楊珍華1,李 奔

(1.贛南師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,江西 贛州 341000;2.武漢大學(xué) 國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心/水利水電學(xué)院,湖北 武漢 430072)

水資源是人類活動(dòng)和其他生物不可缺少的自然資源,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要支撐資源。跨境水資源是指“任何標(biāo)識(shí)、跨越或位于兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家邊界的地表水和地下水”[1]。中印跨境水資源大部分以跨境河流為主,兼有國(guó)際湖泊(班公錯(cuò))。中印跨境河流主要有16條,分三大水系,即雅魯藏布江—布拉馬普特拉河水系、獅泉河—印度河水系、絨轄藏布—恒河水系,這些河流與中印2000km以上的邊界縱橫交錯(cuò),年徑流量不少于2000億m3,是我國(guó)年出境水量的重要組成部分。在水危機(jī)和氣候變化的背景下,水問(wèn)題漸成為兩國(guó)發(fā)展的共性問(wèn)題。中印跨境水爭(zhēng)端已是既成事實(shí),成為兩國(guó)關(guān)系的焦點(diǎn)與敏感問(wèn)題，要解決中印跨境水問(wèn)題,必須以兩國(guó)共同行動(dòng)與深入合作為基礎(chǔ)。本文試圖厘清中印跨境水的合作進(jìn)程,揭示雙方合作面臨的四大障礙,并對(duì)未來(lái)跨境水合作前景進(jìn)行探討。

1 合作進(jìn)程

總體而言,中印跨境水關(guān)系呈20世紀(jì)60年代的平穩(wěn)階段、70年代的緊張階段、80年代的沉寂階段、90年代至今的持續(xù)關(guān)注階段[2],雙方關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題在于水電開發(fā)和洪水控制,沖突與合作是中印跨境河流事務(wù)的主旋律。鑒于“水資源安全和水資源利用不但是資源環(huán)境安全問(wèn)題,而且是關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題”[3]，兩國(guó)政府也較重視。就中印跨境水合作而言,中印在跨境水資源上的互動(dòng)在逐步加強(qiáng),跨境水資源合作經(jīng)歷了從無(wú)到有、從最初的水文信息共享到專家機(jī)制的應(yīng)急事件、從關(guān)注跨境水自然災(zāi)害到重視跨境水資源的開發(fā)利用。

之前，中印對(duì)雅魯藏布江—布拉馬普特拉河流域未簽訂雙邊跨境水協(xié)定,且3個(gè)流域國(guó)家——中國(guó)、印度、孟加拉國(guó)也未簽署專門的跨境水條約。之后,在印度的倡議和要求下,雙方在跨境水資源領(lǐng)域展開了一系列的互動(dòng)與合作,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 水文報(bào)汛合作

該項(xiàng)合作最早可追溯至1954年,印度曾向中國(guó)請(qǐng)求提供水文信息,后因邊界爭(zhēng)端問(wèn)題而不了了之[4]。2001年8月6日中國(guó)響應(yīng)印度請(qǐng)求,雙方開啟了跨境河流水文合作第一輪對(duì)話,簽署了水文信息共享和自然災(zāi)害防御的協(xié)定[5]。2002年1月雙方簽署了《關(guān)于中方向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄》,同年4月24日雙方又簽署了《關(guān)于中方向印方提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河汛期水文資料的實(shí)施方案》。方案規(guī)定我國(guó)從2002年起每年6月1日至10月15日期間向印度提供雅魯藏布江—布拉馬普特拉河3個(gè)水文站(奴各沙、羊村、奴下)的水文信息(水位、流量、降雨量等)[6]。2002年5月28日,我國(guó)正式向印度提供雅魯藏布江的水文情報(bào)[7]。印度計(jì)劃與我國(guó)磋商擴(kuò)大水文信息通報(bào)流域,如薩特萊季河和帕隆藏布[8]。2004年6月,西藏帕里河山體滑坡形成了堰塞湖,湖壩潰決形成的洪水使印度喜馬偕爾邦遭受了財(cái)產(chǎn)損失。一年兩次潰壩使印度密切留意事態(tài)的發(fā)展,同年12月26—29日在北京召開會(huì)議就帕里河道阻斷等問(wèn)題交換了看法,雙方一致同意在郎欽藏布、帕隆藏布和察隅河等流域建立更多的水文站[9]。2005年3月16—17日,以中國(guó)水利部負(fù)責(zé)人為團(tuán)長(zhǎng)的中國(guó)水利代表團(tuán)與以印度水利部負(fù)責(zé)人為團(tuán)長(zhǎng)的印度水利部代表團(tuán)在北京就水資源合作問(wèn)題進(jìn)行了中印副部級(jí)會(huì)談。雙方就西藏自治區(qū)帕里河堰塞湖問(wèn)題和跨境河流報(bào)汛事宜進(jìn)行了積極和富有成效的會(huì)談,雙方草簽了《朗欽藏布報(bào)汛諒解備忘錄》。2011年為“中印交流年”,雙方各領(lǐng)域友好交流與合作進(jìn)一步擴(kuò)大。在首次召開的中印戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中,印方提議加強(qiáng)兩國(guó)在跨境河流上的合作,請(qǐng)求開展進(jìn)一步的水文信息共享合作[10],2013年雙方續(xù)簽了《水文報(bào)汛及執(zhí)行計(jì)劃的備忘錄》。

