余敏江

(同濟大學政治與國際關系學院，上海200092)

中國城市環(huán)境治理是在一個特殊的背景下進行的：一方面，中國正經歷著西方近代以來工業(yè)化的進程，致力于推進經濟的快速增長和城市化、工業(yè)化的實現;另一方面，世界已經進入一個走向后工業(yè)化的進程，中國無法游離于后工業(yè)化進程之外，需要提前研判和逐步解決后工業(yè)化的問題。與此同時，由于中國城市環(huán)境治理體制改革是基于計劃經濟和市場經濟的混合體，又受到急劇發(fā)育的社會組織和執(zhí)政黨力量的約束。在這樣一個極其復雜的現實進程中，地方政府必須立足于現實性的情境觀照進行獨立的城市環(huán)境治理探索。也就是說，在工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重使命驅動下，在經濟快速增長與環(huán)境資源巨大壓力并存、多種城市環(huán)境治理問題疊加的復雜背景下，城市環(huán)境治理呈現出與別國不同的道路特質。

1 城市環(huán)境治理結構：中國共產黨領導下的多元主體

從主體力量的結構來看，城市環(huán)境治理主體的定位、功能、角色與職責具有明顯的層次性與差異性。其中，中國共產黨是城市環(huán)境治理的領導者、協調者、保障者和激勵者，地方政府是城市環(huán)境的“元治理者”，企業(yè)與社會組織是城市環(huán)境治理的重要主體。也就是說，中國城市的環(huán)境治理結構實際上是中國共產黨領導下的多元主體結構，各治理主體相互聯系、相互依存，共同作用于城市生態(tài)文明建設這一目標。

1.1 中國共產黨：城市環(huán)境治理的領導者

就中國的政治生態(tài)而言，中國共產黨是總攬全局領導一切的。黨的十七大修改和通過的黨章中，特別提出中國共產黨領導人民建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。黨的十八大修改和通過的黨章中，使用了“中國共產黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”的提法[1]46。黨的十九大修改和通過的黨章除了繼續(xù)沿用“中國共產黨領導人民建設社會主義生態(tài)文明”這一提法外，還增加了中國共產黨要“增強綠水青山就是金山銀山的意識”“實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度”等內容[2]14-15。許多公共政策最初都是在中國共產黨全國代表大會報告中提出的，反映了黨在政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設和生態(tài)文明建設上的頂層設計作用。從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科學發(fā)展觀、生態(tài)文明建設到美麗中國建設，中國共產黨始終掌握環(huán)境政治話語的制定和傳播權，是環(huán)境政策的設計者和引導者，也是環(huán)境政策制定和執(zhí)行的動力源。這些環(huán)境政治話語在價值、目標和內涵上具有繼承性，其價值導向均集中于協調經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。

就城市而言，中國城市面臨的歷史任務以及經濟、社會、生態(tài)建設的復雜性遠比西方發(fā)達國家的城市在同階段的發(fā)展形態(tài)要艱巨復雜得多。這就決定了中國城市環(huán)境治理不能按照西方發(fā)達國家的科層式邏輯進行。唯有組建一個強大的組織性權威力量并賦予這個組織性權威領導者、組織者的地位，才能承擔工業(yè)化與后工業(yè)化的雙重使命?；趯φh在城市環(huán)境治理中重要地位的認知以及“政黨-國家”體制優(yōu)越性的體現，地方黨委作為城市環(huán)境治理的核心行動者，是城市政策議程的啟動者和政策方案選擇的話語權擁有者。地方黨委不僅決定城市環(huán)境治理的政策走向和績效，而且能夠整合城市范圍內的各種資源和多方力量為城市環(huán)境治理服務。

黨作為領導核心，其在城市環(huán)境治理的角色主要定位在四個方面：一是城市環(huán)境治理的領導者。在城市環(huán)境治理主體中，黨組織在組織網絡與權力關系中發(fā)揮著支配性作用，是城市環(huán)境治理的實際領導核心。地方黨委根據黨中央和上級黨委的環(huán)境政治話語和政策，制定具有城市特色的理念、話語、目標、戰(zhàn)略和方針，不同類型和層次的城市環(huán)境治理主體在黨領導下成為一個有機整體。二是城市環(huán)境治理的協調者。城市環(huán)境問題背后的利益關系十分復雜。政黨這種“形”在制度外，“體”在制度中獨特的政治角色定位，使其在制度的設計和自身的政治活動中，組織和指導社會發(fā)展[3]52。在城市環(huán)境治理中，黨組織不僅可以通過意識形態(tài)控制和政治動員大力宣傳和普及環(huán)保知識，還可以暢通和拓寬政府與城市居民之間相互溝通的渠道，很好地進行利益協調。三是城市環(huán)境治理的保障者。一方面是針對城市環(huán)境治理存在的“多頭治理”“無主管部門治理”“無具體制度治理”“有制度而無辦法治理”等現象，黨發(fā)揮“查漏補缺”的政治彈性作用;另一方面是從整體上化解、應對環(huán)境群體性事件，確保社會穩(wěn)定。四是城市環(huán)境治理中的激勵者。通過發(fā)揮黨員先鋒模范作用、基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用、干部骨干帶頭作用、黨員志愿者“微”服務作用，進一步發(fā)揮各級黨組織的凝聚力和強大的組織動員能力，推動城市環(huán)境治理創(chuàng)新。

1.2 地方政府：城市環(huán)境的“元治理者”

