高國力　申現(xiàn)杰

“一帶一路”倡議提出近六年以來，我國與沿線國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目投資合作不斷增多，成為我國推進“一帶一路”建設(shè)的先行軍和主戰(zhàn)場。分析研判我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式如何，是否能夠適應(yīng)“一帶一路”沿線國家需求并取得信任，如何提升我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的全球競爭力，對于推動“一帶一路”從“大寫意”走向“工筆畫”、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、國際上以美國、日本為代表的兩類對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式對比

（一）美國以附加嚴苛政治經(jīng)濟條件為特點的對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式

美國的對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)很大程度上利用對外援助資金來實施。二戰(zhàn)后初期，美國對西歐國家采取的政府資金援助是要求西歐國家必須購買美國產(chǎn)品，以消化美國的過剩產(chǎn)能。20世紀70—80年代，則要求受援國必須進行私有化、市場化改革，以有利于美國資本的全球擴張。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，美國的對外資金援助則更加強調(diào)民主、人權(quán)、非營利組織等制度形式，要求符合新自由主義的政治意識形態(tài)。以美國為主導(dǎo)的世界銀行、國際貨幣基金組織等多邊開發(fā)機構(gòu)，均采取含有附加條件的貸款模式，通常要求貸款國增加稅收、削減開支、提高利率、限制信貸、私有化、放松監(jiān)管等，對借款國的經(jīng)濟主權(quán)構(gòu)成干預(yù)。

歷史上美國的對外貸款援助及其掌控的國際多邊組織對外援助不僅無助于發(fā)展中國家解決經(jīng)濟問題，往往又增加了所在國負擔(dān)，如上世紀70年代菲律賓政府因接受世界銀行貸款及其附屬條件導(dǎo)致經(jīng)濟崩潰，印度尼西亞接受IMF及其附加條件導(dǎo)致國內(nèi)暴亂;上世紀90年代拉美國家的經(jīng)濟危機也與美國政府強制其進行新自由主義的經(jīng)濟改革有著密切的關(guān)系?？傮w上看，援助資金附加的政治經(jīng)濟條件較為嚴苛、商業(yè)貸款利息成本相對較高，使得美國對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式難以取得發(fā)展中國家認同。

（二）日本以官方援助與民企投資相結(jié)合為特點的對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式

日本對外援助通常是先由國際合作銀行和貿(mào)易振興機構(gòu)等組織對受援國的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)布局做出全面評估，在此基礎(chǔ)上，由政府出面推動與受援國協(xié)商談判具體的援助項目，一般都是向受援國提供日元優(yōu)惠貸款，重點推動援建基礎(chǔ)設(shè)施項目，然后由相關(guān)企業(yè)跟進投資并實施生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。日本企業(yè)的直接投資可以給援助對象國帶來經(jīng)濟社會利益，也有助于日本企業(yè)產(chǎn)能輸出以構(gòu)建海外基地，獲取投資回報并完成全球價值鏈的布局。日本的對外援助資金方式逐漸從援助早期以無償援助為主轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)惠貸款為主，依托低息長期貸款對東道國基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目建設(shè)予以支持。目前，低息貸款約占日本對外官方開發(fā)援助的85%，技術(shù)援助約占15%。

同時，日本也十分重視援助項目的監(jiān)管和評估，外務(wù)省負責(zé)事前政策和方案評估，國際協(xié)力機構(gòu)負責(zé)事后有效性評估，并形成評估報告向社會公開。日元貸款項目均采用國際競標模式，由于日本在項目援助過程中參與受援國法律制度、行業(yè)標準的建設(shè)，并對受援國人員進行培訓(xùn)，比較有利于日本企業(yè)中標。鑒于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目不容易實現(xiàn)盈利，為防止受援國遭受債務(wù)風(fēng)險，日本往往采取綜合商業(yè)模式來實現(xiàn)盈虧的平衡，通過將虧損的業(yè)務(wù)和同一家公司旗下其他盈利業(yè)務(wù)相結(jié)合，實現(xiàn)其他盈利對虧損業(yè)務(wù)的彌補。

日本海外項目合作中一般比較照顧受援國的現(xiàn)實情況，既能以經(jīng)濟援助為先導(dǎo)建立兩國政府層面的互信機制、密切雙邊合作，取得東道國政府對日本投資企業(yè)的支持乃至優(yōu)惠政策，又能拉近與民眾的心理距離，增進民眾對于日本國家形象的認可度和對日本投資企業(yè)的親近感?？傮w上看，以政府開發(fā)援助為先導(dǎo)、資金相對低成本、實行國際化公開競標、采用綜合商業(yè)模式平衡盈虧，日本的對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式更容易得到發(fā)展中國家認可。特別是近些年日本提出的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系計劃更將與我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)形成激烈競爭。

