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政府抑或市場(chǎng):公益用地取得方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)模式研究

2019-01-17 03:59卞宏波1王軍力2董美坤1李新倉(cāng)
關(guān)鍵詞:強(qiáng)制性用地權(quán)利

卞宏波1,王軍力2,董美坤1,李新倉(cāng)

(1.四川警察學(xué)院,四川 瀘州 646000;2.北京林業(yè)大學(xué),北京 100083;3.遼寧石油化工大學(xué),遼寧 撫順 113001)

1 引言

公益用地的取得是多元的、系統(tǒng)的行為方式,從政府是否干預(yù)的角度可將公益用地的取得方式分為強(qiáng)制取得方式和市場(chǎng)取得方式;從取得的法律關(guān)系層面可分為公法取得方式和私法取得方式。強(qiáng)制性的干預(yù)方式并非公益用地取得的唯一方式,市場(chǎng)協(xié)商交易方式也未必不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)公益用地取得的要求。市場(chǎng)方式可基于權(quán)利人的意愿充分尊重財(cái)產(chǎn)權(quán)[1],但它并不總是有效率的。政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)應(yīng)固守其義務(wù)的邊界:市場(chǎng)機(jī)制和方式有效時(shí),政府一般不干預(yù);只有當(dāng)市場(chǎng)方式低效或失靈時(shí),政府才會(huì)介入干預(yù)[2]。正如市場(chǎng)失靈一樣,政府過(guò)度干預(yù)會(huì)導(dǎo)致政府失靈[3],這意味著政府應(yīng)退守保障自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,此時(shí)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)法為基礎(chǔ)規(guī)范政府行為[4]。因此,如何選擇公益用地取得方式其實(shí)就轉(zhuǎn)換成了政府何時(shí)干預(yù)公益用地取得過(guò)程的問(wèn)題。即在運(yùn)用市場(chǎng)方式取得公益用地時(shí),政府在何種條件下干預(yù)、如何干預(yù)、干預(yù)程度有多深等問(wèn)題。本文認(rèn)為,公共利益性質(zhì)的程度、市場(chǎng)交易條件和效率平衡三個(gè)重要因素能成為公益用地取得方式選擇標(biāo)準(zhǔn)。

2 公益用地取得方式的效率權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)

公益用地是公共產(chǎn)品,公益用地取得是經(jīng)濟(jì)法調(diào)整下的一種經(jīng)濟(jì)法律行為,應(yīng)恪守經(jīng)濟(jì)法的基本價(jià)值目標(biāo)[5]。效率追求的是成本最小化抑或收益最大化,兩者之間的優(yōu)化比率關(guān)系是經(jīng)濟(jì)法律始終秉持的價(jià)值目標(biāo)。在效率視角下市場(chǎng)與政府是一種良性互補(bǔ)關(guān)系,市場(chǎng)在土地資源配置上起到基礎(chǔ)性作用,通常情況下公益用地遵循市場(chǎng)的規(guī)律方式取得,但在市場(chǎng)失靈時(shí)政府干預(yù)發(fā)揮作用[6]。市場(chǎng)具有效率時(shí),政府不干預(yù),政府干預(yù)無(wú)效;只有當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí),政府才進(jìn)行干預(yù)。公益用地取得是適用政府干預(yù)的方式還是市場(chǎng)方式實(shí)際上是對(duì)兩種方式運(yùn)用的成本與收益比率的權(quán)衡。即在收益無(wú)法預(yù)期的情況下,兩種方式產(chǎn)生的成本是衡量行為效率性的標(biāo)準(zhǔn),是市場(chǎng)交易產(chǎn)生成本與政府干預(yù)所付出成本的權(quán)衡與抉擇問(wèn)題。

2.1 交易成本低時(shí)選擇市場(chǎng)取得方式

當(dāng)市場(chǎng)方式的交易成本明顯低于政府干預(yù)方式的總成本時(shí),市場(chǎng)方式在公益用地配置取得上是有效的,此時(shí)政府應(yīng)盡可能不干預(yù)或減少干預(yù),應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。市場(chǎng)方式取得公益用地的交易成本,是政府作為交易主體在與原土地權(quán)利人實(shí)現(xiàn)平等交易事務(wù)活動(dòng)相關(guān)的交易成本,包括搜尋價(jià)格成本、談判協(xié)商成本、協(xié)議簽署成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本等成本。政府強(qiáng)制性干預(yù)取得方式的行政成本包括組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本、咨詢(xún)決策成本、溝通協(xié)調(diào)成本、權(quán)力執(zhí)行成本、效果監(jiān)督成本等成本。市場(chǎng)方式的交易成本與政府方式的強(qiáng)制干預(yù)成本比較,交易成本低時(shí),市場(chǎng)是有效的;反之,政府是有效的。兩種成本平衡狀態(tài)時(shí)的臨界點(diǎn)就成為了劃定市場(chǎng)方式和政府方式邊界的依據(jù)。公益用地取得是資源配置的一種表現(xiàn)形式,當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)方式的交易成本更具有優(yōu)勢(shì)時(shí),市場(chǎng)就有效率,市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,市場(chǎng)方式是公益用地的取得方式[7]。當(dāng)在權(quán)力濫用、尋租和土地資源浪費(fèi)等強(qiáng)制性取得方式后遺癥出現(xiàn)、公益用地取得成本上升和違背公平時(shí),政府應(yīng)放棄強(qiáng)制方式而采用市場(chǎng)方式實(shí)現(xiàn)公益用地的需求。

