方 炫，孫小力

（1.南京曉莊學(xué)院環(huán)境科學(xué)學(xué)院，210017，南京；2.青島市政工程設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，266100，青島）

生態(tài)廊道是景觀元素之一，亦是生態(tài)流的通道，具有連通景觀格局的作用。生態(tài)廊道具有防止水土流失、保護(hù)水資源、促進(jìn)生物要素運(yùn)動(dòng)、維持生物多樣性、維護(hù)景觀格局安全、改善景觀與環(huán)境質(zhì)量等生態(tài)服務(wù)功能。建設(shè)生態(tài)廊道，是解決流域或區(qū)域景觀破碎化、控制水污染、調(diào)蓄洪水等眾多環(huán)境問題的關(guān)鍵措施，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和載體。

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)作為特大型跨流域調(diào)水工程的水源控制區(qū)，由湖泊、河流串聯(lián)，與河灘、濕地、溝渠共同構(gòu)成水網(wǎng)系統(tǒng)，依靠各類型水利工程實(shí)現(xiàn)供水、蓄水、涵養(yǎng)生態(tài)等經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)價(jià)值。由于受規(guī)劃期歷史條件的限制，生態(tài)廊道未能列入南水北調(diào)東線工程建設(shè)項(xiàng)目同步推進(jìn)，在生態(tài)功能區(qū)劃、補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)等方面存在政策措施不到位、實(shí)施路徑不具體等問題。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)應(yīng)著力體制的政策規(guī)定和機(jī)制的制度建設(shè)等措施，實(shí)現(xiàn)江蘇生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)目標(biāo)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

一、生態(tài)廊道的形成和分類

水資源是戰(zhàn)略性的自然資源、經(jīng)濟(jì)資源，也是生態(tài)環(huán)境的控制資源。水資源作為生態(tài)環(huán)境的控制要素，其功能分布形態(tài)可以劃分為面狀形態(tài)和線狀形態(tài)；典型的面狀形態(tài)如湖泊、濕地等，典型的線狀形態(tài)如河流、溝渠等。

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)的地理特點(diǎn)和水系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了獨(dú)具特色的生態(tài)廊道三大功能單元，即以湖泊濱水岸帶為基礎(chǔ)形成的岸帶型生態(tài)廊道，以河流堤防淺灘為基礎(chǔ)形成的河道型生態(tài)廊道，以溝渠水系為基礎(chǔ)形成的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)廊道。三種類型的生態(tài)廊道融合水資源承載條件，發(fā)揮著獨(dú)具特色的生態(tài)效應(yīng)。

二、生態(tài)廊道區(qū)現(xiàn)狀和問題

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)涵蓋徐州、宿遷、淮安、揚(yáng)州市全境以及泰州市區(qū)，橫向行政區(qū)域管理、縱向水利工程管理以及縱橫向結(jié)合的交叉管理形式，限制著生態(tài)廊道建設(shè)和管理的目標(biāo)定位，形成了方向、方法上的一系列問題。

1.生態(tài)價(jià)值定位不夠突出

南水北調(diào)東線工程主要目標(biāo)是供水，兼顧防洪、除澇、航運(yùn)、生態(tài)補(bǔ)水等功能。生態(tài)補(bǔ)水僅僅局限于河湖水系生態(tài)用水，以滿足河湖生態(tài)基流為基本需求，受規(guī)劃期歷史條件的限制，對(duì)生態(tài)廊道的社會(huì)價(jià)值考量不足，對(duì)預(yù)期形成的生態(tài)價(jià)值僅從環(huán)境影響的角度作了基本評(píng)價(jià)，沒有進(jìn)行生態(tài)貢獻(xiàn)的定量分析。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有建立

現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策大多是以項(xiàng)目、工程、計(jì)劃的方式組織實(shí)施，缺乏一種持續(xù)有效的生態(tài)補(bǔ)償政策。由于江蘇南水北調(diào)工程并未進(jìn)行生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估，生態(tài)效益缺乏考量指標(biāo)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)涵的補(bǔ)償主客體、補(bǔ)償強(qiáng)度及其標(biāo)準(zhǔn)不明確，僅依靠政府充足的財(cái)政資源，將生態(tài)效益作為公共產(chǎn)品由政府公共支付體系實(shí)現(xiàn)間接補(bǔ)償。

