杜 寧

（上海市河長(zhǎng)制辦公室，200050，上海）

一、上海市河湖概況

上海地處長(zhǎng)江三角洲東緣，東臨東海，北靠長(zhǎng)江，南倚杭州灣，處于長(zhǎng)江和太湖流域下游，區(qū)域內(nèi)河網(wǎng)密布，地勢(shì)平緩，水力坡降小，水動(dòng)力較差，自凈能力偏弱，屬于典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)。

根據(jù)2018年上海市河湖報(bào)告，全市現(xiàn)有河道43104條(段)，長(zhǎng)28778.36km，其中市管河道31條，長(zhǎng)854.66 km；區(qū)管河道513條，長(zhǎng)2 921.38 km；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管河道2 656條，長(zhǎng)6 518.55 km；村級(jí)河道39 904條，長(zhǎng)18 483.77 km。河網(wǎng)密度4.54 km/km2，河面率9.92%。上海境內(nèi)除西南部為少數(shù)丘陵山脈外，大部分為坦蕩低平的平原，平均海拔高度為4 m左右。陸地地勢(shì)總趨勢(shì)由東向西低微傾斜。

二、主要做法

2017年1月20日，上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于本市全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施方案》。2月6日，上海召開新聞發(fā)布會(huì)，通過媒體向社會(huì)通報(bào)河長(zhǎng)制的實(shí)施方案，并公布上海市第一批河長(zhǎng)名單，全面啟動(dòng)河長(zhǎng)制工作。以河長(zhǎng)制為重要抓手，著力推動(dòng)河湖長(zhǎng)不斷從 “有名”轉(zhuǎn)向 “有實(shí)”，目前，上海市河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作從全面建立向全面見效持續(xù)推進(jìn)。

1.河長(zhǎng)制體系進(jìn)一步完善

完善組織體系，建立市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居四級(jí)河長(zhǎng)，實(shí)行雙總河長(zhǎng)制，黨政齊抓共管河湖治理和保護(hù)。全面建立湖長(zhǎng)制，全市41個(gè)湖泊、6個(gè)供水水庫落實(shí)湖長(zhǎng)，湖長(zhǎng)名單向社會(huì)公布，黃浦、虹口、楊浦、金山等區(qū)對(duì)公園湖泊探索設(shè)立湖長(zhǎng)。進(jìn)一步做實(shí)河長(zhǎng)辦，分管副市長(zhǎng)擔(dān)任市河長(zhǎng)辦主任，組建總體推進(jìn)、監(jiān)測(cè)督查、政策協(xié)調(diào)、技術(shù)專家4個(gè)組，出臺(tái)區(qū)、街鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦能力建設(shè)指導(dǎo)意見，啟動(dòng)首批河長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)化街鎮(zhèn)建設(shè)。靜安、徐匯、楊浦等區(qū)河長(zhǎng)辦實(shí)體化運(yùn)作，崇明創(chuàng)新建立檢察官派駐制度，79個(gè)街鎮(zhèn)積極創(chuàng)建河長(zhǎng)制標(biāo)準(zhǔn)化街鎮(zhèn)。

2.河長(zhǎng)制制度進(jìn)一步健全

制定消黑除劣考核管理辦法和約談辦法，完善河長(zhǎng)制考核問責(zé)制度。印發(fā)河道水質(zhì)狀況通報(bào)規(guī)則，對(duì)水質(zhì)持續(xù)黑臭的河道及河長(zhǎng)進(jìn)行通報(bào)和媒體曝光。建立“周報(bào)月評(píng)”制度，委辦局每周向市河長(zhǎng)辦報(bào)送牽頭任務(wù)落實(shí)情況，市河長(zhǎng)辦每月通報(bào)各區(qū)實(shí)施消除劣Ⅴ類水體及黑臭河道進(jìn)展、河道水利工程、雨污混接、沿岸違建拆除、工業(yè)企業(yè)治理等工作進(jìn)展。組織開展河長(zhǎng)制大督查，聯(lián)合市委督查室、市政府督查室開展專項(xiàng)督查，不斷加強(qiáng)督查力度。

3.河長(zhǎng)制工作基礎(chǔ)進(jìn)一步夯實(shí)

制定“清水行動(dòng)”方案，明確“控源截污、河道整治、執(zhí)法監(jiān)督、長(zhǎng)效管理”4方面15項(xiàng)措施。編制完成劣Ⅴ類河湖“一河一策”和黃浦江、蘇州河等9條市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的河湖“一河一策”。健全河湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系，設(shè)立4 016個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面，覆蓋市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管河道（湖泊）。上海河湖隨行系統(tǒng)和上海河長(zhǎng)APP投入使用。

