尤迎華，毛曉文

（江蘇省水文水資源勘測局，210029，南京）

PPP模式是公益基礎(chǔ)建設(shè)中一種優(yōu)化的融資與實施模式，是政府引導(dǎo)管理、社會運作參與的一種“雙贏”或“多贏”的全新合作模式，已在交通設(shè)施、市政設(shè)施、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等公共服務(wù)領(lǐng)域得以廣泛實施，積累了相當(dāng)?shù)膶嵺`經(jīng)驗，成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。

水質(zhì)自動監(jiān)測站是以在線水質(zhì)分析儀表為核心，通過自動控制、自動監(jiān)測、數(shù)據(jù)通信、計算機(jī)應(yīng)用等技術(shù)組成的綜合性自動監(jiān)測系統(tǒng)，能夠?qū)Σ糠炙|(zhì)指標(biāo)進(jìn)行實時采樣、分析、傳輸、處理。自動監(jiān)測是傳統(tǒng)實驗室水質(zhì)分析的有益補(bǔ)充，具有實驗室分析所不具備的無人值守、實時在線等優(yōu)點。20世紀(jì)90年代起，我國開始建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站，在快速判辨水質(zhì)狀況、生態(tài)環(huán)境考核、污染應(yīng)急預(yù)警和政府決策支持等方面提供了強(qiáng)有力的支撐。但在站點建設(shè)和運行管理中存在一些問題，影響自動監(jiān)測站整體效益的發(fā)揮。本文分析了傳統(tǒng)水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)和運行管理中存在的問題，對PPP模式建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站進(jìn)行了可行性分析和流程設(shè)計，為相關(guān)工作提供參考借鑒。

一、傳統(tǒng)水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)和運行管理中存在的問題

1.建設(shè)管理專業(yè)結(jié)構(gòu)與水平局限

現(xiàn)有水質(zhì)自動監(jiān)測站的建設(shè)程序大致包括以下流程：①組織編制項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計，經(jīng)發(fā)展改革部門審查、批復(fù)同意后，組建項目法人；②項目法人根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，組織開展標(biāo)段劃分及招標(biāo)投標(biāo)；③組織開展現(xiàn)場建設(shè)管理；④建設(shè)項目決算、檔案整理、工程驗收等。

自動監(jiān)測站建設(shè)各環(huán)節(jié)綜合性強(qiáng)，對項目法人組成人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)要求高。項目法人必須由財務(wù)、檔案、土建、環(huán)境、計算機(jī)、自動化等方面的專業(yè)人員構(gòu)成，組成綜合組、財務(wù)組、工程組、技術(shù)組等部門，專職或主要從事工程建設(shè)管理工作。然而在實際工作中，由于大多數(shù)環(huán)境監(jiān)測單位工作性質(zhì)單一，無法滿足上述專業(yè)要求，從而在工程進(jìn)度控制、質(zhì)量管理、投資控制等方面缺乏工程管理經(jīng)驗，影響工程的建設(shè)進(jìn)展，延誤自動監(jiān)測站投入使用。如在工程進(jìn)度控制方面，因招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)繁復(fù)、不同工序施工企業(yè)間協(xié)調(diào)不力等原因，大量工程無法按期完成；在質(zhì)量管理方面，缺少熟悉自動站建設(shè)的專業(yè)監(jiān)理單位，多數(shù)委托的監(jiān)理單位僅能在合同管理、工程量審核、支付手續(xù)辦理等工作上提供協(xié)助，對質(zhì)量管理不力，作用發(fā)揮不明顯；在投資控制方面，受工期、企業(yè)費用及諸多其他不可預(yù)見因素影響，超概算問題屢屢出現(xiàn)。

2.運維方式及機(jī)制局限

水質(zhì)自動監(jiān)測站能否正常運行發(fā)揮應(yīng)有效益，關(guān)鍵在于日常運行維護(hù)工作是否到位。目前，水質(zhì)自動監(jiān)測站運行維護(hù)方式主要有兩種：一是管理單位自行維護(hù)，即管理單位設(shè)立相應(yīng)部門，配備一定人員，定期對水質(zhì)自動監(jiān)測站進(jìn)行試劑添加、耗材更新、儀器校準(zhǔn)等維護(hù)工作，及時排除運行中出現(xiàn)的故障；二是委托第三方運行維護(hù)，即通過招標(biāo)或合同談判等方式，將運行維護(hù)工作委托給具有相應(yīng)技術(shù)人員和水平的機(jī)構(gòu)，通過協(xié)議明確雙方的權(quán)利義務(wù)，由第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)水質(zhì)自動監(jiān)測站的運行維護(hù)工作，確保自動監(jiān)測站正常運行。