3.生態(tài)功能區(qū)劃分不清晰

生態(tài)功能區(qū)是融合生態(tài)系統(tǒng)空間分布、生態(tài)脆弱特征、生態(tài)服務(wù)功能、生態(tài)敏感分異規(guī)律等時(shí)空要素而形成的分區(qū)方案。生態(tài)功能區(qū)規(guī)定和約束經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)度和目標(biāo)。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)是以河湖水系定位輸水區(qū)域，區(qū)域內(nèi)諸多行政單元雖然圍繞生態(tài)建設(shè)提出各種分區(qū)方案，但涉及供水區(qū)水網(wǎng)系統(tǒng)時(shí)空展布不夠，水資源分異規(guī)律未能得到充分體現(xiàn)。

三、生態(tài)廊道建設(shè)政策選擇

1.政策選擇背景

生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要決策，也是和諧社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)。水生態(tài)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的保障，規(guī)定和影響生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的目標(biāo)和方向。江蘇2013年率先實(shí)施了生態(tài)紅線區(qū)域補(bǔ)償政策，按不同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行雙向補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)轉(zhuǎn)移支付。

2016年11月江蘇省第十三次黨代會(huì)工作報(bào)告中明確，在南水北調(diào)沿線高起點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)江淮生態(tài)大走廊，將江蘇南水北調(diào)沿線的高郵湖、寶應(yīng)湖、邵伯湖、白馬湖、洪澤湖、駱馬湖連成一條縱貫江蘇南北的湖泊鏈，建設(shè)以水資源為控制要素的生態(tài)廊道。2018年11月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的 《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》在空間布局中明確，依托洪澤湖、高郵湖等重要湖泊水體，統(tǒng)籌河湖生態(tài)文明建設(shè)。國(guó)家在政策實(shí)施、跨區(qū)域重大工程建設(shè)、資金投入、土地保障、體制創(chuàng)新等方面給予政策支持；支持市縣探索“多規(guī)合一”、編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。

生態(tài)雙向補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付、江淮生態(tài)大走廊戰(zhàn)略定位、《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》立項(xiàng)建設(shè)等宏觀施策背景，規(guī)定和影響著江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)的政策選擇。

2.政策選擇內(nèi)容

①規(guī)范公共財(cái)政導(dǎo)入政策。生態(tài)環(huán)境的公共屬性決定財(cái)政投資的主導(dǎo)地位；生態(tài)環(huán)境的損失成本由污染者承擔(dān)。江蘇省人民政府辦公廳印發(fā)的《生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付暫行辦法》中明確規(guī)定，對(duì)因?qū)嵤┥鷳B(tài)紅線區(qū)域保護(hù)而形成貢獻(xiàn)的地區(qū)給予生態(tài)補(bǔ)償，以財(cái)政統(tǒng)籌的一般性轉(zhuǎn)移支付方式給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)。資金來源包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖〖?jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及其市、縣級(jí)財(cái)政安排的專項(xiàng)資金，補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)是按照《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》中列出的生態(tài)紅線區(qū)域名錄以市級(jí)為責(zé)任主體進(jìn)行績(jī)效考核，給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。由于江蘇南水北調(diào)供水區(qū)實(shí)行國(guó)家和省結(jié)合的條塊管理方式，江蘇省劃定的生態(tài)紅線區(qū)域名錄雖然涵蓋相應(yīng)的江蘇南水北調(diào)部分區(qū)域，但沒有融合國(guó)家財(cái)政的生態(tài)補(bǔ)償措施，現(xiàn)行的公共財(cái)政導(dǎo)入政策需要針對(duì)生態(tài)廊道建設(shè)進(jìn)行細(xì)化和相應(yīng)的政策規(guī)范。

②優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局政策。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相輔相成，環(huán)境保護(hù)需要經(jīng)濟(jì)能力的有效承載。雖然綠水青山就是金山銀山，但落實(shí)到區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策多是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)因，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位。為此，應(yīng)針對(duì)生態(tài)廊道建設(shè)劃定等級(jí)保護(hù)區(qū)，對(duì)不同的等級(jí)區(qū)域?qū)嵤┎顒e的產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)區(qū)域內(nèi)污染因子較大的已有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)等級(jí)與布局的有機(jī)結(jié)合，并盡可能融合現(xiàn)有的水資源保護(hù)區(qū)，形成生態(tài)廊道建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐。