元治理概念的開創(chuàng)者杰索普認為“元治理”即是作為“治理的治理”。在杰索普的“元治理”中，政府扮演著重要的角色。政府是“作為政策主張不同的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統(tǒng)實現某種程度的團結的總體機構，作為規(guī)章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規(guī)章制度，實現各自的目的，以及在其他子系統(tǒng)失敗的情況下作為最高權力機關采取補救措施”[4]。

作為城市環(huán)境的“元治理者”，從宏觀層面看，地方政府的職責一是針對具體環(huán)境問題選擇合適的治理模式，制定切實可行的環(huán)保法律、法規(guī)和可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境政策，并通過這些法律法規(guī)和政策對城市生態(tài)環(huán)境的破壞者和拒絕承擔相應責任的主體給予相應的懲罰。二是政府向環(huán)保非政府組織和市場購買環(huán)保服務，比如2013年12月，貴州省清鎮(zhèn)市政府與貴陽公眾環(huán)境教育中心簽訂中國首例政府購買第三方監(jiān)督協議，對政府及相關職能部門的環(huán)境執(zhí)法和轄區(qū)的第一、第二、第三產業(yè)的污染治理行為進行第三方監(jiān)督。三是促進各個職能部門“綠色化”政策的協調。從微觀層面看，地方政府主要發(fā)揮著引導者、扶持者和監(jiān)督者的功能。作為引導者，地方政府引導其他治理主體制度化地表達利益訴求和政策建議，形成共同的價值觀和目標;作為扶持者，地方政府發(fā)起自愿性的協議，包括政府與企業(yè)簽訂的節(jié)能減排自愿協議、與商戶簽訂的“門前三包”協議、政府主導的環(huán)境認證方面的自愿性協議，允許他們在契約條件下參與城市環(huán)境治理;作為監(jiān)督者，由于市場逐利的本性使得部分環(huán)境敏感性企業(yè)在生產過程中不顧對環(huán)境的破壞，或因供求信息不暢導致生產過剩和資源浪費，這些都需要地方政府發(fā)揮好監(jiān)管作用。

1.3 企業(yè)與社會組織：城市環(huán)境治理的重要主體

從理論上說，通過優(yōu)勝劣汰的市場競爭，企業(yè)能夠不斷改革生產技術或引進綠色技術，降低原材料消耗，推動清潔能源的開發(fā)，選擇更有利于生態(tài)環(huán)境保護的生產方式和經營模式。有一部分有責任感的企業(yè)自動發(fā)起自愿性承諾或協議，主動通過單邊承諾、私下協議、談判性協議與開放性協議自覺治理污染。也有一部分追求綠色競爭力的企業(yè)，在綠色利潤的驅動下，主動參與到城市環(huán)境保護中，成為充滿活力的“清潔科技”市場上的重要成員。而且，企業(yè)參與城市環(huán)境保護行動還通過環(huán)境標志產品認證、ISO14000環(huán)境管理體系認證以及企業(yè)對環(huán)境保護事業(yè)的捐助中表現出來。

社會組織(包括公民和公民團體)與企業(yè)相比，他們更關注自己生活于其中的社會環(huán)境，更有動力去建設好、維護好自己所在的生態(tài)環(huán)境。從社會組織發(fā)展的經驗事實來看，黨的十七大以來，中央政府就開始不斷釋放積極發(fā)展社會組織的政策信號，提出健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。黨的十八大報告進一步提出加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，并將發(fā)展社會組織納入社會治理創(chuàng)新的重要范疇。十八屆三中全會將激發(fā)社會組織活力納入創(chuàng)新社會治理體制的重要范疇。黨的十九大報告提出推動社會治理重心向基層下移，充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。地方政府的制度創(chuàng)新步伐更快，北京、上海、廣州、深圳等城市的地方政府自2005年以來就嘗試使用寬松的“備案”制度幫助一些活躍于基層社區(qū)的社會組織獲得合法性地位，并探索“公益招投標”等政府購買社會組織服務的新型制度。

從環(huán)保非政府組織的公益行動看，隨著污染形勢的加劇，各類環(huán)保組織通過募捐籌資、技術推廣、法律幫助、防霾知識宣傳等方式，自發(fā)地進行大氣污染防治活動，促進公眾大氣環(huán)境保護意識的提高，積極調動社會資源，并在一定程度上推進了相關政策的制定與調整。20世紀90年代以來，中國涌現了一批自下而上的環(huán)保非政府組織，包括“自然之友”“北京地球村”“綠家園志愿者”“重慶市綠色志愿者聯合會”等，他們一直通過開展環(huán)保行動、批評破壞環(huán)境的行為、提出環(huán)保建議等方式主動與政府取得合作。環(huán)保非政府組織可以憑借其在生態(tài)環(huán)境領域的專長，為地方黨委政府決策做前期調研或出謀劃策，與地方黨委政府共同履行綠色行政的職責，與企業(yè)友好協商推動低碳生產、綠色生產、清潔生產。同時，也憑借其較強的公信力在城市社區(qū)中進行綠色理念的宣傳與教育、環(huán)保動員、環(huán)保公益訴訟，還獨立自主地進行環(huán)境調查、評價、科研以及環(huán)境治理監(jiān)督等。由于環(huán)保非政府組織在經費、組織隸屬關系上有一定的獨立性，它們敢于針對與地方政府利益相關的環(huán)境問題發(fā)布環(huán)保信息，反對和制止那些嚴重破壞環(huán)境的工程，因而是城市環(huán)境治理的重要力量。