第一種方式能充分發(fā)揮管理單位的作用，管理單位可以掌握自動監(jiān)測站運行的真實狀況，但存在管理單位人員數(shù)量不足、運行維護(hù)水平不夠的問題。隨著國家和社會公眾對水環(huán)境保護(hù)治理重視程度上升，監(jiān)測單位的監(jiān)測評價分析任務(wù)愈加繁重，所需管理的水質(zhì)自動監(jiān)測站也越來越多，人少事多的矛盾日益突出，而國家對行政事業(yè)編制的控制非常嚴(yán)格，因任務(wù)增加而增加人員編制的可行性較小。在人員總數(shù)一定的情況下，若在水質(zhì)自動監(jiān)測站管理方面投入的人力過多，會直接影響到常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)測信息深加工、提供政府決策分析成果等工作的開展。另一方面，做好水質(zhì)自動監(jiān)測站運行維護(hù)，除了要有環(huán)境化學(xué)知識背景外，還需要掌握水、電、通信、計算機(jī)等專業(yè)知識，并熟練掌握站點所用分析儀器的工作原理、操作過程及維護(hù)維修，當(dāng)自動監(jiān)測站運行異常時，要能迅速進(jìn)行故障診斷，并在短時間內(nèi)恢復(fù)其正常運行。顯然這不是一般環(huán)境監(jiān)測單位工作人員的專業(yè)特長，雖然可以通過培訓(xùn)提升技術(shù)水平，但效果往往不理想，仍然需要儀器廠商支撐大量維護(hù)工作。

第二種方式是目前較為廣泛采用的主要運行維護(hù)方式，能很好地解決監(jiān)測單位人員與運行管理要求不相適應(yīng)的問題。但這種方式的缺陷是雙方的管理邊界很難界定清楚，容易引發(fā)推諉塞責(zé)問題。一般情況下，委托協(xié)議的工作內(nèi)容包括日常維護(hù)、儀器校準(zhǔn)、低值易耗品的更換等，不包括分析儀器的維修和更換。一旦分析儀器損壞，由于無法確認(rèn)損壞原因是產(chǎn)品質(zhì)量問題還是運行維護(hù)不善，故責(zé)任方難以界定；甚至?xí)霈F(xiàn)由于利益驅(qū)動，部分儀表因小故障無法正常運行時，運維單位由于怕麻煩而要求整體更換新設(shè)備的現(xiàn)象。由于沒有權(quán)威的第三方單位進(jìn)行裁定，上述問題出現(xiàn)時，往往是管理單位承擔(dān)不必要的損失，國有資產(chǎn)的權(quán)益得不到保障。

3.經(jīng)費管理模式局限

運行管理費一般由管理單位根據(jù)工作內(nèi)容編制年度經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)財政部門批準(zhǔn)同意后，按專項資金管理的有關(guān)要求嚴(yán)格管理。但在實際工作中存在一些問題：一是從預(yù)算到執(zhí)行的時間跨度較長，而自動監(jiān)測站的運行情況一直在動態(tài)變化，難以準(zhǔn)確預(yù)計更換儀器的經(jīng)費，可能出現(xiàn)申請了經(jīng)費但年內(nèi)不需使用，或者儀器設(shè)備確需更換卻缺少經(jīng)費的情況，導(dǎo)致年度專項經(jīng)費的節(jié)余或擠占；二是不同廠商的儀器和系統(tǒng)的工作原理、系統(tǒng)設(shè)計、儀表結(jié)構(gòu)、功能實現(xiàn)方式等不盡相同，理論上原承建單位是最好的運維單位，但根據(jù)財務(wù)管理規(guī)定，運維單位需公開招標(biāo)選擇，且不可以對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資質(zhì)、業(yè)績等特定限制，故運維廠商的中標(biāo)具有一定的偶然性，部分廠商以低價中標(biāo)而履約能力不高，運行管理費無法用到實處。