③量化生態(tài)依價(jià)補(bǔ)償政策。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)既是水源地，也是用水區(qū)，還承擔(dān)著跨省域調(diào)水的輸水任務(wù)。國(guó)家發(fā)改委在成本監(jiān)審的基礎(chǔ)上出臺(tái)的 《關(guān)于南水北調(diào)東線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策》中明確，東線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格按照保障工程正常運(yùn)行和滿足還貸需要的原則確定，不計(jì)利潤(rùn)，并按規(guī)定計(jì)征營(yíng)業(yè)稅及其附加，并按口門采取7個(gè)區(qū)段分別歸類定價(jià)的方式。江蘇出境綜合水價(jià)為0.36元/m3，按照合理償還貸款本息、適當(dāng)補(bǔ)償工程基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的原則制定的基本水價(jià)為0.16元/m3；按補(bǔ)償基本水價(jià)以外的其他成本費(fèi)用以及計(jì)入規(guī)定稅金的原則制定的計(jì)量水價(jià)為0.20元/m3。對(duì)于水資源的生態(tài)貢獻(xiàn)，由于受建設(shè)的歷史條件和現(xiàn)行政策的限制，并未形成可量化的生態(tài)水價(jià)補(bǔ)償政策。生態(tài)廊道建設(shè)的因果關(guān)系和績(jī)效現(xiàn)狀表明，需要將水資源的生態(tài)貢獻(xiàn)計(jì)入基本水價(jià)，實(shí)行必要的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)政策。

④完善生態(tài)投資業(yè)績(jī)政策。生態(tài)投資是實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)安信國(guó)際估算，“十三五”環(huán)境污染治理投資額超過8萬億元，至2020年，城市建成區(qū)20%達(dá)到海綿城市標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)市場(chǎng)空間預(yù)計(jì)達(dá)1.8萬億元。十三屆全國(guó)人大表決通過的關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將涉及環(huán)境治污領(lǐng)域的職責(zé)進(jìn)行了整合，借助現(xiàn)代科技手段實(shí)施生態(tài)環(huán)評(píng)將成為一項(xiàng)基礎(chǔ)任務(wù)。明確江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)任務(wù)，適應(yīng)生態(tài)環(huán)評(píng)工作需要，適機(jī)出臺(tái)并完善生態(tài)投資業(yè)績(jī)政策是實(shí)現(xiàn)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏選擇。

四、生態(tài)廊道建設(shè)路徑分析

1.編制生態(tài)廊道省級(jí)空間規(guī)劃

江蘇是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，也是生態(tài)大省。實(shí)現(xiàn)生態(tài)大省向生態(tài)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，需要科學(xué)規(guī)劃做指導(dǎo)?！岸嘁?guī)合一”空間規(guī)劃是以“一個(gè)政府、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”為核心內(nèi)容的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。針對(duì)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)走廊的建設(shè)需要，可按照“多規(guī)合一”要求，統(tǒng)一編制“江蘇南水北調(diào)生態(tài)走廊空間規(guī)劃”，將江蘇南水北調(diào)供水區(qū)涵蓋的5市31縣（市、區(qū)）行政區(qū)域間涉及生態(tài)走廊建設(shè)的規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和職能整合，形成制度體系，匹配相關(guān)政策，分步實(shí)施到位。

2.建設(shè)生態(tài)廊道鏈核心示范區(qū)