值得注意的是,此次中印水文信息合作呈現(xiàn)新的特點(diǎn):①報(bào)汛時(shí)間更長(zhǎng)。報(bào)汛時(shí)間為每年的5月15日—10月15日,報(bào)汛起始時(shí)間比2008年的合作提前了半個(gè)月。②印方繼續(xù)承擔(dān)一定的報(bào)汛費(fèi)用。與之前的水文信息合作相比(執(zhí)行備忘錄英文版),此次水文合作明確了印方需向中方支付數(shù)據(jù)或資料的合理費(fèi)用,因此水文報(bào)汛的跨境河流范圍不斷拓展。

1.2 跨境水專家級(jí)機(jī)制

2006年11月,兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就進(jìn)一步發(fā)展戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系和共同關(guān)心的問(wèn)題深入交換了意見(jiàn),在水資源合作方面一致同意成立一個(gè)專家級(jí)機(jī)制,以討論關(guān)于季節(jié)洪水協(xié)調(diào)行動(dòng)[11]。2007年9月,中印跨境河流專家級(jí)機(jī)制首次運(yùn)行,雙方通過(guò)溝通,增進(jìn)了了解[12]。2008年4月,第二輪中印跨邊界河流專家機(jī)制會(huì)議在印度新德里舉行,雙方共同簽署了“專家級(jí)工作條例”[13],專家級(jí)機(jī)制初步建立。2013年中印兩國(guó)簽署《關(guān)于加強(qiáng)跨境河流合作的諒解備忘錄》,雙方愿意通過(guò)專家級(jí)機(jī)制保持跨境水問(wèn)題的良好溝通。該機(jī)制至今已進(jìn)行了多輪對(duì)話,現(xiàn)已成為兩國(guó)重要的跨境水事務(wù)平臺(tái)[14]。

1.3 應(yīng)急事件合作

2013年,中印雙方高層領(lǐng)導(dǎo)就跨境河流等敏感問(wèn)題進(jìn)行了會(huì)談,中方認(rèn)為中印需跨越喜馬拉雅山握手,站在更高層次展望中印關(guān)系發(fā)展大局,強(qiáng)調(diào)世界有足夠的空間供中印共同發(fā)展,世界也需要中印實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展,明確雙方是互利伙伴關(guān)系,而非競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。隨后，雙方共同發(fā)表了《中華人民共和國(guó)和印度共和國(guó)聯(lián)合聲明》,同意就現(xiàn)有專家級(jí)機(jī)制和水文報(bào)汛機(jī)制外新增應(yīng)急事件合作[15]。

1.4 其他合作

2013年中印雙方簽署了《水資源高效灌溉領(lǐng)域加強(qiáng)合作的備忘錄》。近年來(lái),隨著中方加大了中印跨境河流的開發(fā)利用力度,印度密切關(guān)注著中方的開發(fā)利用進(jìn)展。中方重視印方在跨境河流問(wèn)題上的利益關(guān)切,不斷釋放出善意,明確表示愿意進(jìn)一步完善雙方聯(lián)合工作機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái),為幫助下游地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi),中方技術(shù)人員在上游地區(qū)極為惡劣的自然條件下克服了巨大的困難,甚至冒著生命的危險(xiǎn)。