4.穩(wěn)步推進(jìn)河長(zhǎng)制六大任務(wù)

①水環(huán)境治理和水污染防治方面：圍繞“2018年全面消除河道黑臭、劣Ⅴ類水體比例控制在25%以內(nèi)”的目標(biāo)，以“蘇四期”工程為引領(lǐng)，全面啟動(dòng)消黑除劣工作。一是綜合整治措施推進(jìn)有力。市、區(qū)兩級(jí)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，全年完成408 km河道整治、18萬戶農(nóng)村生活污水處理設(shè)施改造、698個(gè)住宅小區(qū)雨污混接改造以及12 249處其他雨污混接點(diǎn)改造，退養(yǎng)376家不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)。二是加快提升污水處理能力。竹園二廠完成提標(biāo)改造，虹橋污水處理廠實(shí)現(xiàn)通水，練塘污水廠三期擴(kuò)建工程基本完成，積極推進(jìn)竹園一廠提標(biāo)改造、石洞口污泥完善處理等工程。出臺(tái)污水規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)全市污水規(guī)劃處置工作。三是積極推進(jìn)水環(huán)境水安全“兩水平衡”。啟動(dòng)實(shí)施天山、龍華等6座污水處理設(shè)施改建用于初期雨水調(diào)蓄工程、竹園污水廠四期工程，完成19座中心城區(qū)泵站截污設(shè)施改造。完成市政排水泵站“一站一策”，完善水閘泵站專項(xiàng)調(diào)度方案，研究推廣在管網(wǎng)關(guān)鍵點(diǎn)位加裝截污裝置以及泵站加裝漂浮垃圾清撈裝置，開發(fā)泵站暴雨放江量在線統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。

②河湖面積管控方面：全面完成河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃編制和批復(fù)，為全市河道整治和河湖水面提升提供規(guī)劃依據(jù)。完善河湖本底數(shù)據(jù)庫，利用高分航片和衛(wèi)星遙感等動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)河湖面積變化，每年發(fā)布河道湖泊報(bào)告，為考核和監(jiān)管提供支撐。引入第三方技術(shù)單位復(fù)測(cè)、建立批后監(jiān)管專項(xiàng)整治工作機(jī)制等，動(dòng)態(tài)掌握填堵河道許可項(xiàng)目落實(shí)情況，強(qiáng)化填河審批及批后監(jiān)管。跟蹤新增河湖面積項(xiàng)目落實(shí)情況，對(duì)進(jìn)展滯后的區(qū)加強(qiáng)督促。定期通報(bào)違法填河案件，加大違法填河責(zé)任追究力度。將“2020年河湖水面率提升至10.1%”的目標(biāo)按年度分解，納入目標(biāo)責(zé)任書。

③河湖水域岸線管理保護(hù)方面：開展“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)，全面排查長(zhǎng)江、黃浦江、淀山湖、北湖、滴水湖、元蕩、葑漾蕩和明珠湖等，發(fā)現(xiàn)“四亂”問題66個(gè)，整治完成41個(gè)。結(jié)合“無違街鎮(zhèn)（村居）”創(chuàng)建，拆除沿河違法建筑8 612處、1 413萬m2。完成全市市管河湖劃界，積極推進(jìn)區(qū)管、鎮(zhèn)管河湖劃界。提前完成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶固體廢棄物點(diǎn)位存量排查和整改。

④水資源保護(hù)方面：劃定水源地保護(hù)區(qū)，完成黃浦江上游水源地以及陳行水源地保護(hù)區(qū)邊界精準(zhǔn)落地。完成中央環(huán)保督察及水源保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的排污口關(guān)閉、浮吊船整治等問題整改，推進(jìn)飲用水二級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)關(guān)閉清拆工作。向社會(huì)公開飲用水水源地水質(zhì)、供水廠水質(zhì)及水龍頭水質(zhì)。

⑤水生態(tài)修復(fù)方面：按照斷頭河整治三年行動(dòng)計(jì)劃（2017—2019年），對(duì)550條段斷頭河實(shí)施整治，實(shí)現(xiàn)水系溝通。

⑥執(zhí)法監(jiān)管方面：聚焦沿河企業(yè)排污、河道非法填堵、非法捕撈等違法行為，健全“行刑銜接”機(jī)制，水務(wù)、環(huán)保、漁政等執(zhí)法部門加強(qiáng)協(xié)作，對(duì)涉水違法行為保持高壓態(tài)勢(shì)。全年共計(jì)立案查處案件2 248件，罰款2.41億元，向公安機(jī)關(guān)移交案件近90起。公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人115人。

