韓全林，曹東平，游益華

（江蘇省水利廳,210029，南京）

按照習近平總書記“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”的重要指示批示要求，江蘇省堅持立法先行原則，將大運河文化帶建設立法列入省人大五年立法計劃，引領和規(guī)范大運河文化帶建設高質量發(fā)展。

面對大運河文化帶建設的新形勢新要求，江蘇迫切需要明確水利工作在大運河文化帶建設中的使命和責任，厘清大運河文化帶建設立法的水利思路與重點，從法治層面規(guī)范大運河水利建設和管理，促進大運河防洪、供水、生態(tài)等水利功能的良好發(fā)揮，為大運河文化帶建設提供堅實的水利基礎保障。

一、大運河文化帶建設立法具有較好的水利基礎

1.水利工程概況

江蘇省切實加強大運河水利工程建設，蘇北運河重點結合南水北調東線一期工程，新建和改造了一批泵站、水閘等，加固了堤防，提升了河道防洪、排澇、調水、航運標準。蘇南運河開展了集中整治，完成新溝河、新孟河延伸拓浚工程，實施大運河沿線堤防及穿堤建筑物除險加固、常州城區(qū)運河改線工程和蘇州段堤防加固工程，推進吳淞江整治與望虞河擴大前期工作，使防洪、調水、排澇等綜合功能得到進一步提升。

2.法規(guī)制度建設情況

國家層面出臺了水法、防洪法、水土保持法、河道管理條例等法律法規(guī)，省級出臺了河道管理條例、湖泊保護條例、水利工程管理條例、水資源管理條例、防洪條例、水土保持條例、建設項目占用水域管理辦法等法規(guī)規(guī)章，在河道管理和保護方面形成了一系列較為完備、務實管用、操作性較強的法規(guī)制度。建立規(guī)劃制度，堅持河道管理和保護規(guī)劃先行的原則，確立了規(guī)劃的法定地位，明確河道的開發(fā)利用、管理、保護內容應當以規(guī)劃形式統(tǒng)一設定，并經本級人民政府批準。確立河道管理制度，規(guī)定了河道統(tǒng)一管理與分級管理、河道管理范圍內建設項目審批、河道防護、河道管理范圍劃定、堤防工程技術管理、河道清障等制度。建立水資源管理制度，明確了取水許可、水資源有償使用、飲用水水源地保護、水功能區(qū)劃、用水總量控制和定額管理、排污口審查、水資源論證、南水北調“三先三后”等制度。建立河道采砂管理制度，確立了河道采砂的統(tǒng)一規(guī)劃、可行性論證、采砂許可、禁采區(qū)和禁采期、“一船一證”、采砂船舶集中停泊等制度，明確河道采砂管理實行縣級以上地方人民政府行政首長負責制。建立水域等效替代制度，規(guī)定了建設項目占用水域必須興建等效替代水域工程。建立防汛防旱管理制度，規(guī)定了防洪規(guī)劃、劃定規(guī)劃保留區(qū)、洪水影響評價報告、汛期和緊急防汛期、防汛抗洪行政首長負責制等制度。

3.管理內容及成效

健全管理體制，完善管理機構。根據統(tǒng)一管理和分級管理相結合的原則，大運河江蘇段河道工程及水利工程設施由國家、省、市、縣分級管理，其中重要水利樞紐和控制性建筑物由水利部流域機構、省水利廳管理，運河沿線的梯級水利工程大都由省水利廳直屬的江都、總渠、淮沭新河、駱運水利工程管理處及南水北調江蘇水源公司管理，河道堤防及沿運涵閘站實行屬地管理，沿線市、縣均已設立了管理機構。水利工程維修養(yǎng)護、更新改造由各級共同承擔。河道管理范圍內開發(fā)利用活動審批按照管理權限，由水利部流域管理機構、省水利廳和各設區(qū)市水利局負責。