2 城市環(huán)境治理行動：黨政共同負責與“治理聯盟”

隨著環(huán)境保護問題的日益凸顯，黨中央加大了城市治污攻堅、解決突出城市環(huán)境問題的力度，明確提出地方各級黨委政府主要領導是抓好生態(tài)環(huán)境保護工作的“關鍵少數”，提出環(huán)境保護黨政同責的措施。在2015年1月全國環(huán)境保護工作會議上，時任環(huán)境保護部部長周生賢強調要著力推動“黨政同責”“一崗雙責”，把生態(tài)文明建設作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核評價重要內容[5]。2015年3月，時任環(huán)境保護部部長陳吉寧在河北省唐山市現場調研大氣污染防治工作時強調，要切實推動“黨政同責、一崗雙責”，進一步明確各級各部門的責任，各負其責、通力協作，共同推動環(huán)境保護工作發(fā)展。環(huán)境保護部領導有關環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”思想的提出，是針對現實環(huán)境問題嚴峻的局面而提出的重要政策，屬于頂層設計。

2015年3月，中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，要求各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設負總責。2015年7月，中央全面深化改革領導小組第14次會議審議通過《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》規(guī)定，地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任[6]。習近平在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，地方各級黨委和政府主要領導是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責[7]?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確指出，落實領導干部生態(tài)文明建設責任制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責[8]。地方各級黨委和政府必須堅決扛起生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的政治責任，對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護工作及生態(tài)環(huán)境質量負總責，主要負責人是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人，至少每季度研究一次生態(tài)環(huán)境保護工作。這樣一來，實際上形成了中國特色的黨政共同負責的城市環(huán)境政策執(zhí)行機制，呈現出“高位推動”特點。地方黨委和政府在城市環(huán)境治理行動中共同負責，具體體現在“環(huán)保軍令狀”“任務型組織”和運動式治理三個方面。

2.1 “環(huán)保軍令狀”

“環(huán)保軍令狀”是中國特色城市環(huán)境治理中的一項重要政策制度，是實現地方黨委政府環(huán)保第一責任人的制度化方式。“環(huán)保軍令狀”通常由上一級黨委政府對下一級黨委政府下發(fā)的目標責任書，規(guī)定在一定時間段內下級黨委政府應該完成的環(huán)境保護目標和責任及其相應的獎勵和懲罰措施。上級部門通過“環(huán)保軍令狀”在制度上獲得了地方政府的承諾。目標和任務自上而下的層次分解和上級對下級的定量化考核是主要特點。如果下級不能全力以赴地完成目標，除了會受到經濟上的處罰之外，其政治晉升也會受到極大影響。“環(huán)保軍令狀”對推動城市生態(tài)保護和環(huán)境污染治理起了重要作用，一方面明確了相應的環(huán)保責任，基本擺脫了以前環(huán)境問題治理推諉扯皮等現象，極大地提高了環(huán)境保護相關職能部門的動力;另一方面，“環(huán)保軍令狀”對內容和目標進行層層分解和落實，有利于環(huán)境保護工作的順利開展。從過去環(huán)保部門一家管逐步發(fā)展為地方黨委政府負總責牽頭，各相關部門根據職責分工和齊抓共管，開創(chuàng)了“黨政同責、一崗雙責”的環(huán)境保護工作機制。

2.2 環(huán)保任務型組織

城市環(huán)境政策往往具有多屬性目標，執(zhí)行過程中需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為。信任、合作和整合構成了多屬性治理的基本策略。緊密的交往紐帶和積極的信任互動共同構成了城市環(huán)境治理不可或缺的社會基礎。如果將城市環(huán)境治理視為一種博弈，那么缺少信任支撐的博弈必將是零和博弈，甚至是負和博弈。信任是合作達成的黏合劑，各執(zhí)行主體間的信任關系意味著溝通機制的暢通、信息交流的低成本，因而在一定程度上決定了共同體達成一致行動的可能性與效率。在城市環(huán)境政策執(zhí)行中，相關部門需要以基本規(guī)則作為支撐，建立一種信任機制來擴大共識，降低合作成本。城市環(huán)境政策執(zhí)行是一項社會系統(tǒng)工程，涉及資源、技術、資金、法律、政策等多個環(huán)節(jié)，需要科技、環(huán)保、財政、國土管理、法律制定、監(jiān)察等多個部門的聯動。一般來說，市人大及其常委會負責起草生態(tài)保護的相關法律文件和審議、監(jiān)督環(huán)保執(zhí)法;生態(tài)環(huán)境局作為省政府下屬部門，負責對全市生態(tài)保護工作進行規(guī)劃、管理、協調和監(jiān)督;水利、林業(yè)、土地、交通、公安等政府部門協助參與生態(tài)保護等。只有通過多個部門的合作，出臺相關的配套政策，才能產生實質性績效。除了信任和合作以外，通過整合機制可以有效降低部門狹隘利益的消極影響，防止政策內容陷入碎片化。在城市環(huán)境政策執(zhí)行中，生態(tài)環(huán)境、財政、工商、金融、司法、信訪等多部門可通過一定的整合機制，克服單一部門執(zhí)行的限度而達至合力。