綜上所述,中印兩國(guó)的跨境水資源合作水平較低,這與該地區(qū)豐富的跨境水資源優(yōu)勢(shì)嚴(yán)重不匹配?？陀^而言,中印跨境水資源合作要比印度與巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國(guó)晚。從我國(guó)與周邊鄰國(guó)涉水實(shí)踐來(lái)看,中印之間涉水相關(guān)機(jī)制的建立和開展的水合作在深度與廣度方面都遠(yuǎn)遜于我國(guó)與湄公河流域國(guó)家之間的水合作?？梢哉f(shuō),在邊界爭(zhēng)端的背景下,雙方跨境水的深入合作困難重重。值得注意的是,印度在中印跨境水資源問(wèn)題上存在諸多私心:一是印度大力推進(jìn)爭(zhēng)議地區(qū),特別是藏南地區(qū)的大規(guī)模水電開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),試圖強(qiáng)化下游國(guó)家的“開發(fā)利用權(quán)”[16];二是印度密切關(guān)注我國(guó)在上游河段的水資源開發(fā)利用,在重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上利用國(guó)內(nèi)外輿論大力炒作我國(guó)正當(dāng)?shù)乃婇_發(fā)項(xiàng)目,干擾我國(guó)合法合理的水權(quán)益,如雅魯藏布江干流的藏木水電項(xiàng)目;三是2009年印度曾企圖利用日本主導(dǎo)的亞洲開發(fā)銀行貸款項(xiàng)目介入兩國(guó)跨境水爭(zhēng)端和邊界爭(zhēng)端[17]。印度的私心在一定程度上影響著中印跨境水合作的進(jìn)程,制造了不少障礙。

2 合作障礙

2.1 政治互信的脆弱性

自古以來(lái),中印兩國(guó)山水相依,既是全球第一大和第二大的發(fā)展中國(guó)家,又是亞洲地緣政治的重要大國(guó)。就中印政治互信基礎(chǔ)而言,無(wú)疑脆弱性是較為突出的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在:①中印建交后60多年的發(fā)展歷程碰到諸多干擾因素，深刻影響著雙方的政治互信基礎(chǔ)及其發(fā)展水平,如西藏問(wèn)題、邊界問(wèn)題、跨境水問(wèn)題等。總體上看,友好合作是兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的主流,但雙邊關(guān)系發(fā)展過(guò)程也經(jīng)歷了各種起伏,某些問(wèn)題的處理不當(dāng)易導(dǎo)致雙方產(chǎn)生矛盾和分歧,若被外部勢(shì)力蓄意渲染,影響輿論和誤導(dǎo)民意后,矛盾激化甚至有可能走向?qū)α⒒驔_突[18]。回顧中印關(guān)系發(fā)展史,既經(jīng)歷過(guò)20世紀(jì)50年代的蜜月階段,也遇到過(guò)60年代的冰點(diǎn)時(shí)期、70年代中期至80年代后期的中印關(guān)系重大轉(zhuǎn)折時(shí)期、90年代的快車道階段,1998年印度的核試驗(yàn)與反華言論又使中印關(guān)系再度蒙上陰影[19]。②印度新政府上臺(tái)后,對(duì)華關(guān)系奉行強(qiáng)烈的實(shí)用主義路線,中印關(guān)系進(jìn)入“多事之秋”,當(dāng)前兩國(guó)關(guān)系陷入“舊問(wèn)題”沒(méi)有解決,“新問(wèn)題”不斷涌現(xiàn)的窘境[20],雙方矛盾和分歧明顯,亟待有效管控。21世紀(jì)以來(lái),中印兩國(guó)建立了面向和平與繁榮的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系,雙方關(guān)系正處于快速和全面發(fā)展的新階段[21]。雖然中印兩國(guó)高層互動(dòng)和政府工作層面會(huì)晤機(jī)制運(yùn)行良好,如中印戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話機(jī)制等,這些機(jī)制對(duì)增進(jìn)相互了解、減少相互猜忌疑慮、化解相關(guān)分歧、強(qiáng)化相互信任基礎(chǔ)能起到了積極作用,但不可忽視的是，在諸多機(jī)制下,雙方的政治互信水平極具彈性。在此態(tài)勢(shì)下,中印跨境水問(wèn)題是兩國(guó)新舊問(wèn)題的交匯點(diǎn)?？缇乘I(lǐng)域若要開展深入合作,必須以雙方堅(jiān)實(shí)的政治互信為基礎(chǔ)。當(dāng)前兩國(guó)政治互信基礎(chǔ)的脆弱性正是跨境水深入合作較突出的障礙。