加強工程管理，保障安全運行。通過構建工程管護的組織網絡，加強工程管理的制度化、規(guī)范化、法制化建設，系統(tǒng)推進大運河水利工程管理工作。大運河江蘇段省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長體系已全部建立，有序推進運河治理保護。沿運各級水利部門加強大運河管護工作，每年對大運河堤防和涵閘進行維修養(yǎng)護、組織開展日常巡查，對大運河水位、流量、水質進行監(jiān)測和控制。嚴厲打擊運河沿線的非法采砂、非法侵占河道及其管理范圍等違法違規(guī)行為，維護大運河的良好水事秩序與工程完好安全。2015、2016年蘇南運河部分站點水位突破歷史極值，運河水利工程經受住了洪水考驗，出現的險情得到及時有效處置，未造成人員傷亡，為促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要支撐和保障作用。

強化水資源管理，發(fā)揮供水效益。組織大運河沿線地區(qū)落實國家最嚴格水資源管理制度，強化“三條紅線”剛性約束，建立了最嚴格水資源管理制度的考核體系，有力提升大運河水資源管理保護水平。開展了大運河江蘇段6個縣級以上集中式飲用水水源地達標建設，排查了水源地風險隱患，加強大運河水源地的長效管護，保障了沿運百姓的飲水安全。依托大運河等水利工程樞紐體系，科學配置長江、淮河等水資源，既保證省外供水又保障省內用水，連續(xù)5年圓滿完成了國家下達的向山東年度調水、生態(tài)應急補水等任務，累計調水31.6億m3，調水水質穩(wěn)定達到地表水Ⅲ類標準。

推進水環(huán)境保護，打造“清水廊道”。開展水功能區(qū)管理與保護工作，劃定大運河江蘇段31個水功能區(qū)，明確各水功能區(qū)的主要功能和水質保護目標，定期進行水質監(jiān)測。開展水功能區(qū)達標整治工作，通過實施產業(yè)結構調整、截污控污、清淤疏浚、生態(tài)修復、調水引流等措施，進一步提升水功能區(qū)水質。按照國家南水北調東線工程“先治污后通水”的要求，持續(xù)加強蘇北大運河“清水走廊”建設，推進徐州、宿遷、淮安、揚州市尾水資源化利用及導流工程建設等，做好南水北調調水運行期間水質監(jiān)督保障工作。開展大運河河流健康評價，科學調度沿運水利樞紐工程，保證基本生態(tài)用水需求，保障江蘇省南水北調輸水干線水質穩(wěn)定達標。

加強資源管理，嚴格空間管控。在強化大運河日常監(jiān)管巡查的基礎上，組織各地著力建立網格化管理模式，組織實施大運河及沿線骨干河道管理范圍的定界確權、界樁埋設和信息化管理等工作。積極利用遙感、空間定位、衛(wèi)星航片、視頻監(jiān)控等現代信息技術，動態(tài)監(jiān)測岸線資源開發(fā)利用狀況。同時，扎實推進岸線專項整治，研究建立岸線利用準入、岸線資源有償使用和有效退出制度，推動運河資源的集約利用，實現生態(tài)、社會和經濟效益的多贏局面。

創(chuàng)建水美品牌，展現運河魅力。大運河沿線8市已建成水利風景區(qū)89家、水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)90多家、水美鄉(xiāng)村700多家，蘇州、無錫、揚州、徐州、淮安、宿遷市成功創(chuàng)建國家水生態(tài)文明城市。開展“江蘇最美水地標”推選活動，大運河成為最美水景觀地標之一，皂河古鎮(zhèn)等被評為最美水聚落地標，形成了良好的社會反響和宣傳效果。

二、大運河文化帶建設的水利立法形勢與要求

1.認清水利使命

習近平總書記的重要指示為推動大運河文化帶建設提供了根本遵循，必須深刻領會，認清在統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好大運河行動中的水利使命擔當。

保護好大運河，就是要保護好大運河的河道和水體。要保護好運河故道和水工設施，特別要加強對已列入世界文化遺產名錄的古代水利工程的保護。要實行最嚴格的水資源和水環(huán)境保護，策應“1+3”功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、江淮生態(tài)大走廊和南水北調東線工程清水走廊建設，加大運河及周邊河湖整治力度，著力恢復運河水系河網濕地生態(tài)功能，加快運河沿線水生態(tài)文明城市建設，進一步提升運河流域的生態(tài)環(huán)境，打造以大運河為主脈，聯(lián)結太湖、高寶湖、洪澤湖、駱馬湖、微山湖，貫通長江、淮河、黃河故道的生態(tài)河湖示范區(qū)。