在中國的政治制度框架下，如何將多種策略糅合在一起?僅僅依靠官僚制來推動，其力量和靈活性明顯不足。因為，“官僚制組織變成一個巨大的機器，緩慢且笨重地在最初確定的方向上蹣跚前行。它仍然提供服務，或許數量與質量都不錯，但其運作的速度與靈活性卻在逐步下降”[9]171。因此，必須充分根據中國現有的政治體制框架特征，運用“任務型組織”的邏輯來推動。任務型組織是為應對非常規(guī)任務而設立的具有臨時性特征的組織，它所承擔的任務往往是非常規(guī)性的，是重大的、緊迫的或復雜的任務，是常規(guī)組織無法應對的任務[10]。城市環(huán)境治理的信任、合作和整合需要任務型組織來實現。因為“許多任務不是高度專業(yè)分工和業(yè)務分散的政府體系所能勝任的”[11]。根據這一邏輯，很多城市成立了諸如生態(tài)環(huán)境保護工作領導小組、治理揚塵污染專項行動領導小組、黑臭水體整治工作領導小組等任務型組織，極快地推進了城市生態(tài)保護和污染治理工程項目的實施。

2.3 環(huán)保動員式治理

環(huán)保動員式治理是具有一定政治權力的政治主體，為實現特定環(huán)境治理目標所采取的一種自上而下式的政治行動。這種政治行動以黨政機構的職能發(fā)揮為抓手，期望在短時間內通過部門力量的橫向聯合和縱向推動，對城市某些重大的突發(fā)性事件或一些久拖不決、積重難返的環(huán)境問題采取專項行動的迅疾治理過程。動員式環(huán)境治理實際上是為了克服科層體制運行的內在弊端。環(huán)保動員式治理具有針對性強和就事論事的特點，以及帶有明顯權力先導、體制發(fā)動取向的特點。這種治理模式往往能得到城市居民的呼應和支持，使之迅速、全面地推行，并且政策執(zhí)行成效顯著。動員式的城市環(huán)境政策執(zhí)行表現為以下四個方面特征：一是城市環(huán)境治理在特定時期內成為一項政治任務。“在中國的政治體制中，一旦事件上升到‘政治任務’的高度就變成了一個不計成本、不講代價、必須完成的工作，沒有任何討價還價的余地?！盵12]二是城市環(huán)境政策執(zhí)行在短期內超越其他的工作，經濟發(fā)展、財政等因素都讓位于環(huán)境保護，環(huán)境治理成為地方黨委政府的中心工作。三是城市環(huán)境治理以地方黨委政府資源動員為特征，對政治話語權、行政權力、財政資源、人力資源等進行統(tǒng)一組織和分配。四是“任務制”打破常規(guī)政策執(zhí)行模式，環(huán)境政策執(zhí)行圍繞其賴以設立的任務而展開，完成任務也就是它的總目標。

城市環(huán)境治理很可能面臨跨越行政區(qū)的困境，環(huán)境治理收益和破壞成本都很可能蔓延到鄰近地區(qū)，這種外部性決定了形成城市環(huán)境“治理聯盟”的必要性。從理論上說，要縮小中國政策設計和具體實施之間的差距需要政府部門之間的密切合作，這一點恰恰是很難做到的，不同的政府部門不是持合作的態(tài)度，而是通常相互競爭有限的資源和影響力[13]104-185。一般說來，地方政府的治理行為更容易受周圍群體的影響，也因此容易結成利益同盟?！耙粋€機構的相關群體是動態(tài)的而不是靜止的。其中某些組織只是在特定的問題提出或解決時與機構相關，另一些則或多或少不斷地與機構發(fā)生聯系，并將構成該機構穩(wěn)定的核心群體……在其他條件相同的情況下，那些經常與某一機構接觸的相關群體可能更能夠成功地影響這一機構的行為?！盵14]249中國通過規(guī)則嵌入、機構嵌入和行政嵌入等多種政策工具，將中央政府縱向嵌入與地方政府橫向協作有機結合形成“治理聯盟”，從而形成了一條有中國特色的城市環(huán)境政策跨區(qū)域執(zhí)行之路。

規(guī)則嵌入主要是通過制定相應的規(guī)則，如區(qū)域生態(tài)補償制度、區(qū)域貿易-環(huán)境關聯協議、產權交易平臺以及進行相應的制度激勵等，解決跨界污染合作治理中成本分擔和利益分配的問題。機構嵌入是指由中央政府根據區(qū)域環(huán)境合作治理的需要，牽頭區(qū)域環(huán)境所涉地方政府或政府職能部門組成常態(tài)化的議事協調機構，通過建立溝通、協調和協同平臺來嵌入區(qū)域環(huán)境合作過程，以處理城市間環(huán)境合作的日常事務以及對突發(fā)性跨界污染事件的緊急事務。行政嵌入是指中央政府通過規(guī)定行政法規(guī)和規(guī)章、行政措施、行政決定和命令等方式介入區(qū)域環(huán)境合作的政策工具。行政嵌入主要表現為三種具體方式：一是強化環(huán)境治理任務分工和責任落實，二是加強環(huán)境監(jiān)測網絡體系建設，三是加強環(huán)保監(jiān)督檢查。