2.2 用水權(quán)益的對(duì)立性

用水權(quán)益對(duì)立性是中印跨境水深入合作又一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)障礙。從國(guó)際水法視角看,跨境水爭(zhēng)端的事實(shí)反映了亟待解決跨境水領(lǐng)域權(quán)利與義務(wù)之間的兩者平衡問(wèn)題。中印分別為跨境河流的上下游國(guó)家,跨境水爭(zhēng)端的本質(zhì)是跨境水的用水權(quán)益爭(zhēng)奪。這種用水權(quán)益不但涉及現(xiàn)有利用,而且還關(guān)系到跨境水的未來(lái)使用權(quán)與發(fā)展權(quán)。從根本上說(shuō),兩國(guó)的用水權(quán)益具有對(duì)立性的特點(diǎn)。正是因?yàn)檫@種特點(diǎn),在一定程度上影響著合作水平向前發(fā)展。

厘清中印兩國(guó)在跨境河流上的核心利益是深入研究中印跨境水問(wèn)題的重要出發(fā)點(diǎn),對(duì)準(zhǔn)確界定它在中印關(guān)系中所處的地位和作用至關(guān)重要。具體而言,我國(guó)的用水利益訴求主要是:①確保我國(guó)的國(guó)家主權(quán)與領(lǐng)土完整。②開發(fā)利用中印跨境河流的水電資源,達(dá)到“藏電藏用”、“藏電東用”。③開發(fā)利用跨境水資源服務(wù)西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)“藏水藏用”。④保護(hù)好中印跨境河流流域的生態(tài)環(huán)境。⑤時(shí)機(jī)成熟之下實(shí)施調(diào)水[22]。與中國(guó)相比,印度在中印跨境河流的利益訴求主要表現(xiàn)為:一是優(yōu)先確保流域內(nèi)飲水安全和防洪安全;二是維護(hù)“領(lǐng)土完整”;三是保障流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水需求;四是開發(fā)利用流域豐富的水電資源;五是跨流域調(diào)水;六是注重航行利用開發(fā)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)[22]。

結(jié)合上述利益訴求可知,雙方的利益訴求既存在一致性,如生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域等,又呈現(xiàn)出對(duì)立性的特點(diǎn),如涉及國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整、調(diào)水等方面。中印跨境水利益訴求的對(duì)立性從根本上說(shuō)是流域國(guó)主權(quán)權(quán)利與其相應(yīng)義務(wù)之間的關(guān)系問(wèn)題,正如學(xué)者所言“上游國(guó)和下游國(guó)的利益平衡問(wèn)題是困擾跨境水合作的最核心問(wèn)題”[23]。

眾所周知,主權(quán)是一個(gè)國(guó)家對(duì)其管轄區(qū)域內(nèi)所擁有的至高無(wú)上、排他性的政治權(quán)力,領(lǐng)土是國(guó)家行使主權(quán)的重要對(duì)象。主權(quán)國(guó)家對(duì)領(lǐng)土內(nèi)的跨境河流享有主權(quán)權(quán)利。鑒于跨境河流的水資源具有流動(dòng)性、跨界性、整體性特點(diǎn),流域國(guó)享有的主權(quán)權(quán)利與一般的領(lǐng)土主權(quán)觀念既有相似性,又有區(qū)別,即跨境河流的主權(quán)觀念是相對(duì)性與絕對(duì)性特點(diǎn)的統(tǒng)一。從跨境河流的用水權(quán)益來(lái)看,流域國(guó)很難把這種權(quán)益做到絕對(duì)的排他性,獨(dú)享不受限制的權(quán)利絕非易事,畢竟跨境水資源具有整體性特點(diǎn),流域國(guó)行使自身正當(dāng)、合理、合法的用水權(quán)益時(shí),完全不去顧及或考慮其他流域國(guó)的利益關(guān)切點(diǎn)是不現(xiàn)實(shí)的。