傳承好大運河，就是要讓大運河治理的理念技術煥發(fā)勃勃生機。應當挖掘整理并全面保護展示運河沿線治水核心技術遺產及相關遺跡，深入研究和汲取古代運河治河理念和技藝的精華，讓千年古運河的水利記憶得到保留，讓運河治理的工匠精神得以弘揚。

利用好大運河，就是要讓大運河的綜合功能得到充分發(fā)揮。要以系統(tǒng)性思維科學編制建設規(guī)劃，對運河堤防工程、梯級樞紐工程、沿線取排水工程進行較大規(guī)模建設，推動運河防洪排澇、供水灌溉、跨流域調水等功能進一步提升。要完善江水北調、南水北調工程體系，通過水利工程綜合調度，調清水、保供水、截污水，保證運河活水長流，為沿線城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展帶來生命力。

2.把握水利責任

江蘇省委書記婁勤儉強調指出，要確立大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列的目標，努力把江蘇段建設成大運河文化帶中最精彩的一段。大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列，水利部門應當切實擔負起責任。

要把大運河文化帶建設與水利高質量發(fā)展結合起來。深入落實《關于全面加快生態(tài)河湖建設推進水利高質量發(fā)展的工作方案》，堅持生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)思維、創(chuàng)新引領、因地制宜，把大運河江蘇段建設成為標準較高、協(xié)調配套的防洪減災示范工程，優(yōu)化配置、高效利用的供水保障示范工程，生態(tài)良好、功能協(xié)調的生態(tài)河湖示范工程，管理精細、智能規(guī)范的水利工程安全運行示范工程，依法治水、保障有力的現代水治理示范工程。

要把大運河文化帶建設與河長制湖長制高效實施結合起來。應當進一步發(fā)揮河長制湖長制在壓實河湖管理保護責任方面的優(yōu)勢，推動河長湖長履職到位，加強大運河沿線河湖空間管控、水質改善、生態(tài)修復，高質量推進大運河沿線河長制湖長制各項工作走在全國前列。

3.落實水利任務

江蘇省政府印發(fā)的 《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃（2017—2020年）》確立了在全省實施生態(tài)河湖建設的目標任務，對貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署，推動江蘇經濟轉型、建設美麗江蘇具有重大意義。在大運河文化帶建設中，應當緊密結合生態(tài)河湖行動計劃各項要求，把大運河及周邊湖泊建設成生態(tài)河湖的示范區(qū)。

要提升大運河水安全保障水平，持續(xù)推動流域治理、區(qū)域治理和城市防洪系統(tǒng)建設，加快南水北調東線輸水線路完善工程和水質保護完善工程，完成縣級以上集中式飲用水水源地達標建設和隱患問題整治。

要提升大運河水資源保護水平，嚴格實行計劃用水管理和用水總量控制，保障生態(tài)水位和通航水位，嚴格水功能區(qū)管控。

要提升大運河水環(huán)境治理水平，全面清理沿線管理范圍內違法違章設施和違法種植、養(yǎng)殖等活動，開展排污口專項整治，全面治理黑臭水體和底泥內源污染，全面治理周邊湖庫富營養(yǎng)化，加強調水引流。

要提升大運河水生態(tài)修復水平，以大運河為主線，完善多源互補、蓄泄兼籌的江河湖庫連通體系，重點推進洪澤湖、里下河地區(qū)湖泊湖蕩、高郵湖、駱馬湖退圩還湖和退漁還湖工程，推進蘇北五大湖群生態(tài)保護示范建設，建設大運河和五大湖群沿河沿湖生態(tài)林帶，構建河湖相連、活水長流、山水林田湖相依的蘇北生態(tài)大廊道。

要提升大運河水利工程管護水平，依法劃定大運河及相鄰湖泊管理范圍，加強河湖水域岸線資源管理，公布大運河沿線重要水域，實行水域占用補償和等效替代，完成大運河沿線不合理開發(fā)利用岸線清理整頓，嚴格河道采砂管理。