3 城市環(huán)境治理激勵機制：政治、財政與道德激勵

為了把城市環(huán)境政策落細落實落地，只設置專門的機構負責政策實施是遠遠不夠的。因為，這些專門機構不是一個價值中立和完全理性的代理人，而是治理過程內生的參與人，需要給予相應的激勵以保證執(zhí)行者具有執(zhí)行動力。改革開放以來，中央政府對地方黨委政府的激勵主要通過政治激勵、財政激勵和道德激勵等維度來實現。政治激勵主要是通過干部績效考核這種較為制度化的考核體系來促使地方黨委政府執(zhí)行環(huán)境政策;財政激勵表現為財政轉移支付與項目支持影響地方黨委政府的環(huán)境保護行為;道德激勵則是通過一定的形式和手段引發(fā)、激活核心行為者的道德需要和動機，激發(fā)地方黨委政府環(huán)境治理行為的發(fā)生。

3.1 政治激勵：干部績效考核

城市環(huán)境治理的自主性在不同的政策類型中表現出風格迥異的執(zhí)行行為：既可能“十分賣力”地執(zhí)行環(huán)境政策，也可能“十分巧妙”地逃避環(huán)境政策。造成基層官員選擇性執(zhí)行環(huán)境政策的一個重要原因，在于政策執(zhí)行是否具有以及在多大程度上具有政治激勵。政治激勵是指政策執(zhí)行者通過忠實地執(zhí)行上級的政策所獲得的政治層面的獎勵。作為政府官員，政治權力的最大化是其追求的重要目標。在中國特色的政治體系中，上級黨委的競爭性選拔和任命是產生地方官員的主要方式，因此提拔是對地方干部最重要的政治激勵方式。由組織部門主導的自上而下的干部指標考核體系定期對各級黨政官員進行政績考核，是體現黨管干部和監(jiān)督地方官員落實中央政策的一種制度性安排。在改革開放以來的一段時間里，中國采取非常獨特的激勵方式來調動地方官員推動地方經濟發(fā)展的積極性，這種激勵方式就是將地方官員的政治升遷與當地經濟增長掛鉤。GDP增長率、財政收入增長率是具備嚴格約束力的“硬指標”，旨在向下級政府闡明絕對要避免的情況或必須滿足的標準。

2006年7月，中央組織部印發(fā)了《體現科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，加大了環(huán)境保護的指標和比重。2009年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立促進科學發(fā)展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》。2009年7月，中組部印發(fā)《地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》《黨政工作部門領導班子和領導干部綜合考核評價辦法》等文件。根據文件規(guī)定，對黨政領導干部的實績考核除了經濟指標外，還需考查節(jié)能減排與環(huán)境保護、生態(tài)建設與耕地等資源保護等與生態(tài)文明相關的指標。2009年9月，黨的十七大報告明確提出建設生態(tài)文明，要求完善體現科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，形成干部選拔任用科學機制，使關于改進干部績效考核的探索更加深入。

黨的十八大以來，建立體現生態(tài)文明要求的干部績效考核制度成為改進干部績效考核的新思路。黨的十八大報告強調把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系，建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。黨的十八屆三中全會提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重。習近平多次強調建立體現生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制和領導干部的責任追究制度，將生態(tài)建設指標納入經濟社會發(fā)展評價體系，并且要占很大的權重。這些新思路快速轉化為改進干部績效考核的制度。2013年12月，中組部出臺《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，要求各地區(qū)各部門抓緊清理和調整考核評價指標，廢止不符合中央要求的制度規(guī)定，樹立正確的考核導向;2014年1月，中央新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，提出在考察黨政領導職務擬任人選的環(huán)節(jié)要注重考察工作實績，加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產能過剩、安全生產、債務狀況等指標的權重，防止單純以經濟增長速度評定工作實績。上述文件標志著改進干部績效考核已經從中央的宏觀戰(zhàn)略思路正式進入組織部門的操作層面，為生態(tài)文明建設進入黨政領導干部選拔任用過程建立了制度規(guī)范。

3.2 財政激勵：縱向和橫向財政轉移支付

從內在動機來看，對于地方城市政府而言，政治人是核心的特質，所以以政治晉升為代表的政治利益是其利益追求的重要組成部分。同時，為了有效實現地方治理目標，地方城市政府盡可能地獲取更多的財政收入。與政治激勵論的邏輯不同，財政激勵論認為，預期經濟收益對地方政府執(zhí)行中央政策的影響更具根本性，如果執(zhí)行一項政策能夠增加財政收益或獲取附加性優(yōu)惠政策，地方政府就會真正行動起來，將政策目標轉化為實際結果。政府的公共財政投入在環(huán)境保護上能夠起到特殊的作用，“一是強制作用，通過足夠的政府投入，建立環(huán)境監(jiān)管能力，保證各類主體履行環(huán)保投入的職責;二是引導作用，通過政府的環(huán)保投入，創(chuàng)造有利條件，引導社會資金進入環(huán)保領域;三是平衡作用，平衡區(qū)域間的差異，特別是中央政府的環(huán)保投資，重點在于平衡區(qū)域差異”[15]。公共財政投入在一定程度上可視為再分配政策，地方黨委政府為了“綜合效益最大化”而采取環(huán)境治理行動。