從中印開發(fā)利用跨境河流的實(shí)踐看,印度極為關(guān)注中國(guó)在上游的開發(fā)利用,中國(guó)對(duì)印度在邊界爭(zhēng)議地區(qū)水電開發(fā)利用同樣敏感。即我方在上游水電開發(fā)利用的舉動(dòng)極易挑動(dòng)印度對(duì)跨境水利益訴求的弦,印度甚至大肆炒作“中國(guó)水威脅論”,西藏藏木水電站從規(guī)劃、開工、建設(shè)到運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程就是最好的明證。中國(guó)開發(fā)利用自身境內(nèi)的跨境河流,完全屬于正當(dāng)、合法、合理地行使主權(quán)的權(quán)利，何況中國(guó)在開發(fā)利用水資源時(shí),并非不顧及下游國(guó)的利益關(guān)切，藏木水電站是徑流式工程而非蓄水式工程即可直接說(shuō)明這一點(diǎn)。該水庫(kù)庫(kù)容不超過(guò)1億m3,屬于日調(diào)節(jié)水庫(kù)[4],對(duì)雅魯藏布江出境水量影響有限。近年來(lái),印度加大了對(duì)藏南爭(zhēng)議地區(qū)的水電規(guī)劃與開發(fā)利用力度,印度水電項(xiàng)目一旦建成,將對(duì)我國(guó)西藏林芝地段帶來(lái)不小的環(huán)境影響,嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)利益[24],不利于邊界爭(zhēng)端的解決進(jìn)程。因此,如何妥善處理好雙方利益訴求的對(duì)立性,是中印跨境河流深入開展合作的重要基礎(chǔ)。

2.3 領(lǐng)土爭(zhēng)端的制約性

中印領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題是雙方跨境水深入合作的重要制約因素。中國(guó)陸地邊界線長(zhǎng)達(dá)2.2萬(wàn)km,當(dāng)前我國(guó)已與14個(gè)陸地鄰國(guó)中的12個(gè)解決了邊界問(wèn)題,劃定了約2萬(wàn)km的邊界線,唯與印度、不丹的邊界未劃定。中印邊界爭(zhēng)端是英國(guó)殖民主義遺留的歷史問(wèn)題,長(zhǎng)期困擾著兩國(guó)關(guān)系發(fā)展。兩國(guó)對(duì)領(lǐng)土爭(zhēng)端的基本要素在較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)缺乏共識(shí)性認(rèn)識(shí),主要表現(xiàn)為兩國(guó)對(duì)爭(zhēng)端歷史和來(lái)源、爭(zhēng)端領(lǐng)土范圍、實(shí)際控制線位置立場(chǎng)各異[25]。

隨著1988年印度總理訪華,兩國(guó)就領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題已達(dá)成初步共識(shí)。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于中印邊界問(wèn)題最為主流的看法是:中印邊界爭(zhēng)端的領(lǐng)土約12.5萬(wàn)km2,共分為東、中、西三段。其中,東段的藏南地區(qū)約9萬(wàn)km2,中段約2000km2,西段3.3萬(wàn)km2。兩國(guó)就邊界問(wèn)題達(dá)成了“三步走”的解決方案共識(shí)，即一是先確定政治指導(dǎo)原則,二是確定解決框架,三是最終劃界。雙方也建立了邊界問(wèn)題磋商機(jī)制。值得注意的是,2005年雙方取得了初步進(jìn)展,達(dá)成《關(guān)于解決邊界問(wèn)題的政治指導(dǎo)原則的協(xié)定》,目前已開展了20輪談判與對(duì)話。但鑒于雙方分歧與矛盾較大,仍未取得突破性進(jìn)展,解決邊界問(wèn)題任重道遠(yuǎn)。中印邊界問(wèn)題交織著跨境河流問(wèn)題。從某種程度而言,中印跨境河流問(wèn)題是中印領(lǐng)土爭(zhēng)端問(wèn)題的延伸。中印邊界問(wèn)題懸而未決,長(zhǎng)期影響著中印跨境水問(wèn)題的解決及其合作進(jìn)程。中印跨境河流流經(jīng)中印邊界有爭(zhēng)議的地區(qū),在雙方領(lǐng)土范圍未能徹底解決的前提下,要深度跨境水合作是極不現(xiàn)實(shí)的。若中印邊界問(wèn)題能迎刃而解,將極大降低跨境水問(wèn)題的復(fù)雜程度。