二、我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的主要特點

（一）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目合作建設(shè)具有較強的政府背景因素

我國提出的“一帶一路”倡議秉持共商共建共享和市場主導(dǎo)的合作原則，也不排斥政府力量的合理運用?！耙粠б宦贰背h下基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)形式主要分為企業(yè)自主建設(shè)、政府援建、援建與市場結(jié)合三種。在企業(yè)自主建設(shè)形式下，一般由沿線國家發(fā)布項目需求，中國企業(yè)參與投標，中標后與項目發(fā)包方簽署協(xié)議。資金主要由項目發(fā)包方解決，如申請亞投行、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行等貸款。一般而言，來自中國政策性銀行的貸款能占到項目總投資的80%—90%左右，而剩余的10%—20%一般由項目所在國出資。在政府援建形式下，一般中方負責(zé)項目建設(shè)的全過程直到竣工交付受援方使用，資金主要來源于中國政府無償援助、無息貸款或優(yōu)惠貸款等。除了政府為主導(dǎo)的援建，中國企業(yè)也經(jīng)常按受援方需求無償進行項目規(guī)劃建設(shè)，僅在后續(xù)運營配套上收取相應(yīng)費用。在援建與市場結(jié)合形式下，企業(yè)在競標成功后，項目資金全部或部分來自于中國政府的優(yōu)惠貸款或援助資金，采取“項目管理+工程總承包”管理模式。

（二）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)具有符合沿線國家國情、性價比高、包容性強、無附加政治條件等優(yōu)勢

與歐美發(fā)達國家相比，我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)模式具有三方面優(yōu)勢：一是符合沿線國家國情。中國政府經(jīng)歷過發(fā)展初期的資本、技術(shù)與經(jīng)驗短缺困難，在“一帶一路”項目合作建設(shè)中可以借鑒沿海開放、西部開發(fā)等經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，將有限的政府資金和技術(shù)用于滿足關(guān)鍵需求，在重點領(lǐng)域和區(qū)域謀劃實施一批重大開發(fā)項目，以撬動更多社會資本跟進投資，更加符合沿線國家國情。二是資金性價比高且不附加任何政治條件。依托共商共建共享機制，中國政府提供不包含任何政治條件的政府援助，通過無償援助、無息貸款或低息貸款等方式，推動沿線國家重大標志型項目的開發(fā)建設(shè)。中國對外貸款利率和期限相對優(yōu)于歐美等西方發(fā)達國家，也將國內(nèi)較為成熟的園區(qū)經(jīng)驗和優(yōu)勢產(chǎn)能推廣到沿線國家，為項目所在國就業(yè)、脫貧、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域做出較大貢獻。三是包容開放性較高。與歐美印等國家排他性合作相比，中國“一帶一路”融資致力于為現(xiàn)有國際多邊機構(gòu)提供有益補充，致力于構(gòu)筑容納發(fā)達國家企業(yè)在內(nèi)的第三方市場合作新模式，推動中國優(yōu)勢產(chǎn)能、發(fā)達國家先進技術(shù)和廣大發(fā)展中國家發(fā)展需求有效對接。

（三）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)在國際接軌、市場化商業(yè)標準、風(fēng)險防范、后續(xù)營利能力等方面存在不足

“一帶一路”沿線國家與中國政治經(jīng)濟體制、市場運作機制、貿(mào)易投資政策、民族文化、適用法律、發(fā)展基礎(chǔ)等方面存在巨大差異，這使得我國開展對外基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)面臨很大的風(fēng)險挑戰(zhàn)，主要存在以下問題：

一是慣性采取國內(nèi)做法難以實現(xiàn)國際接軌。我國企業(yè)“走出去”開展項目合作習(xí)慣于采用國內(nèi)運作模式，有些做法不符合國際慣例而又溝通宣傳不到位，造成一些負面的國際影響。

二是項目上急于求成而忽視市場化商業(yè)標準。由于部分企業(yè)急于“走出去”占領(lǐng)國際市場，行為有時偏離現(xiàn)存的市場化商業(yè)標準，如超低價競標，趕工期急于求成，缺乏透明的投資程序，不考慮必要的前期調(diào)研費用，對合同與法律的嚴肅性認識不夠，忽視與社會和環(huán)境責(zé)任準則的一致性和債務(wù)可持續(xù)性等。

三是項目經(jīng)營中的風(fēng)險防范能力不強。與發(fā)達國家相比，中國企業(yè)“走出去”歷史不長，易受國際視野不寬、國際法律不熟、國際人才短缺等因素的影響，對國際經(jīng)營中的風(fēng)險缺乏足夠理解，在應(yīng)對債務(wù)、匯率、違約、價格、環(huán)保、政治等風(fēng)險方面，存在防范意識不夠、市場化應(yīng)對能力不強、事后利用國際法律救濟機制不足等問題，難以規(guī)避項目建設(shè)存在的可能風(fēng)險。