要提升大運河水文化建設水平，把大運河文化帶建設納入水利發(fā)展規(guī)劃，推動水利工程與運河文化帶有機融合，全面保護展示運河沿線核心遺產遺跡，打造一批運河博物館群，加快運河沿線水生態(tài)文明城市建設。

三、大運河文化帶建設的水利立法思路

1.需要處理的幾個關系

一是全局和局部的關系。大運河文化帶建設立法綜合性強，涉及范圍廣泛、法律關系復雜，既包括文化遺存保護，又包括沿岸開發(fā)建設，既涉及沿線產業(yè)發(fā)展，又涉及流域環(huán)境治理，既要加強省級層面的謀劃，又要調動相關市縣的主動性。在立法思路的確立上，應當樹立全局意識，統(tǒng)籌考慮經濟、社會、文化、生態(tài)建設等各方面，深入研究大運河文化帶建設立法的內涵外延、空間分布、戰(zhàn)略布局和目標任務。要運用系統(tǒng)論的工作方法，在制度安排上統(tǒng)籌運河管理多個部門的職責，統(tǒng)籌上下游、左右岸多個區(qū)域的發(fā)展定位，建立跨部門跨區(qū)域的協(xié)調機制，形成工作合力。水利部門應當將立法的內容納入全局之中，找準水利服務于大運河文化帶建設的著力點，將防洪安全、水利工程安全、供水安全等保障條款與立法的總體戰(zhàn)略布局和目標任務結合起來，做到統(tǒng)籌協(xié)調、銜接配套。

二是保護和利用的關系。大運河文化帶建設立法涉及很多文化遺存保護的內容，這是延續(xù)運河歷史文脈、展示運河歷史文化的基礎，是大運河文化帶建設的首要任務。但大運河文化帶建設不能離開大運河河道本體和綜合功能的有效發(fā)揮，因此在大運河文化帶建設立法中，要充分認識大運河作為活化遺產和現代水利工程兩方面的基本特點，處理好功能發(fā)揮與遺產保護的關系，尤其要關注目前水利在用，并已列入文化遺產保護的河段、水利樞紐、涵閘、堤防等工程的立法規(guī)范要求，做到既保護傳承好歷史，又適應當代生活需求，系統(tǒng)做好保護和利用的大文章。

三是防洪和生態(tài)的關系。大運河江蘇段具有重要的行洪排澇功能，目前江蘇省大運河除里運河段防洪標準為100年一遇外，其余河段多為20～50年一遇，必須進一步提高防洪標準，為大運河文化帶建設提供基礎保障。獨特的水生態(tài)文化是江蘇省運河文化中最具特色、最有價值的部分，為此必須把運河水生態(tài)修復工作擺上重要位置。在防洪工程建設的過程中，應當充分考慮水生態(tài)保護需求，同時，水生態(tài)保護修復也應當兼顧防洪要求，符合防洪規(guī)劃。

四是運河本體和流域區(qū)域的關系。大運河與密集的湖泊水網相連，大運河文化帶建設的立法對象不能僅局限于運河河道，而應當運用系統(tǒng)論，統(tǒng)籌考慮運河所在流域和區(qū)域，統(tǒng)籌考慮水域和陸域的整體管理保護，構建運河流域化區(qū)域化管理體系，實現河湖生態(tài)資源綜合治理。

五是當前和長遠的關系。大運河文化帶建設立法已經正式啟動，為實現大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列的目標，必須盡快以立法形式規(guī)范大運河文化遺產保護、河道水系治理管護、管控空間劃定、生態(tài)保護修復等內容。大運河已有2 500年的歷史，它仍將世世代代流淌，在大運河文化帶建設和立法工作中，必須樹立長遠發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。要系統(tǒng)考慮大運河文化帶建設與 “一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶建設等國家戰(zhàn)略的銜接，系統(tǒng)考慮與南水北調東線輸水、江淮生態(tài)區(qū)建設的銜接，堅持低影響開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明理念，為大運河的發(fā)展預留空間，引領大運河文化帶建設走向未來。