2.4 國(guó)際法治的失衡性

國(guó)際法治的失衡性主要指國(guó)際水法法治的失衡性,其失衡性是中印跨境水深入合作面臨的法制障礙。國(guó)際水法是國(guó)際法的細(xì)分支學(xué)科，長(zhǎng)期以來(lái)發(fā)展緩慢,軟法化特征較明顯。直到2014年8月,全球首部規(guī)制國(guó)際水道非航行利用的重要公約----《國(guó)際水道非航行使用法公約》(簡(jiǎn)稱《水道法公約》)正式生效,國(guó)際水法的硬法化時(shí)代正式來(lái)臨。必須指出的是,作為國(guó)際水法的重要公約,它遲遲未能生效,公約的失衡性是其重要原因。這種失衡性主要表現(xiàn)在公約未能處理好下列關(guān)系:①上下游國(guó)權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的失衡。在一跨境河流中,上游國(guó)往往強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)及以其為基礎(chǔ)衍生的權(quán)利,享有公平合理開發(fā)利用水資源的權(quán)利;下游國(guó)則注重在絕對(duì)領(lǐng)土完整論視角下審視自身利益,為了保護(hù)自身利益,強(qiáng)調(diào)不造成重大損害原則,慣常要求上游國(guó)承擔(dān)相應(yīng)甚至更多的國(guó)際義務(wù)。可見(jiàn),上下游國(guó)在權(quán)利與義務(wù)關(guān)系上呈現(xiàn)不對(duì)等、不平衡狀態(tài)?？陀^而言,在一跨境河流中的上下游關(guān)系處理中,上游國(guó)要比下游國(guó)享有更多的天然優(yōu)勢(shì)。但從當(dāng)前國(guó)際水法的公約規(guī)則體系來(lái)看,三大特點(diǎn)值得注意：一是現(xiàn)有國(guó)際水法過(guò)于強(qiáng)調(diào)保護(hù)下游國(guó)家的權(quán)利;二是過(guò)于限制上游國(guó)的開發(fā)利用,上游國(guó)家承擔(dān)過(guò)多的義務(wù)干擾著自身正當(dāng)權(quán)利的行使;三是普遍認(rèn)為上游國(guó)易對(duì)下游國(guó)造成影響,忽視了下游國(guó)也能對(duì)上游國(guó)產(chǎn)生影響[26]。②先開發(fā)利用國(guó)家與后開發(fā)利用國(guó)家關(guān)系的失衡[27]。從國(guó)際水法重要公約文本來(lái)看,跨境水資源先開發(fā)利用與后開發(fā)利用并不存在著優(yōu)先權(quán)。即先開發(fā)利用并不能成為跨境河流沿岸國(guó)開發(fā)利用跨境水資源的先決條件,跨境河流沿岸國(guó)均享有開發(fā)利用權(quán),不分權(quán)利行使前與后。如《赫爾辛基規(guī)則》第6條明確規(guī)定“某種利用或某些利用與另一種利用或一些利用相比,不具備固有的優(yōu)先權(quán)?！盵1]《水道法公約》也強(qiáng)調(diào)“無(wú)相反的協(xié)定或習(xí)慣的情形下,國(guó)際水道的任何使用均不對(duì)其他使用享有固有的優(yōu)先權(quán)”[1]。然而,當(dāng)各種開發(fā)利用發(fā)生沖突時(shí),公約規(guī)定應(yīng)參考公平合理利用原則和不造成重大損害原則及其關(guān)系來(lái)決定。可見(jiàn),公約對(duì)先與后開發(fā)利用國(guó)的規(guī)定是不清晰的,公約只設(shè)置了最低條款,即這種利用“應(yīng)顧及維持生命所必需的人需求”[1]。從跨境水開發(fā)利用國(guó)家實(shí)踐來(lái)看,先開發(fā)利用國(guó)家與后開發(fā)利用國(guó)家關(guān)系間是失衡的。某些國(guó)家在跨境河流中地處有利地形或有較強(qiáng)的綜合實(shí)力往往成為跨境河流的先開發(fā)利用國(guó)家,后開發(fā)利用國(guó)家的開發(fā)利用易遭到先開發(fā)利用國(guó)家的挑戰(zhàn)。如在尼羅河流域中,埃及作為下游國(guó)及先開發(fā)利用國(guó)家,埃塞俄比亞作為后開發(fā)利用國(guó)家,當(dāng)埃塞俄比亞宣布開建復(fù)興大壩時(shí),面臨著埃及和蘇丹的強(qiáng)烈挑戰(zhàn)[28]。此外,在國(guó)際水法規(guī)則體系中,地表水領(lǐng)域法律原則、規(guī)則和機(jī)制較健全,而地下水(含跨界含水層)法律規(guī)則有待完善。

3 合作前景

3.1 夯實(shí)雙邊政治基礎(chǔ),促進(jìn)雙方良性互動(dòng)