2.2 行政成本低時(shí)選擇強(qiáng)制取得方式

當(dāng)市場(chǎng)方式的交易成本明顯超出政府干預(yù)成本時(shí),應(yīng)選擇有效率的強(qiáng)制性方式。當(dāng)政府干預(yù)的成本低于市場(chǎng)交易的成本時(shí),政府是有效的。強(qiáng)制手段可減少市場(chǎng)的負(fù)面效應(yīng),有效降低市場(chǎng)交易成本。為了拯救市場(chǎng)方式的失靈,強(qiáng)制方式具有征收、禁止、懲罰和低成本干預(yù)成本方面的四個(gè)優(yōu)勢(shì)[8]。當(dāng)缺乏市場(chǎng)交易條件、交易信息不對(duì)稱(chēng)、不能形成土地資源優(yōu)化配置時(shí),原土地持有人有意阻止交易,共同聯(lián)合抵制和拖延談判周期,導(dǎo)致交易成本上升、市場(chǎng)低效[9]。此時(shí),政府可通過(guò)強(qiáng)制取得方式進(jìn)行干預(yù),在支付較低干預(yù)成本的同時(shí)可保障公平,表明政府具有效率。

3 公益用地取得方式的公益性程度標(biāo)準(zhǔn)

一般來(lái)說(shuō),公共產(chǎn)品理論的主要作用是用來(lái)確定政府干預(yù)的對(duì)象和范圍的。因此,公共物品理論被認(rèn)為是政府干預(yù)邊界的研究成果之一。根據(jù)公共產(chǎn)品理論,社會(huì)產(chǎn)品可根據(jù)產(chǎn)品的公共性、非排他、非競(jìng)爭(zhēng)性的核心特點(diǎn),劃分為私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品,并確定合理的政府干預(yù)范圍應(yīng)是純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品,個(gè)人產(chǎn)品交由市場(chǎng)來(lái)提供[10]。公益用地屬于公共產(chǎn)品,根據(jù)該理論可將其相應(yīng)地分為純公益用地和準(zhǔn)公益用地,政府干預(yù)的范圍是公益用地和準(zhǔn)公益用地,經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)由市場(chǎng)方式取得。公益用地的種類(lèi)是按照公益性程度標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分的,取得方式的選擇也應(yīng)由此來(lái)決定,因此公益性程度是公益用地取得選擇哪種方式的決定因素。

3.1 準(zhǔn)公益性用地采用市場(chǎng)取得方式

準(zhǔn)公益用地雖然具有公益性,但準(zhǔn)公益性單位具有一定的經(jīng)營(yíng)性和營(yíng)利性,準(zhǔn)公益用地的公益性程度相對(duì)較弱,因此準(zhǔn)公益用地征用不能通過(guò)極富強(qiáng)制力的強(qiáng)制性方式取得(或征收)土地。因?yàn)橛玫刂黧w具有一定的營(yíng)利行為,所以作為生產(chǎn)要素的公益用地應(yīng)當(dāng)采取與要素市場(chǎng)同樣的交易方式取得。市場(chǎng)取得方式可充分顯化土地的市場(chǎng)價(jià)值,尊重土地所有者的產(chǎn)權(quán)和利益,體現(xiàn)交易雙方自愿、平等、合意的意愿,降低行政成本。

3.2 純公益用地選擇強(qiáng)制取得方式

在公益事業(yè)分類(lèi)中,純公益事業(yè)不參與任何經(jīng)營(yíng)行為,是國(guó)家完全出于社會(huì)公共利益目的而設(shè)立的組織或單位。相對(duì)應(yīng)的純公益用地用途僅在于為社會(huì)公共利益,具有絕對(duì)的公益目的,屬于純公益性物品或產(chǎn)品。正是由于其純正的公益性目的,強(qiáng)制性方式應(yīng)成為純公益用地取得的保障方式。即純公共利益是強(qiáng)制性取得方式適用的前提,唯有純公益用地才是強(qiáng)制取得的對(duì)象。在公益用地獲取過(guò)程中,如果非純公益性用地適用強(qiáng)制性取得,必然導(dǎo)致所獲取的土地可能用于其他商業(yè)目的用途,就會(huì)使公益土地所獲得的巨大升值收益為政府和土地使用者截獲,而原有的土地權(quán)利人沒(méi)有享受到土地開(kāi)發(fā)權(quán)帶來(lái)的土地增值收益[11]。