2006年以前，環(huán)境保護財政支出在政府收支科目分類中并沒有獨立的賬戶，相關的財政支出列入“城市維護建設支出”中。2007年之后，環(huán)境保護財政支出首次擁有了獨立的賬戶——“211環(huán)境保護”支出，包括10大項、50小項，不再依附于其他政府職能的支出款項。財政環(huán)境保護支出賬戶的獨立化，意味著環(huán)境保護工作日益得到政府的關注和支持。根據國家統(tǒng)計年鑒的數據，從2007年到2015年，中國政府用于環(huán)境保護的財政支出從995.82億元增加到4 802.89億元，年均增長22.31%，超過了同期財政總支出17.22%和GDP的8.64%的增長速度。近年來，各地方政府不斷加大財政投入。例如，2016年上海市的《政府工作報告》顯示，環(huán)保投入占GDP的3%左右;2017年重慶市“211節(jié)能環(huán)保”支出154.5億元，同比增長13.5%;2017年蘇州市環(huán)保投入資金約661.07億元，比上年增長3.1%，占地區(qū)生產總值(GDP)的比重達3.82%。

在城市環(huán)境治理過程中，地方官員不僅面臨財政縱向轉移支付的強激勵，同時也面臨著財政橫向轉移支付的軟激勵。由于生態(tài)環(huán)境具有較強的外溢性，導致經濟發(fā)達城市免費享受欠發(fā)達城市提供的生態(tài)服務。因此，建立基于生態(tài)補償的橫向轉移支付制度能有效激勵各城市保護生態(tài)環(huán)境的積極性。生態(tài)補償是為改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，調整相關利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產生的環(huán)境利益及其經濟利益分配關系，內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度[16]。實際上，生態(tài)補償是一種“削峰填谷”式的財政平衡機制?！跋鳌倍嗌佟ⅰ疤睢钡绞裁闯潭?，都關系支援地和受援地是否“心平氣和”和“心安理得”。十八大報告提出，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態(tài)價值和代際補償的資金有償使用制度和生態(tài)補償制度。十八屆三中全會提出，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中將完善生態(tài)補償機制作為生態(tài)文明制度建設的重要內容，并明確要求探索建立多元化補償機制，逐步增加對重點生態(tài)功能區(qū)的轉移支付，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。2016年4月，國務院印發(fā)的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中將完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制列為我國生態(tài)補償體制機制創(chuàng)新的重要任務之一。十九大報告明確指出，在生態(tài)文明建設中應堅持人與自然和諧共生，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制[17]50-52。

3.3 道德激勵：黨校系統(tǒng)環(huán)境教育和黨委理論學習中心組專題學習

激勵是個體行為的內在動力，對行為具有驅動(正面行為)和抑止(負面行為)功能。在此意義上，任何激勵其實都包含著道德激勵的意義。與政治、物質形式對城市環(huán)境政策執(zhí)行者的激勵不同，道德激勵的價值主要體現在心理和認知層面。作為道德教化的一種內在機制和重要手段，道德激勵往往與以教育為基礎形成的價值觀念、認知方式、態(tài)度、信仰等密切相關，是把道德理性轉化為道德行為必不可少的中介和橋梁。具體到城市環(huán)境政策執(zhí)行中的道德激勵，可將其簡單定義為：對政策執(zhí)行者建立政策學習機制，讓他們知悉某一項政策是合理、合法和正當的，忠誠執(zhí)行是應該做的正確事情。美國學者薩巴蒂爾、詹金斯-史密斯提出“政策導向的學習”這一概念：“以政策為導向的學習是在人們針對價值的權威分配和運用政府政策工具維護自身利益、展開相互競爭這一政治過程的背景下發(fā)生的?！盵18]44這種政策學習不同于為了尋求真理而展開的自由探索，它具有明確的目的性和導向性，“根據過去政策的結果和新的信息，調整政策的目標和技術的有意嘗試，以更好地實現政府的最終目標”[19]。

中國一向重視干部的思想政治教育工作，認為有效的政策執(zhí)行依賴于建立學習機制。按照規(guī)定，領導干部都必須定期到各級相關黨校或行政學院進行培訓，目的是為了培養(yǎng)一批既忠誠又有能力執(zhí)行中央政府各項政策的政治精英。趙勇認為，黨校培訓能夠起到政策制定與執(zhí)行之間的銜接作用?！耙环矫妫h的領導人或黨的部門負責人定期到黨校作報告，介紹當前最新政策和形勢，使作為政策執(zhí)行者的學員了解政策制定背景和意圖等，有利于政策執(zhí)行的推進;另一方面，教師對政策進行分析和解讀，有利于加深學員作為執(zhí)行者對政策的理解。”[20]

中央黨校(2018年與國家行政學院合并)的培訓能夠塑造城市環(huán)境政策執(zhí)行者對中央政策的解讀和認知。一是城市環(huán)境政策執(zhí)行者無法獲得所需知識的情況下，通過權威官員或學者的解讀或信息傳遞，能夠在學習培訓中明晰“做正確的事”和“正確地做事”。二是城市環(huán)境政策執(zhí)行者在遇到棘手問題時，能夠根據問題的性質判斷解決問題所需要的知識，即對所需知識有判斷和自主選擇的能力。在此過程中，城市環(huán)境政策執(zhí)行者并非被動學習，而是會根據本地情況采取調適性策略，有學者將這種發(fā)展路徑稱為“邊干邊學”模式[21]。三是城市環(huán)境政策執(zhí)行者為了知識獲得，需要與他人溝通，并與他人建立伙伴關系。對知識型組織的城市環(huán)境政策執(zhí)行者來說，學習培訓的內在自我激勵效果甚至優(yōu)于外在激勵。因而在黨校或行政學院設置更全面有效的環(huán)境教育課程可以成為中央政府從道德上激勵地方官員執(zhí)行環(huán)境政策的一個主要渠道。黨的十八大以后，中央黨校進修部舉辦了多期地廳級“生態(tài)文明”專題班作為加強“五個建設”內容的一部分。在地方層面，一些省級、市級黨校也開設了“生態(tài)文明”課程。云南省委黨校舉辦“云南跨越式發(fā)展生態(tài)文明建設專題培訓班”;浙江省委黨校把“推進生態(tài)文明建設，構建環(huán)境友好型社會”作為一個專題輔導課。