政治互信不僅是中印關(guān)系持續(xù)健康發(fā)展的重要基石,還是解決中印跨境水問(wèn)題的根基?；バ呕A(chǔ)不足與脆弱性是當(dāng)前兩國(guó)政治互信的突出特點(diǎn),以致雙方關(guān)系常遇磕絆,在別扭中發(fā)展[29],兩國(guó)長(zhǎng)期處于一種“冷和平”狀態(tài),2017年洞朗對(duì)峙事件突顯兩國(guó)的“冷對(duì)抗”狀態(tài)[30]。1962年的中印戰(zhàn)爭(zhēng)給印度帶來(lái)了精神創(chuàng)傷后遺癥,不僅視中國(guó)為“不講信用、實(shí)行擴(kuò)張和侵略政策、時(shí)刻威脅印度安全”的國(guó)家,還把中國(guó)看成是印度崛起的關(guān)鍵外部因素[31]。在不少國(guó)際事務(wù)和地區(qū)問(wèn)題中,“龍象之爭(zhēng)”明顯。此種狀態(tài)嚴(yán)重影響著兩國(guó)關(guān)系的定位。從中印關(guān)系定位來(lái)看,更加緊密的發(fā)展伙伴關(guān)系是雙方努力的目標(biāo)。2014年9月中印兩國(guó)發(fā)表了《中華人民共和國(guó)和印度共和國(guó)關(guān)于構(gòu)建更加緊密的發(fā)展伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》。與俄羅斯相比,我國(guó)與印度的關(guān)系定位更低。

當(dāng)前中印雙方跨境水領(lǐng)域合作水平低,僅為部分跨境河流的水文資料信息共享和應(yīng)急事件處理,重要的核心問(wèn)題并未未觸及。究其原因,這與兩國(guó)缺乏政治互信有關(guān)。中印跨境水問(wèn)題的解決離不開雙邊合作,這種合作需要雙邊以政治互信為前提。只要有扎實(shí)的政治互信根基,才能有力地促進(jìn)雙方跨境水領(lǐng)域開展良性互動(dòng)。因此,應(yīng)建立兩國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人定期或不定期互訪和會(huì)晤機(jī)制,拓展兩國(guó)政府、政黨、議會(huì)多層次、多形式的交流機(jī)制[32],搭建多元化溝通平臺(tái),加強(qiáng)在重大國(guó)際和地區(qū)之間的對(duì)話,增進(jìn)相互了解,減少或消除疑慮,培育兩國(guó)求同存異的“土壤”,凝聚共識(shí),形成兩國(guó)對(duì)彼此雙方政治理念和戰(zhàn)略可持續(xù)性認(rèn)可的發(fā)展態(tài)勢(shì)。充分利用上述政治互信基礎(chǔ),促進(jìn)利用跨境水領(lǐng)域的現(xiàn)有機(jī)制,適時(shí)完善跨境水的相關(guān)機(jī)制,促進(jìn)兩國(guó)在跨境水領(lǐng)域的良性互動(dòng)。

3.2 借鑒域外河流管理實(shí)踐,完善雙邊管理機(jī)制

域外河流主要指歐美具有代表性的跨境河流?？v觀國(guó)際水法的萌芽、興起、發(fā)展、成熟四個(gè)階段可知,歐美始終是國(guó)際水法的發(fā)展重心。在有關(guān)跨境河流的航行利用規(guī)則和非航行利用規(guī)則造法過(guò)程中,歐美對(duì)具有代表性的跨境河流簽署了諸多涉水造法性條約和契約性條約,提供了諸多國(guó)際習(xí)慣,以及諸多跨境河流管理等實(shí)踐中形成的種種行為規(guī)則,豐富的跨境河流國(guó)家實(shí)踐又引領(lǐng)著相關(guān)規(guī)則不斷走向發(fā)展與成熟。

加強(qiáng)中印跨境河流管理是兩國(guó)跨境水合作的重要內(nèi)容。客觀而言,中印跨境河流管理現(xiàn)狀面臨著機(jī)構(gòu)缺失、體制不順、合作水平低、法律機(jī)制薄弱等問(wèn)題,中印跨境河流管理還具有很大的提升空間。為了進(jìn)一步掃清中印跨境水合作障礙,提升兩國(guó)跨境水合作水平,有必要借鑒域外具有代表性的跨境河流管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn),以完善兩國(guó)跨境水管理機(jī)制。建議從以下方面入手:①厘清中印跨境水爭(zhēng)端的特點(diǎn)與關(guān)鍵問(wèn)題,明晰借鑒標(biāo)的和范圍。②尋找與中印跨境河流較相似的域外代表性跨境河流,尤其是那些管理機(jī)制較成熟、水平較高的跨境河流。③分析這些跨境河流的管理實(shí)踐案列,深入剖析流域管理機(jī)制,總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn),凝練可借鑒的價(jià)值。④注重移植與本土化的適應(yīng)改造。