三、工作特點(diǎn)

上海市河長(zhǎng)制工作結(jié)合本市水環(huán)境特點(diǎn)，體現(xiàn)為“四個(gè)突出”：

1.突出黨政同責(zé)

實(shí)行雙總河長(zhǎng)制，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任市級(jí)總河長(zhǎng)，完善區(qū)、街鎮(zhèn)總河長(zhǎng)設(shè)置，加強(qiáng)黨對(duì)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.突出水源地安全保障

上海是擁有約2 400萬常住人口的特大型城市，飲用水水源地建設(shè)是城市安全運(yùn)行的基礎(chǔ)。上海已建成青草沙、金澤、陳行、東風(fēng)西沙四大集中式飲用水水源地，實(shí)現(xiàn)了“兩江并舉、集中取水、水庫供水、一網(wǎng)調(diào)度”的原水供應(yīng)格局。為保障水源地安全，將“飲用水水源地規(guī)范化管理”“清理飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)違法建筑和排污口”納入推行河長(zhǎng)制主要任務(wù)。

3.突出河湖水面率控制

為確保城市防汛安全，上海提出2020年實(shí)現(xiàn)河湖水面率不低于10.1%（目前是9.92%）的目標(biāo)，新增河湖水面積不少于11.6 km2。將“增加河湖水面積”“河道藍(lán)線專項(xiàng)規(guī)劃落地和加強(qiáng)管控”“禁止擅自填堵河道”納入推行河長(zhǎng)制主要任務(wù)，并提出了規(guī)劃管理、行政審批管理、監(jiān)測(cè)管理、執(zhí)法管理、考核管理等5個(gè)“進(jìn)一步嚴(yán)格”的管理措施。

4.突出中小河道水環(huán)境治理

上海地處河網(wǎng)地區(qū)，中小河道較多，為此，將“城鄉(xiāng)中小河道綜合整治”作為推行河長(zhǎng)制的首要任務(wù)加以推進(jìn)，按照“工作目標(biāo)全覆蓋”的要求，提出“2020年力爭(zhēng)全面消除劣Ⅴ類水體”的工作目標(biāo)。

四、河長(zhǎng)制工作存在的問題及建議

1.進(jìn)一步強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)

通過兩年多的河長(zhǎng)制實(shí)踐，上海市已基本形成水岸同治、部門聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)治理的治水格局。但在具體工作開展過程中，還存在交叉或盲區(qū)，推諉、扯皮現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，針對(duì)當(dāng)前治水的嚴(yán)峻形勢(shì)，借鑒兄弟省市治水經(jīng)驗(yàn)，采取進(jìn)一步壓實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)責(zé)任、做實(shí)各級(jí)河長(zhǎng)辦、完善河長(zhǎng)辦成員單位協(xié)同機(jī)制等措施。市河長(zhǎng)制辦公室如何進(jìn)一步強(qiáng)化部門間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制工作從全面建立向全面見效，值得進(jìn)一步深入研究。

2.加強(qiáng)河長(zhǎng)辦能力建設(shè)

各區(qū)成立區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)河長(zhǎng)辦，但街鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦能力建設(shè)不足，未能發(fā)揮協(xié)調(diào)、指揮作用，條線部門未能形成合力。人員力量較為薄弱，缺少專職專崗和專業(yè)人員，中心城區(qū)此問題尤為突出，部分區(qū)只有一名兼職人員負(fù)責(zé)河長(zhǎng)辦日常工作。區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦對(duì)基層河長(zhǎng)缺少定期、專業(yè)化的培訓(xùn)，基層河長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力有欠缺。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)基層河長(zhǎng)辦能力建設(shè)，應(yīng)引起足夠重視和思考。

3.加強(qiáng)河長(zhǎng)履職

部分基層河長(zhǎng)巡河流于形式，未能發(fā)現(xiàn)問題或發(fā)現(xiàn)問題未能牽頭解決，存在走過場(chǎng)現(xiàn)象。少數(shù)河長(zhǎng)巡河發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的履職能力不強(qiáng)，個(gè)別村級(jí)河長(zhǎng)對(duì)管轄河道的巡河不到位，發(fā)現(xiàn)不了或不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，不能及時(shí)處理問題，履職能力不夠。因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)河長(zhǎng)履職，推動(dòng)河長(zhǎng)制工作落到實(shí)處，措施應(yīng)可操作、更合理。