除了黨校系統(tǒng)的培訓外，黨委理論學習中心組學習制度也是對地方政府環(huán)境政策執(zhí)行者開展道德激勵的一種自我保障性規(guī)定。中央政治局集體學習制度是中國共產黨從十六大以來建立的一項重要學習制度。比較分析歷次中央政治局集體學習的內容來看，從2002年1月至2018年7月，中央政治局共進行了127次集體學習，涉及生態(tài)環(huán)保相關主題的有五次，分別為2008年的“全球氣候變化和我國加強應對氣候變化能力建設”，2010年的“關于實現2020年我國控制溫室氣體排放行動目標問題”，2013年的“大力推進生態(tài)文明建設”，2017年的“推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式”和2018年的“建設現代化經濟體系”。其中，2018年的現代化經濟體系明確提出“建設資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展體系”是現代化經濟體系的重要特征之一。

在地方層面，省、市級黨委理論學習中心組學習制度化也取得了長足進步，不少城市在黨委理論學習中心組專題學習中加大了生態(tài)保護的權重。2017年7月西寧市委中心組舉行專題學習會，市委中心組成員自學了習近平總書記關于生態(tài)文明建設重要論述摘編，黨中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見、生態(tài)文明體制改革總體方案等文件。2018年6月11日，重慶市委理論學習中心組舉行專題學習會，十三屆全國政協常委、經濟委員會副主任楊偉民就深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神做專題輔導報告。上海市委中心組于2018年6月12日舉行學習會，聽取生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長王金南院士關于深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的專題輔導報告。2018年7月6日，深圳市委理論學習中心組(擴大)學習會邀請生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民以“深入學習貫徹落實習近平生態(tài)文明思想堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)推動綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設”為主題做專題輔導報告。

4 城市環(huán)境治理約束機制：地方人大、政協的監(jiān)督與中央環(huán)保督查

對城市環(huán)境政策執(zhí)行的過程和結果進行監(jiān)督與反饋是一個完整政策過程的重要階段。為了實現城市環(huán)境政策的落實落地落細，不但需要恰當的激勵，更需要強有力的監(jiān)督和反饋。理論上說，激勵應該是在政策執(zhí)行之前或者過程中的鼓勵性機制，監(jiān)督和反饋大多是發(fā)生在政策執(zhí)行結果之后的懲戒性、糾錯性機制[22]。從20世紀70年代開始，中國目前已經形成了同級人大法律監(jiān)督[23]、政協民主監(jiān)督、司法機關監(jiān)督、上級行政機關監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的符合中國國情的城市環(huán)保監(jiān)督體制。其中，人大法律監(jiān)督、政協民主監(jiān)督和中央環(huán)保督查充分彰顯了中國特色，因此本文重點討論。

4.1 地方人大與政協的監(jiān)督

在中國的政治系統(tǒng)中，人大和政協是目前政治系統(tǒng)內部對城市環(huán)境政策執(zhí)行結果進行監(jiān)督的核心制度安排之一。從現行法律規(guī)定來看，同級人大對地方政府環(huán)境治理監(jiān)督的機制主要有：開展執(zhí)法檢查，聽取和審議政府工作報告以及環(huán)保專項報告，對政府首長或政府環(huán)保部門有關負責人提出詢問，對政府或環(huán)保部門提出質詢案，撤銷同級政府有關環(huán)保方面不適當的文件，等等。不過，人大和政協常用的方式是聽取審議專項工作報告、調查、視察、執(zhí)法檢查等常規(guī)監(jiān)督手段，而質詢、特定問題調查、撤職、罷免等硬性的、力度大的監(jiān)督手段用得少[24]。

隨著環(huán)境問題的惡化和城市居民對美好生態(tài)環(huán)境期望值的不斷提高，環(huán)境議案和提案成為近幾年來地方人大的焦點。2015年蘇州市十五屆人大四次會議提交議案19件，其中保護蘇州水鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境成為代表們關注的焦點，多名代表提出關于“提升城區(qū)水巷環(huán)境綜合治理工作成效”“加強蘇州水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風貌保護”“加快劃定城市邊界線，有效保護蘇州生態(tài)空間”等議案。2017年上海市十四屆人大五次會議收到議案24件，近四成涉及環(huán)保。人大發(fā)揮監(jiān)督作用的另外一個表現是專題詢問。2017年，山東日照市十八屆人大常委會第九次會議舉行聯組會議，審議市政府關于2017年度全市環(huán)境質量狀況和環(huán)境保護目標完成情況的報告，并對全市環(huán)境保護工作展開了一場面對面的專題詢問。