六是傳承和創(chuàng)新的關系。大運河積淀了豐厚的文化資源，有6段河道和6個古代水利工程被列入世界文化遺產名錄。我們既要把這些文化遺存保護好、展現好，更要開展深入的調查和研究，挖掘大運河水文化內涵及其蘊含的先進治水理念和技藝，在總結提煉的基礎上，應用于大運河治理實踐。

2.立法總體思路

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平對大運河文化帶建設的指示批示精神為指導，深入貫徹落實習近平新時期治水思想，以大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列為目標追求，以大運河文化帶的戰(zhàn)略功能定位與發(fā)展目標為指引，以全面推行河長制湖長制為契機，以生態(tài)河湖行動為抓手，堅持問題導向，堅持保護、傳承、利用三者并重，著力從制度安排上提升大運河的管理和保護水平，實現大運河防洪安全、供水安全、生態(tài)安全，使沿線水工程遺存得到有效保護，水文化設施展現運河之美，傳統(tǒng)水利工程與現代水利工程交相輝映。

四、大運河文化帶建設的水利立法重點

1.確保防洪安全是大運河文化帶建設立法的基礎

大運河江蘇段具有重要的行洪、排澇功能，防洪安全是大運河文化帶建設的基礎和前提，必須確保萬無一失。為此，應當將防洪安全保障條款作為大運河文化帶建設立法的基本條款和優(yōu)先條款，科學確定大運河的防洪標準和防洪工程建設整體要求，明確大運河防汛調度程序，做到全線通盤考慮，一體建設，一體管理，鞏固提升大運河水安全保障水平。

2.保證供水安全是大運河文化帶建設立法的重要內容

大運河蘇北段既是國家南水北調東線戰(zhàn)略工程輸水主通道，也是江蘇江水北調的主干線和重要水源地，總供水人口近6 000萬人，其中大運河江蘇段有6個縣級以上集中式飲用水水源地、7個飲用水取水口，直接供水人口176萬人。作為一條供水的生命線和保障線，必須通過立法來嚴格大運河水資源管理，加強用水管控，保障供水安全。應當規(guī)范取水許可制度，強化飲用水水源保護區(qū)管理，加強調水管理，建立覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的用水總量和強度控制指標體系，抑制不合理用水需求。

3.實現水生態(tài)安全是提升大運河文化帶建設水平的關鍵舉措

要把大運河建設成高顏值的生態(tài)長廊，必須把水生態(tài)保護和修復作為一項重要工作來抓。要明確大運河沿線水質保護目標和保障責任，落實河道清淤、河岸水土保持、水景觀建設等具體措施，通過濕地恢復與重建、生態(tài)林建設、水生態(tài)修復等措施，改善水生態(tài)環(huán)境。要優(yōu)化調整產業(yè)布局，落實工業(yè)、農業(yè)、生活、航運等水污染防治責任和要求，加強排污口設置管理。要明確生態(tài)水位、生態(tài)流量要求，建立并實施水環(huán)境生態(tài)補償制度。

4.加強空間管控是落實大運河管理保護要求的有效手段

要按照國土空間管控的總體要求，確定大運河的空間保護邊界，設立河道湖泊水域和岸線資源的保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，劃定行水通道、水功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等重要功能區(qū)和重要基礎設施保護范圍及砂石禁采區(qū)，強化對大運河空間保護邊界范圍內“亂占、亂建、亂排”行為的法律責任，提高違法成本，嚴厲查處涉河涉湖違法生產活動。同時，要強化資源用途管制和節(jié)約集約利用，進一步細化大運河水工程岸線、水域、砂石、生物、景觀、文化等資源的管理保護要求，嚴格控制開發(fā)利用強度。

5.規(guī)范水工遺存管理是建設大運河文化傳承體系的重要方面

要在處理好文化遺產保護和在用水利工程功能發(fā)揮關系的基礎上，通過立法加強對具有重要歷史文化價值河道的保護，明確保護范圍和標準。同時，對運河治理的水利工程技術等非物質文化遺產要進行挖掘、整理，對一些具備恢復條件的古河道、渡口等水工程設施，應當明確逐步恢復和加強保護的措施。