在公益性程度標(biāo)準(zhǔn)中,政府干預(yù)的取得方式因具有公權(quán)強(qiáng)制性?xún)?nèi)容,容易侵害私權(quán),所以只能將其作為純公益用地的保障性取得方式。但無(wú)論從現(xiàn)有的法律規(guī)定,還是學(xué)界的理論闡述并沒(méi)有否認(rèn)市場(chǎng)方式不能成為公益用地的取得方式。公益用地只有當(dāng)且僅當(dāng)是純公益用地時(shí)才能適用強(qiáng)制性取得方式,政府強(qiáng)制性干預(yù)方式是取得公益用地的充分但不必要的條件。同樣在準(zhǔn)公益用地取得上,因公益單位具有一定的經(jīng)營(yíng)行為,所以通常情況下準(zhǔn)公益用地選擇市場(chǎng)的方式取得。準(zhǔn)公益用地雖然伴有經(jīng)營(yíng)行為,但公益目的的用途是其經(jīng)營(yíng)形式下所始終追求的根本目的,因此絕對(duì)不能單純倚重市場(chǎng)方式。筆者認(rèn)為,由于準(zhǔn)公益用地存在的特殊情況,為了保證公益的實(shí)現(xiàn),國(guó)家有必要通過(guò)法令進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)。雖然不能像純公益用地那樣采用強(qiáng)制性方式進(jìn)行干預(yù),但必要時(shí)應(yīng)通過(guò)國(guó)家法律對(duì)土地設(shè)定條件性限制的公共地役權(quán)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)公益用地的取得。作為私權(quán)的公民個(gè)體,如果其土地被國(guó)家的政策、法律或行政行為造成過(guò)度損害和價(jià)值減損,私權(quán)個(gè)體可管制征收方式要求國(guó)家給予補(bǔ)償。當(dāng)然管制征收在我國(guó)法律中并未規(guī)定,出現(xiàn)類(lèi)視情況應(yīng)當(dāng)以公益訴訟的形式來(lái)完成。具體到實(shí)踐中就是主要以檢察院作為公益訴訟的主體,提起行政性公益訴訟保障公共利益實(shí)現(xiàn)。

公益性程度標(biāo)準(zhǔn)可作為用地分類(lèi)的依據(jù),然而對(duì)政府干預(yù)行為的邊界略顯不足:首先,公共產(chǎn)品抑或公共物品的分類(lèi)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是政府干預(yù)對(duì)象的范圍。即政府干預(yù)行為下公益用地的范圍,而并非政府干預(yù)行為的邊界。其次,因公共物品范圍模糊導(dǎo)致公益用地范圍邊界不確定,強(qiáng)制性的干預(yù)行為邊界也無(wú)法確定。第三,按照公益性程度標(biāo)準(zhǔn)界分干預(yù)范圍的做法,存在面對(duì)實(shí)踐解釋能力不足等問(wèn)題?,F(xiàn)實(shí)中強(qiáng)制性的干預(yù)方式不但是公益用地的常用方式,而且也頻繁成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的取得方式。因此,公益性程度的標(biāo)準(zhǔn)不足以充分作為公益用地取得方式的選擇標(biāo)準(zhǔn),也不能明確界定政府干預(yù)的邊界。這充分說(shuō)明公益性程度的標(biāo)準(zhǔn)并非公益用地取得方式的決定性選擇標(biāo)準(zhǔn),除此標(biāo)準(zhǔn)以外,還應(yīng)參照其他可供參考的選擇標(biāo)準(zhǔn)。

4 公益用地取得方式的交易條件標(biāo)準(zhǔn)

任何社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源配置主要都是通過(guò)市場(chǎng)主體之間的合作實(shí)現(xiàn),而合作的基本方式是交易,政府干預(yù)行為存在的合理性在于當(dāng)市場(chǎng)主體之間的合作產(chǎn)生障礙時(shí),作為市場(chǎng)的替代品即市場(chǎng)主體合作通暢時(shí)政府干預(yù)不具有合理性。但在因交易條件匱乏而出現(xiàn)合作困境時(shí),替代交易合作的強(qiáng)制性干預(yù)方式隨即介入。既然公益用地取得過(guò)程中政府要堅(jiān)守其干預(yù)邊界,那么市場(chǎng)也應(yīng)遵循介入調(diào)整的合理時(shí)機(jī)。