政協的民主監(jiān)督是指參加政協的各個黨派、各個團體、各族各界人士通過政協組織對政府機關及其人員的一種監(jiān)督，同時也是作為執(zhí)政黨的中國共產黨和作為參政黨的各民主黨派之間的互相監(jiān)督。為了加強對人口、資源和環(huán)境問題的政治協商和民主監(jiān)督，各級政協大部分都專門設立了人口資源環(huán)境委員會。在政治協商和民主監(jiān)督的實踐中，一些地方政協充分利用政協界別和政協委員的專業(yè)優(yōu)勢，積極推進生態(tài)環(huán)境保護工作。2017年11月，江蘇省政協組織政協委員到常州市開展重點提案督辦，推進長江生態(tài)環(huán)境保護。河北省政協近5年來分別把改善大氣環(huán)境質量、科學治霾、加快城鄉(xiāng)綠化步伐、加強水資源保護、推進清潔取暖列為年度1號提案，推動了該省的生態(tài)環(huán)境保護工作。浙江省杭州市政協設立了市政協派駐市環(huán)保局民主監(jiān)督小組組長，這是政協委員積極投身生態(tài)環(huán)境整治、推進環(huán)境建設、督查環(huán)境問題、遏制環(huán)境污染和建言環(huán)境保護的排頭兵。

4.2 中央環(huán)保督查

中央政府的高位推動以及在政策落地過程中的巡視、監(jiān)督和檢查是中央環(huán)保政策在城市層面得到真實執(zhí)行的關鍵。2015年7月，中央深化改革領導小組審議通過《環(huán)境保護督察方案(試行)》，明確建立環(huán)境保護督察制度。2016年成立國家環(huán)境保護督察辦公室，中央環(huán)境保護督察是加快生態(tài)文明建設、落實黨政同責環(huán)境保護的一項規(guī)范化、常態(tài)化的核心制度[25]。中央環(huán)保督察具有以下特點：第一，巡視級別高。從2015年底到2017年10月，中央環(huán)保督查分4批完成了對31個省(自治區(qū)、直轄市)的督察。從4次督察的督察組成員來看，中央環(huán)保督察的組長、副組長是“高配”。組長主要由全國人大、全國政協各專門委員會主任或副主任擔任，他們大多曾在省(自治區(qū)、直轄市)、各部委或兩院擔任過黨政主要領導職務，副組長由環(huán)境保護部現職副部級領導擔任，從而形成了“中央環(huán)保督察組—督察辦公室”自上而下的督察組織體系，大大提高了組織的權威性。第二，強化“黨政同責”“一崗雙責”。中央環(huán)保督察組同時督察黨委和政府領導成員，被督察對象包括：各省(自治區(qū)、直轄市)黨政主要領導成員及班子其他領導成員，省人大和政協主要領導、黨委和政府相關部門主要領導以及所在地方黨政主要領導成員及班子其他領導成員，其他的市州(直管縣)黨政領導通過視頻會議的形式列席。第三，督察自省下沉，壓力逐級傳導。中央環(huán)保督察組從省級層面督察開始，延伸至地市級黨委政府及問題突出的縣級黨委政府。督察內容是重點了解省級黨委和政府貫徹落實國家環(huán)境保護決策部署，解決突出的生態(tài)保護和環(huán)境污染問題，落實環(huán)境保護主體責任情況等。督察方式主要包括召開會議、與省級領導班子及有關部門主要負責人個別談話、查閱文件、走訪問詢各有關部門、受理舉報、現場抽查等。根據省級層面梳理出的問題，中央環(huán)保督察組將督察進一步下沉至地市級，對各類問題梳理歸檔，開展有針對性的補充督察[25]。為了防止生態(tài)環(huán)境問題反彈，持續(xù)發(fā)揮督察震懾效果，中央環(huán)保督察還開展了“回頭看”工作。在“回頭看”期間，督察組深入調查核實具體生態(tài)環(huán)境問題，及時轉辦督辦公眾生態(tài)環(huán)境舉報，進一步傳導督察壓力。

環(huán)保約談是中央環(huán)境保護督查制度的依托載體。環(huán)保督政約談實踐始于地方，但它被當作環(huán)保法實施的“利器”進而刮起“約談風暴”是在2014年5月《環(huán)境保護部約談暫行辦法》實施之后。盡管中央環(huán)保督察取代環(huán)保約談成為輿論關注的焦點，但作為其中的一個環(huán)節(jié)，環(huán)保約談依然在督促黨委政府履行環(huán)境職責方面得到了頻繁應用。環(huán)保約談最初是針對某一個污染嚴重企業(yè)或事件，由環(huán)保部約談相關負責人或單位督促其積極采取污染治理行動的非強制行政行為。隨著環(huán)保責任和監(jiān)督對象的明確，環(huán)保約談制度的重點開始從“督企”轉向“督企與督政并重”。環(huán)保約談實際上充當了生態(tài)環(huán)境部執(zhí)行其環(huán)保監(jiān)督權的一種政策工具，一方面明確了環(huán)保監(jiān)督的對象為企業(yè)和政府，而不僅僅為企業(yè);另一方面促使地方政府明確環(huán)保為其法定職責，而非僅為環(huán)保部門的“獨角戲”，使地方政府履行地方環(huán)境監(jiān)管的職責。環(huán)保部與地方政府間的關系由“權威-服從/對抗”轉向共同監(jiān)管，環(huán)境監(jiān)管體系由“區(qū)域限批、考核追責”的“對抗型”機制向“環(huán)保約談、落實整改”的“合作型”機制轉變[26]。在縱橫交織的政府間權力結構中，約談制的實施使各方達成了一種政策執(zhí)行上的共識，圍繞環(huán)保監(jiān)督而形成權力資源的整合。