四是對項目的后續(xù)營利能力關(guān)注不夠。部分企業(yè)在“一帶一路”沿線國家的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，僅僅注重項目建設(shè)過程中的貸款融資、項目建設(shè)和移交，而對項目的后續(xù)可持續(xù)經(jīng)營較少關(guān)注。由于債務(wù)數(shù)額巨大，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目一般又很難營利，項目所在國債務(wù)壓力加大，容易成為西方國家抹黑中國制造“債務(wù)陷阱”的把柄。

三、提升我國“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)全球競爭力的對策建議

（一）引入歐美日機構(gòu)加強第三方市場合作

深化與歐盟亞歐互聯(lián)互通戰(zhàn)略、日本高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系的對接，擴大第三方市場國際合作的廣度與深度，在項目合作過程中保持透明規(guī)范操作，并允許歐美日等國家企業(yè)參與相關(guān)項目的競標，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃建設(shè)和運營，同時在項目融資過程中引入更多融資主體，降低中資占股比例，既可以分擔(dān)經(jīng)濟風(fēng)險，也可以分擔(dān)政治風(fēng)險，還可以幫助中國贏得項目所在國及國際社會的信任。

（二）強化對國際通行市場化商業(yè)規(guī)則的遵守

按照市場化規(guī)則運作的原則，及時出臺我國企業(yè)境外參與“一帶一路”項目建設(shè)的準則要求，要求企業(yè)在海外項目投資合作之前必須進行政治經(jīng)濟風(fēng)險評估與項目可行性論證。借鑒國際通行的一般準則，明確制定關(guān)于透明的投資程序、與當(dāng)?shù)厣鐣铜h(huán)境責(zé)任準則的一致性、債務(wù)可持續(xù)性、國際仲裁、人口安置、生態(tài)與環(huán)境保護等領(lǐng)域的相關(guān)行為準則，倒逼企業(yè)自覺學(xué)習(xí)和遵守國際通行規(guī)則，強化企業(yè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保、就業(yè)提供、扶貧開發(fā)、教育等方面的社會責(zé)任。

（三）創(chuàng)新項目合作模式，規(guī)避當(dāng)?shù)貍鶆?wù)風(fēng)險

充分考慮項目建設(shè)過程中當(dāng)?shù)氐呢斦杖肽芰晚椖烤C合開發(fā)運營的營利能力，將債務(wù)可持續(xù)標準等設(shè)置為債務(wù)紅線。借鑒日本交通企業(yè)集團在公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)中的綜合商業(yè)模式，鼓勵中國企業(yè)為項目所在國提供緩解債務(wù)壓力的綜合方案，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)完成移交后項目所在國的自我造血式發(fā)展。同時也應(yīng)對債務(wù)持開放包容態(tài)度，積極采取延期支付、引入新貸款者、綜合商業(yè)開發(fā)等多種方式，慎重實施項目債轉(zhuǎn)股方案，以免被冠以“新殖民主義、資源掠奪”之名授人以柄。

（四）提升我國媒體機構(gòu)對外宣傳的感召力和影響力

強化中國媒體與境外當(dāng)?shù)孛襟w在項目合作、人員交流、資源共享等方面的合作，支持“一帶一路”沿線國家和地區(qū)新聞媒體建設(shè)，提升中國媒體多語種傳播的深度與廣度，提升項目建設(shè)信息發(fā)布的及時性、透明性，鼓勵“一帶一路”沿線國家媒體選用中國稿件。在內(nèi)容報道上，要更多從人性、情感與普世價值領(lǐng)域?qū)χ袊耙粠б宦贰钡捻椖拷ㄔO(shè)進行傳播，超越意識形態(tài)和政治體制的藩籬。借助開展與英、法等國第三方市場合作引進相關(guān)新聞媒體，增強境外媒體參與“一帶一路”項目宣傳的主動性和積極性，提升對中國“一帶一路”項目建設(shè)報道的透明度與客觀性。

（五）建立“一帶一路”政治敏感地區(qū)外交部聯(lián)合會簽審批機制

目前我國企業(yè)境外投資項目建設(shè)的管理部門主要涉及國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局、國資委四個部門。現(xiàn)有企業(yè)境外投資項目審批機制過于強調(diào)經(jīng)濟因素，缺乏政治因素的考量把控。因此，建議在“一帶一路”地緣政治風(fēng)險較高地區(qū)的項目投資，將外交部作為管理部門納入審批流程，建立與其他經(jīng)濟部門聯(lián)合會簽審批機制，加強對境外項目投資的政治風(fēng)險評估，形成綜合考慮經(jīng)濟、政治和外交等因素的可行性評價體系，避免由于忽視地緣政治和外交因素而帶來的項目建設(shè)風(fēng)險。

（高國力，中國宏觀經(jīng)濟研究院國地所所長、研究員。申現(xiàn)杰，中國宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟所助理研究員）