4.1 交易條件充分時(shí)采用市場(chǎng)取得方式

當(dāng)交易雙方不受任何阻礙,能充分表達(dá)意愿,排除市場(chǎng)干擾,政府就作為購(gòu)買(mǎi)者與原土地權(quán)利人協(xié)商購(gòu)買(mǎi)。在銷(xiāo)售決策對(duì)市場(chǎng)交易價(jià)格沒(méi)有任何影響的完全市場(chǎng)條件下,政府作為市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)交易規(guī)則,與原土地權(quán)利人雙方自愿合意,根據(jù)土地市場(chǎng)價(jià)值給付對(duì)價(jià)。雙方能依據(jù)市場(chǎng)交易條件共同主動(dòng)配合的理由在于:在交易過(guò)程中,原土地權(quán)利的權(quán)利人產(chǎn)權(quán)受到憲法的充分保護(hù)。土地權(quán)益得到尊重,土地資源的價(jià)值能體現(xiàn)包含發(fā)展權(quán)在內(nèi)的真實(shí)公平價(jià)值。原土地權(quán)利人可參與公益用地取得的過(guò)程中充分享有話語(yǔ)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等權(quán)利,原土地權(quán)利人的基本權(quán)利能得以彰顯。原土地權(quán)利人與政府作為平等地位的交易主體,能在談判與溝通基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)交易信息完全對(duì)稱(chēng)。在此過(guò)程中,政府因?yàn)樽栽负弦獾慕灰仔袨楸苊饬藦?qiáng)制方式帶來(lái)的原土地權(quán)利人的抵抗,免去了強(qiáng)制公權(quán)運(yùn)行所需的干預(yù)成本,進(jìn)而更有效率地取得公益用地,實(shí)現(xiàn)公共利益的需求。

4.2 交易條件欠缺時(shí)運(yùn)用強(qiáng)制取得方式

應(yīng)社會(huì)對(duì)公益用地的實(shí)際需要,在交易條件匱乏不能實(shí)現(xiàn)合作交易的情況下,作為市場(chǎng)主體的政府必然會(huì)主動(dòng)尋求替代交易合作的其他形式,此時(shí)兼具市場(chǎng)主體與干預(yù)主體雙重身份的政府行使強(qiáng)制性公權(quán)力進(jìn)行干預(yù)取得公益用地。政府行使公權(quán)力聯(lián)結(jié)社會(huì)群體以共同承擔(dān)費(fèi)用成本的方式來(lái)進(jìn)行合作,使社會(huì)群體均等性承擔(dān)費(fèi)用,意在促成交易條件而成功進(jìn)行合作。但在國(guó)家和政府的公權(quán)力運(yùn)用中,合作的目的日益模糊,最終形成公權(quán)力干預(yù)。在公益用地取得的過(guò)程中,政府應(yīng)公益單位的土地需求作為市場(chǎng)主體試圖以市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)方式和原土地權(quán)利人達(dá)成協(xié)議,但由于原土地權(quán)利人發(fā)生抵制等情況使市場(chǎng)不具備交易條件,通過(guò)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)方式難以實(shí)現(xiàn)公益用地的取得。此時(shí),政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)會(huì)基于單方意志排除原土地權(quán)利人對(duì)協(xié)商的抵制,以強(qiáng)制性的方式回應(yīng)原土地權(quán)利人長(zhǎng)期低效的討價(jià)還價(jià)或談判。

在市場(chǎng)交易條件充分的情況下,市場(chǎng)機(jī)制作用能充分地得到發(fā)揮,政府則以平等的市場(chǎng)主體身份運(yùn)用市場(chǎng)協(xié)議購(gòu)買(mǎi)方式取得公益用地。而在交易條件不足或欠缺時(shí),政府則顯現(xiàn)雙重身份,利用公權(quán)力干預(yù)主體身份地位的強(qiáng)制性實(shí)現(xiàn)公益。誠(chéng)然理論上應(yīng)當(dāng)如此,但由于政府的特殊地位,干預(yù)固有“盲目性”與“私利性”等弊端,現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為不斷地試錯(cuò)與糾錯(cuò)過(guò)程。政府的干預(yù)有時(shí)具有存在的合理性,而有些情況下也可能存在誤判而陷入困境。如何判斷政府何時(shí)干預(yù),何時(shí)不干預(yù),則又是一個(gè)需要尋找設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此,這就是類(lèi)似雞生蛋、蛋生雞的無(wú)限糾纏問(wèn)題,單純的這一標(biāo)準(zhǔn)尚不能解決政府在何時(shí)介入、干預(yù)到何種程度以及存在政府與市場(chǎng)孰先孰后的問(wèn)題。