湖泊生態(tài)鏈結(jié)構(gòu)體系是江蘇南水北調(diào)供水區(qū)水資源的分布特色，也是岸帶型生態(tài)廊道的資源支撐。江蘇南水北調(diào)供水區(qū)域內(nèi)的高郵湖蘆葦蕩濕地公園、寶應(yīng)湖自然保護(hù)區(qū)、邵伯湖景觀生態(tài)林已經(jīng)初步建成，洪澤湖濕地已經(jīng)列入國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，白馬湖生態(tài)創(chuàng)意城獲得第一批國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)創(chuàng)建資格。以湖泊濱水岸帶為基礎(chǔ)形成的岸帶型生態(tài)廊道已經(jīng)初具規(guī)模。但以河流堤防淺灘為基礎(chǔ)形成的河道型生態(tài)廊道體量不足，以溝渠水系為基礎(chǔ)形成的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)廊道不僅體量不足，而且缺乏準(zhǔn)自然狀態(tài)的生態(tài)內(nèi)涵，需要結(jié)合涉農(nóng)工程建設(shè)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)?；诮K南水北調(diào)供水區(qū)水系特點(diǎn)構(gòu)建的生態(tài)廊道三大功能單元需要通過功能整合，形成生態(tài)廊道鏈接，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效應(yīng)最大化。為此，需要在“江蘇南水北調(diào)生態(tài)走廊空間規(guī)劃”指導(dǎo)下通過實(shí)際示范，形成面上推廣成果。

3.規(guī)范創(chuàng)新多元化投融資模式

2018年11月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的 《淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》中就探索多元化投融資模式，從規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作的PPP模式、鼓勵(lì)通過市場(chǎng)化方式組建淮河產(chǎn)業(yè)投資基金等方面進(jìn)行了政策規(guī)定；從完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制、適度增加土地利用年度指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)等方面作了可操作性規(guī)定。這些政策和規(guī)定直接和間接地支撐了多元化投融資模式的形成，對(duì)于江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)具有借鑒價(jià)值。但由于政策涵蓋區(qū)域的差異和實(shí)施主體的不同，立足江蘇現(xiàn)行政策，從雙向補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、設(shè)立資源型城市加快轉(zhuǎn)型發(fā)展基金、政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)職能定位等方面創(chuàng)新多元化投融資模式，圍繞實(shí)效，實(shí)施規(guī)范管理，更利于破解江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)的資金約束問題。

4.重視供水區(qū)域水土資源研究

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)耦合了地表水系變化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化多元發(fā)展、農(nóng)村土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)人口雙向轉(zhuǎn)移等多種自然和人為因素的影響。從水資源耦合、生態(tài)耦合、結(jié)構(gòu)耦合、格局耦合、功能耦合等多方面建立水文—土地覆被耦合系統(tǒng)的生態(tài)指標(biāo)體系；從時(shí)空不同維度，單要素與多要素分析相結(jié)合，定量與定性相結(jié)合，進(jìn)行水文特征與土地覆被變化的耦合關(guān)系及其尺度效應(yīng)的系統(tǒng)判定；借用生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合分析中的系統(tǒng)耦合度模型，分析水文和土地覆被耦合系統(tǒng)在時(shí)間序列上的協(xié)同態(tài)勢(shì)和在空間上的模式分類；通過從水環(huán)境質(zhì)量、水土流失、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等方面建立生態(tài)效應(yīng)評(píng)價(jià)體系，以輔佐生態(tài)廊道建設(shè)政策的出臺(tái)。

五、結(jié) 論

江蘇南水北調(diào)供水區(qū)的地理特點(diǎn)和水系結(jié)構(gòu)構(gòu)建了獨(dú)具特色的岸帶型、河道型、網(wǎng)絡(luò)型三種類型生態(tài)廊道。受規(guī)劃期歷史條件和生態(tài)補(bǔ)償政策缺位限制，生態(tài)廊道未能結(jié)合江蘇南水北調(diào)工程項(xiàng)目同步建設(shè)；立足規(guī)范公共財(cái)政導(dǎo)入、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、量化生態(tài)依價(jià)補(bǔ)償、完善生態(tài)投資業(yè)績(jī)等方面出臺(tái)政策，圍繞編制生態(tài)廊道省級(jí)空間規(guī)劃、建設(shè)生態(tài)廊道鏈核心示范區(qū)、規(guī)范創(chuàng)新多元化投融資模式、重視供水區(qū)域水土資源研究等措施，統(tǒng)籌政策、發(fā)展、財(cái)政、社會(huì)等資源，加快推進(jìn)江蘇南水北調(diào)供水區(qū)生態(tài)廊道建設(shè)，對(duì)于打造江蘇生態(tài)強(qiáng)省、實(shí)現(xiàn)江蘇南水北調(diào)工程經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)價(jià)值最大化具有重要意義。