二、PPP模式建設(shè)水質(zhì)自動監(jiān)測站的可行性分析

1.解決建設(shè)運管中存在問題

PPP模式應(yīng)用于水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)能充分發(fā)揮政府公益部門和社會資本方各自優(yōu)勢，解決公共部門獨立開展建設(shè)與管理的現(xiàn)行模式中存在的問題，實現(xiàn)雙贏。一方面，PPP模式可以發(fā)揮社會資本方在項目建設(shè)、技術(shù)和運營管理上的優(yōu)越性。經(jīng)過多年的市場培育，目前部分專業(yè)從事水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)的企業(yè)發(fā)展壯大，聚集了相當(dāng)數(shù)量的技術(shù)與管理人員，可通過PPP模式精確發(fā)揮專業(yè)特長。另一方面，PPP模式可以讓管理單位人員騰出精力專注于監(jiān)測數(shù)據(jù)的深加工，提高決策技術(shù)依據(jù)的質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揮其在合同管理、進(jìn)度督查考核等方面的優(yōu)勢。PPP模式通過管理單位與社會資本方的協(xié)同分工、優(yōu)勢互補(bǔ)，可以解決原模式存在的專業(yè)人員不足、建設(shè)管理水平不高、運行機(jī)制不暢、經(jīng)費使用不規(guī)范等問題。

2.提高資金使用績效

PPP模式依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低水質(zhì)自動監(jiān)測站建設(shè)與運行管理的整體成本。據(jù)英國審計署統(tǒng)計，PPP模式下的工程可節(jié)省17%的資金，按期完成率比傳統(tǒng)模式高34%；艾倫咨詢集團(tuán)對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目的比較結(jié)果顯示，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%，完工進(jìn)度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式則推遲23.5%。由于社會資本方在管理和技術(shù)上的相對優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，PPP模式的水質(zhì)自動監(jiān)測站項目總成本會小于現(xiàn)行模式總成本。同時，由于水質(zhì)自動監(jiān)測站的建設(shè)與運行管理是純公益性項目，經(jīng)費來源為政府財政預(yù)算，而PPP模式將部分責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方，可以增強(qiáng)政府部門財政預(yù)算的年際穩(wěn)定性及預(yù)算經(jīng)費的可執(zhí)行性，平滑年度間財政支出波動，提高預(yù)算的可控性。

3.符合相關(guān)政策要求

國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確提出：“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力?！彼|(zhì)自動監(jiān)測站屬于政府鼓勵社會資本參與的公共服務(wù)領(lǐng)域，項目的實施有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升水質(zhì)監(jiān)測信息的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

水質(zhì)自動監(jiān)測站PPP項目運作可采用“設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—維護(hù)（DBFOM）”模式，其運作方式符合《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》相關(guān)規(guī)定。

三、水質(zhì)自動監(jiān)測站PPP項目流程構(gòu)想

結(jié)合實際工作體會，本著可涵蓋項目的全生命周期、投資較低、操作簡單的原則，構(gòu)想了水質(zhì)自動監(jiān)測站PPP項目流程的4個階段，分別為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購和項目執(zhí)行階段。

1.項目識別階段

水質(zhì)自動監(jiān)測站PPP項目由環(huán)境監(jiān)測單位發(fā)起，環(huán)境監(jiān)測單位依據(jù)有關(guān)規(guī)劃，編制項目建議書，組織開展“物有所值”評價和財政承受能力論證，通過后經(jīng)行業(yè)主管部門審查并轉(zhuǎn)報省發(fā)改委或省財政廳審批，項目列入PPP項目庫。

2.項目準(zhǔn)備階段

環(huán)境監(jiān)測單位作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)，根據(jù)有關(guān)批復(fù)，組織編制水質(zhì)自動監(jiān)測站PPP項目實施方案，報政府審核，通過后按照實施方案推進(jìn)。

3.項目采購階段

項目實施機(jī)構(gòu)可通過公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式選擇合作伙伴，但應(yīng)首選公開招標(biāo)方式。完成資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、合同談判、預(yù)中標(biāo)結(jié)果公示、項目合同簽訂等工作。

4.項目執(zhí)行階段

社會資本方依法成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)項目融資，按批準(zhǔn)的項目實施方案、采購文件、響應(yīng)文件和合同規(guī)定，組織開展項目實施。政府部門和項目實施機(jī)構(gòu)依據(jù)合同約定對實施情況進(jìn)行考核評估。■