綜上所述,公益性程度標(biāo)準(zhǔn)決定了政府的干預(yù)是公益用地取得的充分且不必要條件,強(qiáng)制方式是取得純公益用地的保障方式,作為準(zhǔn)公益用地也可適用限制性方式的政府干預(yù),而作為非公益的經(jīng)營(yíng)性用地唯有通過(guò)市場(chǎng)化的交易方式才能獲得。公益性程度標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有明確純公益用地能否通過(guò)市場(chǎng)方式取得。公益性程度標(biāo)準(zhǔn)是兩種公益用地的界分標(biāo)準(zhǔn),并非劃分干預(yù)行為邊界的標(biāo)準(zhǔn)。公益用地范圍因公共利益范圍的模糊性而具有不確定性,由此干預(yù)邊界也具有不確定性。交易條件標(biāo)準(zhǔn)表明,在完全市場(chǎng)條件下取得公益用地應(yīng)當(dāng)采取市場(chǎng)方式,不完全市場(chǎng)條件下采用政府干預(yù)方式。從經(jīng)濟(jì)法追求的價(jià)值角度出發(fā),效率權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)確定了以公平為前提,以效率為權(quán)衡的市場(chǎng)方式和政府干預(yù)方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)方式和政府干預(yù)方式的選擇結(jié)果均是取得公益用地,所以市場(chǎng)方式和強(qiáng)制性方式的選擇最終就取決于市場(chǎng)交易成本和政府干預(yù)成本的高低。當(dāng)市場(chǎng)交易成本低,市場(chǎng)效率高,就適用市場(chǎng)方式;相反,政府干預(yù)的成本較低,政府具有效率優(yōu)勢(shì),就適用強(qiáng)制方式。

綜合觀察三種選擇標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系,公益程度標(biāo)準(zhǔn)是政府和市場(chǎng)方式選擇所依據(jù)的基本標(biāo)準(zhǔn),市場(chǎng)交易條件標(biāo)準(zhǔn)和效率權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)重要的方向性取舍所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。完全市場(chǎng)條件下,政府和原土地權(quán)利人基于雙方合意、協(xié)商購(gòu)買(mǎi)的方式實(shí)現(xiàn)公益用地取得。效率標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)兩種方式特別是政府干預(yù)方式的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn),也是誰(shuí)具有效率誰(shuí)即成為取得公益用地的方式。當(dāng)完全市場(chǎng)條件具備時(shí),協(xié)商交易方式具有效率高、交易成本低的優(yōu)勢(shì)就采用市場(chǎng)方式取得公益用地;但在不完全市場(chǎng)條件出現(xiàn)時(shí),政府為了排除原土地權(quán)利人聯(lián)合抵抗帶來(lái)的低效率,利用干預(yù)的低成本優(yōu)勢(shì)取得公益用地。強(qiáng)制性干預(yù)方式和市場(chǎng)交易方式是公益用地取得的兩種方式,政府強(qiáng)制方式僅用于單純的公益征用土地,準(zhǔn)公益用地不能選擇強(qiáng)制性方式,但可通過(guò)適度的政府干預(yù)的限制方式取得。

5 公益用地取得方式的設(shè)定條件

5.1 以保障土地私權(quán)為制度前提

公益用地是為滿(mǎn)足公共利益需求應(yīng)運(yùn)而生的,確保公共利益的實(shí)現(xiàn)是公益用地取得方式的法律制度所追求的終極目標(biāo)。但公益用地的實(shí)現(xiàn)應(yīng)以原土地權(quán)利人合法權(quán)益的“特別犧牲”為前提,符合法律程序是公益用地取得的基本要求,也是對(duì)原土地權(quán)利人合法權(quán)益保護(hù)的邏輯起點(diǎn)和前提。政府作為公共利益的代表,在給予原土地權(quán)利人合法權(quán)得到充分保護(hù)的前提下,給予其公平市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償或?qū)r(jià)以后,原土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)從公共利益出發(fā),配合政府實(shí)現(xiàn)公益用地取得。

法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)對(duì)私權(quán)的認(rèn)同與維護(hù),即使在公益用地取得過(guò)程中也應(yīng)做到對(duì)私權(quán)尊重與保護(hù)。即無(wú)論是通過(guò)市場(chǎng)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)方式抑或政府強(qiáng)制性干預(yù)方式,都要從公共利益的原始出發(fā)點(diǎn)和在追求的結(jié)果上切實(shí)做到對(duì)原土地權(quán)利人合法權(quán)利的保護(hù)。在不同的法律環(huán)境下,公益用地取得有不同的立法觀念,公益用地取得方式在以權(quán)力和權(quán)利兩種不同標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)引下會(huì)產(chǎn)生不同的法律效果。傳統(tǒng)的“權(quán)力中心”立法觀念在法治社會(huì)背景下應(yīng)讓位于“權(quán)利中心”的法治理念,權(quán)力行使應(yīng)以對(duì)私權(quán)和公共利益等權(quán)益給予充分尊重和保護(hù)為前提[12]。公益用地取得的法律制度立法要充分尊重和保護(hù)土地所有權(quán),保障原土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)、求償權(quán)、救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利。政府在取得公益用地時(shí)應(yīng)當(dāng)按照城市總體規(guī)劃,不得侵犯土地私權(quán)。原土地權(quán)利人能充分享有各項(xiàng)權(quán)利是原土地所有人與政府進(jìn)行相應(yīng)對(duì)抗、協(xié)商和談判的砝碼。

