吳 鋼

三年發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款2.8億多元

2012年，隴西縣被甘肅省列為農(nóng)村金融創(chuàng)新改革試點(diǎn)縣。以此為契機(jī)，隴西縣進(jìn)行了農(nóng)村“土地承包權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)三權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，由于各種原因，試點(diǎn)沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，隴西縣成為全國(guó)13個(gè)同時(shí)開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款的試點(diǎn)縣之一。

結(jié)合兩次試點(diǎn)工作的開(kāi)展和需要，縣委縣政府及業(yè)務(wù)部門(mén)先后制定出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證開(kāi)展抵押貸款工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《隴西縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施方案》《隴西縣農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物價(jià)值評(píng)估辦法（試行)》，積極配合開(kāi)展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，探索破解農(nóng)村融資難、貸款難的途徑方法。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，全縣參與試點(diǎn)的6家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款174筆28108萬(wàn)元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款23筆8673萬(wàn)元，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款151筆19435萬(wàn)元。與2012年“三權(quán)”抵押相比較，在量的方面實(shí)現(xiàn)了重大突破，同時(shí)抵押貸款權(quán)證得到拓展，產(chǎn)權(quán)交易和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制初步建立并在實(shí)踐層面進(jìn)行了有利探索。

兩權(quán)抵押緩解了農(nóng)村融資難題

抵押工作仍存現(xiàn)實(shí)難題

一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏法律支持。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但對(duì)于其抵押?jiǎn)栴}，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都是明令禁止的。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了相關(guān)決定，對(duì)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了法律授權(quán)。雖然從法律及政策方面允許，但試點(diǎn)仍局限于一定范圍和一定時(shí)限內(nèi)，對(duì)于產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有具體規(guī)定給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)訴訟時(shí)，缺乏政策及法律層面的支持。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不完善。隴西縣雖然成立了縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，并依托縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但依法規(guī)范、政府賦權(quán)、社會(huì)認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)尚未真正建立和運(yùn)行，交易職能、職責(zé)還沒(méi)有整合到位，交易風(fēng)險(xiǎn)化解、市場(chǎng)化解、政策化解機(jī)制還沒(méi)有建立，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，一旦業(yè)主出現(xiàn)貸款違約時(shí)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，抵押物二次流轉(zhuǎn)處置難以通過(guò)目前的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)。

三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值評(píng)估難。目前已開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的地方主要根據(jù)“年土地租金×經(jīng)營(yíng)期限+土地上或土地下農(nóng)作物凈收益”的原則進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，由貸款人、借款人等參照市場(chǎng)價(jià)格協(xié)商對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定。由于農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及收益受自然氣候、市場(chǎng)行情、產(chǎn)業(yè)政策、地理?xiàng)l件影響的因素較大，導(dǎo)致貸款人、借款人在各自角度對(duì)評(píng)估的價(jià)值高低及認(rèn)定困難較大。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估主要有兩種方式，一是縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或產(chǎn)權(quán)交易中心、鄉(xiāng)村組織代表、農(nóng)業(yè)技術(shù)專(zhuān)家、農(nóng)戶(hù)組建評(píng)估小組進(jìn)行免費(fèi)評(píng)估，但因無(wú)評(píng)估資質(zhì)，一般銀行又不認(rèn)可；二是社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估銀行認(rèn)可，但要收費(fèi)且收費(fèi)不低，農(nóng)戶(hù)大多又不愿意承擔(dān)此費(fèi)用。

四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和貸款風(fēng)險(xiǎn)較高。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，抗御自然災(zāi)害的能力較差，具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，又受資源條件、自然環(huán)境、市場(chǎng)因素等不利因素影響，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和保險(xiǎn)品種尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不健全，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、救災(zāi)補(bǔ)助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)波動(dòng)，將給開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

五是金融機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新步伐不大。銀行雖然屬于國(guó)有企業(yè)，但其商業(yè)屬性決定了其金融產(chǎn)品必須考慮盈利性和風(fēng)險(xiǎn)可控性。農(nóng)村“兩權(quán)”，特別是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是新興金融產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)普遍對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款顧慮較大，不愿涉足風(fēng)險(xiǎn)難控的行業(yè)，實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，為最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)，普遍進(jìn)行混合抵押（增加其他可變現(xiàn)資產(chǎn)抵押）。再者，受農(nóng)村試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件所限，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估后，可抵押貸款額度不高，金融機(jī)構(gòu)抵押貸款辦事流程又較多，限制了農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的融資需求。

六是部分抵押貸款業(yè)主契約誠(chéng)信意識(shí)缺失。部分抵押貸款業(yè)主誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)差，不遵守抵押貸款合同約定，不按期還款，也百般阻礙金融機(jī)構(gòu)依法處置抵押資產(chǎn)，到期賴(lài)賬不還，一躲了之，嚴(yán)重挫傷了金融機(jī)構(gòu)的抵押貸款積極性。

加大改革推進(jìn)力度

通過(guò)修訂有關(guān)法律或法律授權(quán)賦予農(nóng)村“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)開(kāi)展。一是積極推動(dòng)修改完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》，將各地在“兩權(quán)”抵押實(shí)踐中所獲取的經(jīng)驗(yàn)，吸納為法律內(nèi)容并加以固化。二是已獲得法律授權(quán)的試點(diǎn)地方要加大改革試點(diǎn)的力度，未獲得試點(diǎn)的地區(qū)要勇于改革，結(jié)合自身實(shí)際，積極進(jìn)行探索，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為修改完善法律創(chuàng)造條件。

適應(yīng)放管服改革全面落實(shí)“四辦”要求?？h產(chǎn)權(quán)交易中心和金融部門(mén)要提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，積極適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的要求，按照省人民政府《關(guān)于深化“放管服”改革推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的意見(jiàn)》精神，全面推行“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡(jiǎn)化辦、馬上辦”改革，簡(jiǎn)化工作流程和辦事程序，相互配合，全力做好抵押貸款服務(wù)工作。

整合完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的職能與權(quán)能。結(jié)合隴西縣承擔(dān)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)、新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)、農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)工作要求，以新一輪機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加大改革力度，進(jìn)行土地、林地、集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)交易管理職能整合和調(diào)整，充分賦權(quán)、授權(quán)于統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為抵押權(quán)人依法合理處置“兩權(quán)”、化解貸款風(fēng)險(xiǎn)提供有效的公開(kāi)交易平臺(tái)。

制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)抵押貸款政策及辦法。根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的需要，在國(guó)家法規(guī)政策范疇內(nèi)，結(jié)合改革試點(diǎn)需要，創(chuàng)造性地修訂完善和制定相關(guān)抵押、登記、貸款政策等。

建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、抵押風(fēng)險(xiǎn)化解補(bǔ)償機(jī)制。建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋及補(bǔ)償機(jī)制是“兩權(quán)”抵押貸款穩(wěn)定開(kāi)展的基礎(chǔ)，也是金融機(jī)構(gòu)積極開(kāi)展抵押貸款的保證。一是研究成立政府財(cái)政注資、吸納社會(huì)資本、股份制性質(zhì)、市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)門(mén)從事不良、違約資產(chǎn)收貯處置公司（土地銀行），化解金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)。二是研究設(shè)立政府財(cái)政出資，多方籌資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易及抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，有效化解產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。三是增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，引導(dǎo)具備實(shí)力的保險(xiǎn)公司積極參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，充分降低抵押貸款業(yè)主的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，也相應(yīng)降低金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。四是加強(qiáng)個(gè)人及法人誠(chéng)信體系和懲戒體系建設(shè)。