3.3 推進(jìn)領(lǐng)土談判進(jìn)程,強(qiáng)化談判頂層設(shè)計(jì)

從邊界爭(zhēng)端問(wèn)題與跨境水爭(zhēng)端兩者關(guān)系來(lái)看，既可認(rèn)為中印跨境水爭(zhēng)端問(wèn)題是邊界爭(zhēng)端問(wèn)題的延伸,特別是藏南地區(qū)的跨境水開發(fā)利用爭(zhēng)端,又可以主張邊界爭(zhēng)端是跨境水爭(zhēng)端問(wèn)題的具體化。邊界領(lǐng)土爭(zhēng)端一直是中印關(guān)系健康與穩(wěn)定發(fā)展的障礙之一，為了進(jìn)一步推進(jìn)邊界問(wèn)題談判,雙方于2003年正式建立了邊界問(wèn)題特別代表會(huì)晤機(jī)制,目前已實(shí)施了20輪會(huì)晤[33],但鑒于雙方對(duì)邊界領(lǐng)土存在諸多爭(zhēng)議,邊界爭(zhēng)端仍懸而未決。因此,兩國(guó)邊界爭(zhēng)端解決是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、艱巨性的重大工程,需要雙方以強(qiáng)烈的政治意愿為前提,通過(guò)多種對(duì)話與磋商,不斷凝聚共識(shí),除異求同。鑒于邊界爭(zhēng)端與跨境水爭(zhēng)端關(guān)系,建議積極推進(jìn)雙邊領(lǐng)土談判進(jìn)程，強(qiáng)化相關(guān)爭(zhēng)端解決的頂層方案設(shè)計(jì)。既可考慮將領(lǐng)土爭(zhēng)端與跨境水爭(zhēng)端問(wèn)題捆綁在一起解決,又可考慮先解決跨境水爭(zhēng)端,后解決邊界爭(zhēng)端問(wèn)題。

3.4 引入國(guó)際水法規(guī)則體系,促進(jìn)雙邊法治化建設(shè)

綜上所述,盡管當(dāng)前國(guó)際水法法治規(guī)則體系在某些領(lǐng)域存在著失衡和不完善之處,但這并不否認(rèn)國(guó)際水法相關(guān)重要公約在其發(fā)展歷程中的地位和影響力。尤其是在國(guó)際水法造法成形過(guò)程的核心法律規(guī)則及全球代表性跨境水國(guó)家實(shí)踐中反映的規(guī)則,其地位和影響力不可小覷。從中印兩國(guó)對(duì)待重要涉水公約的現(xiàn)狀來(lái)看,雖然兩國(guó)都不是水道法公約的批準(zhǔn)國(guó),但這并不意味著兩國(guó)全面反對(duì)水道法公約。1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)就《水道法公約》表決前后,從中印兩國(guó)發(fā)表的評(píng)論可見(jiàn)端倪。從中印兩國(guó)與周邊鄰國(guó)涉水的實(shí)踐來(lái)看,如中國(guó)與蒙古國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦簽署的跨境水保護(hù)和利用條約，印度與巴基斯坦、孟加拉國(guó)的條約文本內(nèi)容可反映兩國(guó)援引了國(guó)際水法重要的法律規(guī)則,可見(jiàn)兩國(guó)都并不排斥國(guó)際水法規(guī)則體系。就中印跨境水合作而言,當(dāng)前的水文信息合作突顯兩國(guó)可適時(shí)考慮引入國(guó)際水法成熟的規(guī)則體系,妥善處理好上下游國(guó)間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的平衡問(wèn)題,促進(jìn)中印跨境水資源領(lǐng)域的雙邊法制化建設(shè),強(qiáng)力把中印跨境水資源打造成雙方的“合作之源、友誼之源、發(fā)展之源”。

總之,中印跨境水合作有一定的進(jìn)展,當(dāng)前在合作水平較低的背后成因復(fù)雜,兩國(guó)要深入合作將面臨不少障礙。就合作前景而言,離不開雙方強(qiáng)烈的政治意愿,理性合作、互惠合作、上下游國(guó)家整體利益最大化和利益共享與責(zé)任共擔(dān)是未來(lái)兩國(guó)跨境水加強(qiáng)互動(dòng)的重要方向。