保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益是公益用地取得方式法律制度立法秉持的重要理念,而法律制度對(duì)公權(quán)力的限制與制約同時(shí)也是對(duì)私人合法權(quán)益的保護(hù)。以征收為代表的“抑私揚(yáng)公”的行政化強(qiáng)制性取得方式并未給市場(chǎng)留有空間,造成了公益用地邊界不清、耕地紅線失守、原土地權(quán)利人合法權(quán)益被盤(pán)剝、權(quán)益受損等問(wèn)題的產(chǎn)生。新時(shí)代在中國(guó)特色社會(huì)主義法治背景下,應(yīng)遵循“抑公揚(yáng)私”、“權(quán)利中心”的立法理念,在公益用地取得過(guò)程中縮限政府的強(qiáng)制公權(quán),使公權(quán)止位于私權(quán),政府讓位于市場(chǎng),充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用。公益用地取得方式上應(yīng)首選市場(chǎng)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)方式,強(qiáng)制性方式應(yīng)退守為公益性用地取得的保障方式。

5.2 按先市場(chǎng)后強(qiáng)制時(shí)序要求適用取得方式

市場(chǎng)對(duì)資源配置具有基礎(chǔ)性作用,在有效的市場(chǎng)條件下,應(yīng)盡可能地運(yùn)用市場(chǎng)的方式,但市場(chǎng)如不加以有效地引導(dǎo)就會(huì)產(chǎn)生失靈,市場(chǎng)需要政府加以干預(yù),而政府的這種干預(yù)應(yīng)在適度范圍內(nèi)行事,否則又會(huì)產(chǎn)生政府失靈。公益用地取得方式的運(yùn)用就是在市場(chǎng)和政府之間的抉擇,是對(duì)協(xié)商方式和強(qiáng)制方式的選擇,使兩者在一定范圍內(nèi)相互協(xié)調(diào),相互補(bǔ)充,共同促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公益用地的有效利用。

市場(chǎng)方式是公益用地取得的首選方式:在公益用地的取得過(guò)程中,政府應(yīng)以成本與收益分析的效率因素作為參考,力求達(dá)到最低的經(jīng)濟(jì)成本和最大的效益。實(shí)現(xiàn)“成本—收益”效率的有效途徑是充分發(fā)揮和利用市場(chǎng)配置土地資源的效率優(yōu)勢(shì)。如何使市場(chǎng)在土地資源配置中起基礎(chǔ)性作用,就是應(yīng)縮限、減少政府對(duì)土地資源配置的直接干預(yù)[13]。作為公益用地需求者的代表,政府屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體而不屬于行政命令的發(fā)布者。政府應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的土地資源配置方式,按照私法的方法,與原土地權(quán)利人平等協(xié)商,尊重原持有人的私有產(chǎn)權(quán)和意愿。由于雙方能平等協(xié)商、合意溝通,減少了公權(quán)力的強(qiáng)制性干預(yù)因素,賦予了原土地權(quán)利人對(duì)土地更多的自由選擇權(quán)利,能以積極、自愿、平等的方式配合公共利益的實(shí)現(xiàn),政府也會(huì)以較低的行政成本獲取最大的收益。

強(qiáng)制方式是公益用地取得的最終保障:政府利用公權(quán)力干預(yù)公益用地,必須克服公共產(chǎn)品的市場(chǎng)失靈,這是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)和對(duì)社會(huì)公平的追求。政府強(qiáng)制性干預(yù)的方式可有效克服市場(chǎng)取得方式帶來(lái)的外部性和“搭便車(chē)”現(xiàn)象,保障公益用地的取得。公益用地作為資源的一種形式,應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律,充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用,政府的有形之手只有在市場(chǎng)出現(xiàn)偏差或失靈時(shí)才進(jìn)行適度的干預(yù)[14]。強(qiáng)制性方式的定位僅限于糾正市場(chǎng)取得土地出現(xiàn)的低效率或無(wú)效率,規(guī)范經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地取得方式和渠道,促進(jìn)公益用地真正為公益,從而更有效地配置土地資源。因此,強(qiáng)制性的方式對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不應(yīng)干預(yù),對(duì)準(zhǔn)公益用地應(yīng)給予適度干預(yù),而對(duì)純公益用地的干預(yù)應(yīng)在市場(chǎng)方式無(wú)效的前提下進(jìn)行。

公權(quán)力依法干預(yù)是公共利益賦予政府權(quán)力的應(yīng)有之意,然而政府的干預(yù)并不總是溫和的。因?yàn)榻巧腻e(cuò)位必然會(huì)造成政府強(qiáng)制性干預(yù)范圍的錯(cuò)位,最終導(dǎo)致政府失范。因此有必要建立完善的公益用地取得法律制度,以糾正不當(dāng)?shù)膹?qiáng)制行為,加強(qiáng)對(duì)政府干預(yù)的限制,引導(dǎo)政府在公益用地取得過(guò)程中的有效運(yùn)作。破題解決濫用征地權(quán)、經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地假借公益之名、土地價(jià)值反應(yīng)偏差、侵害原土地權(quán)利人權(quán)益等一系列政府失靈問(wèn)題,使政府干預(yù)更具合理性,有效促進(jìn)公益用地的順利獲取。公益用地取得的法律法規(guī)作為公益用地市場(chǎng)基本操作規(guī)程和行為模式,應(yīng)通過(guò)對(duì)公益用地取得人的行為規(guī)范和限制,妥善解決原土地權(quán)利人利益與公共利益、效率與公平之間的矛盾,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)公益的良性互動(dòng)。

5.3 以公平交易價(jià)格為權(quán)利變更條件

尊重原土地權(quán)利人的合法權(quán)利保護(hù)是公益用地取得的起點(diǎn)和前提,給予原土地權(quán)利人公平的市場(chǎng)對(duì)價(jià)或補(bǔ)償是“權(quán)利本位”立法理念的應(yīng)然要求,是權(quán)衡公益用地取得方式是否合法、適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。當(dāng)雙方通過(guò)協(xié)商、談判能實(shí)現(xiàn)土地的公平市場(chǎng)價(jià)值時(shí)就用市場(chǎng)方式取得,只有在市場(chǎng)方式低效甚至無(wú)效率的情況下,政府才運(yùn)用強(qiáng)制性的方式取得,但必須給付原土地權(quán)利人公平的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償。事實(shí)上,強(qiáng)制的方式應(yīng)是基于等價(jià)交換的補(bǔ)償原則,強(qiáng)制方式只不過(guò)是在市場(chǎng)條件下的特殊交易形式,不得因公權(quán)的強(qiáng)制性而侵犯私人權(quán)利,這就是國(guó)際上將公平補(bǔ)償作為公益用地強(qiáng)制取得方式前提條件的原因。在取得公益用地的過(guò)程中,如果存在私權(quán)與公共利益產(chǎn)生矛盾沖突情形時(shí),應(yīng)在充分尊重與保護(hù)私權(quán)的前提下滿(mǎn)足公共利益的需求。反之,則意味著原土地權(quán)利人與政府能以自愿、合意為基礎(chǔ)完成交易,原土地權(quán)利人的土地價(jià)值能得以實(shí)現(xiàn)。但如果政府已通過(guò)市場(chǎng)協(xié)商并給予原土地權(quán)利人公平的市場(chǎng)價(jià)值,原土地權(quán)利人仍故意拒絕拖延交易、聯(lián)合其他權(quán)利人進(jìn)行抵制反抗,導(dǎo)致市場(chǎng)低效或無(wú)效,政府就應(yīng)采取公權(quán)力的強(qiáng)制方式終結(jié)市場(chǎng)失靈狀態(tài)。所以,在尊重和保護(hù)原土地權(quán)利人合法權(quán)益的前提下,公共利益是政府運(yùn)用公權(quán)力取得公益用地時(shí)的一個(gè)必要前提。這樣,雖然原土地權(quán)利人的意愿是被迫的,但必須以取得土地公平市場(chǎng)價(jià)值的補(bǔ)償為前提。雖然政府違反了自愿協(xié)議的交易規(guī)則,但這并不違背公平,符合公共利益的需要。

5.4 按最小損害原則權(quán)衡土地取得方式

在正常情況下,公益用地取得是私有土地所有權(quán)、使用權(quán)向國(guó)家轉(zhuǎn)讓抑或讓渡的過(guò)程,但隨著公益用地的分類(lèi)和物權(quán)理論的發(fā)展,除了所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的方式外,限制權(quán)屬已成為一種新的公益用地取得方式。最小損害原則是基于比例原則前提下合理的行政要求,行政機(jī)關(guān)所做出的行政措施與手段應(yīng)必要和適當(dāng)。如果行政目的能通過(guò)多種方式、途徑實(shí)現(xiàn)的,應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)權(quán)益損害較小的方式。強(qiáng)制性干預(yù)方式屬于行政措施和手段,可適用比例原則,但市場(chǎng)協(xié)商方式并無(wú)行政痕跡,因此不適用比例原則。最小損害原則要求在公益用地取得過(guò)程中的同等條件下選擇對(duì)原土地權(quán)利人損害最小的方式。所以在具體適用中表現(xiàn)為:設(shè)權(quán)取得方式較權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式損害較小;在適用權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式取得時(shí),協(xié)商購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)方式損害最小;在非權(quán)屬轉(zhuǎn)移取得時(shí),設(shè)權(quán)取得方式損害最小。其實(shí)這也是民事法律和行政法的比例原則融合運(yùn)用到公益用地取得法律制度的應(yīng)然設(shè)計(jì)。

權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)市場(chǎng)方式優(yōu)先于強(qiáng)制方式:土地流轉(zhuǎn)制度是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度,是土地所有權(quán)占有、使用、收益和處分的權(quán)力分解,傳統(tǒng)的公益用地取得是土地所有權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移和讓渡。土地的轉(zhuǎn)移代表原土地權(quán)利人因此喪失了對(duì)土地權(quán)能處分的權(quán)利,政府實(shí)現(xiàn)對(duì)土地權(quán)利的占有、處分就意味著對(duì)公益用地取得的完成。原土地權(quán)利人未取得土地權(quán)能,意味著未取得公益用地。取得土地的權(quán)能是實(shí)現(xiàn)公益用地取得的前提,因此權(quán)能轉(zhuǎn)移是公益項(xiàng)目征地的一種常見(jiàn)方式之一。在保護(hù)私人權(quán)利的基礎(chǔ)上,市場(chǎng)方式可根據(jù)私法的意思自治,在雙方自愿的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移和讓渡。市場(chǎng)方式是對(duì)行政配置制度的創(chuàng)新,其本質(zhì)是引入私權(quán)機(jī)制[15]。在市場(chǎng)方式中,政府只是與原土地權(quán)利人處于同等的法律地位交易者,應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)協(xié)商購(gòu)買(mǎi)的方式實(shí)現(xiàn)公益用地取得。在政府干預(yù)模式下,政府與原土地權(quán)利人不再處于平等的地位,而是利用其公權(quán)力干預(yù)原土地權(quán)利人的私有權(quán)利以取得公益用地。因此,通過(guò)市場(chǎng)方式平等協(xié)商對(duì)原土地權(quán)利人的土地權(quán)益的損害小于強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)取得方式。因?yàn)橹辽僭谝庠副磉_(dá)上,雙方合意的交易方式較強(qiáng)制性的單方意志取得更具有自由度。況且,強(qiáng)制性方式往往帶來(lái)對(duì)原土地權(quán)利人的利益損害。

非權(quán)屬轉(zhuǎn)移時(shí)設(shè)權(quán)方式優(yōu)先于強(qiáng)制方式:在多元的取得方式中,公益用地取得的典型方式是通過(guò)權(quán)屬轉(zhuǎn)移滿(mǎn)足公益用地需求,但非權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式同樣可實(shí)現(xiàn)公益用地取得。與權(quán)屬轉(zhuǎn)移和讓渡相比,非權(quán)屬轉(zhuǎn)移中的設(shè)權(quán)限制方式和管制征收在交易成本、管理成本、談判成本等成本方面凸顯低成本優(yōu)勢(shì),在效率與公平追求上更具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[16]。綜合成本與收益的效率考慮,以及經(jīng)濟(jì)法公平價(jià)值和公共利益的實(shí)現(xiàn),這種非權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式更容易被政府與原土地權(quán)利人雙方接受和使用。土地所有權(quán)包括地役權(quán)、抵押、租賃、繼承和其他土地權(quán)利。基于社會(huì)物質(zhì)最優(yōu)配置和利用的物權(quán)理論表明,可通過(guò)設(shè)置他物權(quán)實(shí)現(xiàn)部分或完全與所有權(quán)分離。公益用地取得的客體內(nèi)容應(yīng)遵循從靜態(tài)歸屬到動(dòng)態(tài)、從所有到利用、從自物向他物實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。因此,公益用地取得方式除了典型的權(quán)屬轉(zhuǎn)移方式外,還可以存在其他限制權(quán)利取得的方式,如設(shè)定公共地役權(quán)、立法規(guī)制、管制征收等方式。因此,權(quán)屬轉(zhuǎn)移的方式未必是公益用地既定不變的方式,立法規(guī)制、公共地役權(quán)、租賃權(quán)等非權(quán)屬變更方式一樣可實(shí)現(xiàn)公益用地取得,實(shí)現(xiàn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化[17]。

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