陳天祥

(中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275)

1 問題的提出

中國的省級(jí)政府作為最高一級(jí)的地方政府，是中央政府直接作用的對(duì)象，同時(shí)它又對(duì)其他層級(jí)的地方政府起領(lǐng)導(dǎo)作用，因此它是國家行政體系中承上啟下的重要環(huán)節(jié)，亦可稱為中間政府。在談?wù)摗百x予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”時(shí)就必須首先搞清楚如何賦予省級(jí)政府更多的自主權(quán)，否則，所謂給地方政府更多自主權(quán)就無從談起，因?yàn)閼椃ǖ谝话倭闫邨l規(guī)定“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員”。另外，根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”。也就是說，省級(jí)政府實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)工作部門及以下層級(jí)政府的工作。事實(shí)上，現(xiàn)有探討中國央地關(guān)系的文獻(xiàn)多指向中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系。

在央地關(guān)系的已有研究文獻(xiàn)中，對(duì)央地職權(quán)配置存在兩種看似矛盾的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國存在比較明顯的地方分權(quán)，如經(jīng)濟(jì)上的多層次多地區(qū)的M型結(jié)構(gòu)和“中國特色財(cái)政聯(lián)邦主義”[1-2]，地方政府有既相對(duì)獨(dú)立于上級(jí)又相對(duì)獨(dú)立于公眾的“地方政府自主性”[3]。中央政府采取行政逐級(jí)發(fā)包和屬地化管理相結(jié)合的方式，使每級(jí)地方政府在自己的轄區(qū)內(nèi)都自成體系和相對(duì)獨(dú)立[4]57等。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，在1994年分稅制改革后，中國存在財(cái)權(quán)上移與事權(quán)下沉的趨勢[5]28，導(dǎo)致“懸浮型政權(quán)”現(xiàn)象[6]。中央政府通過人事權(quán)、財(cái)政權(quán)(轉(zhuǎn)移支付)和其他政治上的權(quán)力中止和矯正地方政府的行為，都顯示出中央政府具有統(tǒng)攬地方政府權(quán)力的行政體制特征。同時(shí)，不管是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐界，人們常常議論的“一統(tǒng)就死，一放就亂”的現(xiàn)象，實(shí)際上反映的是不同層級(jí)政府間權(quán)力配置的不確定性。

之所以會(huì)出現(xiàn)上述看似自相矛盾的觀點(diǎn)或讓人迷惑不解的國家治理現(xiàn)象，一是與中國作為一個(gè)超大型國家面臨的治理復(fù)雜情境有關(guān)，它決定了中國國家治理的特殊復(fù)雜性。二是與中國作為單一制的國家結(jié)構(gòu)形式有關(guān)，它決定了不同政府層級(jí)間的權(quán)力配置必須兼顧有統(tǒng)有分，有利于調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。三是與現(xiàn)有憲制中對(duì)不同層級(jí)政府的權(quán)力配置和職能界定存在一定的模糊性規(guī)定有關(guān)。有學(xué)者對(duì)新中國成立以來的央地權(quán)力配置現(xiàn)象進(jìn)行歷時(shí)性考察，總結(jié)其特點(diǎn)是“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”，包括漸進(jìn)式的集(分)權(quán)、有選擇的集(分)權(quán)和差異化的集(分)權(quán)[7]，就是對(duì)上述復(fù)雜現(xiàn)象的一種概括。

但是，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)鮮有探討不同層級(jí)政府之間的職能和權(quán)力配置究竟該如何具體劃分和設(shè)置的問題，沒有展示每一層級(jí)政府應(yīng)當(dāng)具有哪些方面的職能和權(quán)力。因此，本文準(zhǔn)備探討在中國國情下中央政府與省級(jí)政府之間職能和權(quán)力劃分的原則是什么，現(xiàn)有的省級(jí)政府的職能和權(quán)力配置中存在哪些不足，在“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”的總原則下如何給予省級(jí)政府更多自主權(quán)等問題。

十九大報(bào)告提出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，可能有兩層意思：一是將省級(jí)政府單列，既體現(xiàn)了在中央與地方二分的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分不同層級(jí)的地方政府職權(quán)，而且突出省級(jí)政府的地位;二是“更多自主權(quán)”，表明在以往的央地關(guān)系調(diào)整中雖然從原則上堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，但實(shí)際操作時(shí)中央占據(jù)決定性的地位[8]，因此報(bào)告用了“更多自主權(quán)”的措辭。也就是說，以往在發(fā)揮地方積極性方面存在不足，發(fā)揮地方的積極性不夠充分。因此，本文從賦予“省級(jí)政府更多自主權(quán)”這一立場出發(fā)，著重從中央政府下放權(quán)力的角度去探討如何賦予省級(jí)政府更多的自主權(quán)。

2 省級(jí)政府職責(zé)配置的原則

在闡述上述問題之前，首先必須搞清楚中國的國情，這是討論省級(jí)政府職權(quán)配置的基本前提。

第一，中國是一個(gè)單一制國家，這就決定了我們必須在全國一盤棋上討論省級(jí)政府的職權(quán)范圍和大小。也就是說，不能脫離單一制這個(gè)國家結(jié)構(gòu)形式來討論省級(jí)政府的職權(quán)，中國的省級(jí)政府不可能像聯(lián)邦制國家中作為聯(lián)邦成員的職權(quán)那么大，任何層級(jí)的地方政府都必須服從上級(jí)與中央的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

第二，中國是一個(gè)超大型的國家，一些省級(jí)行政轄區(qū)面積和人口相當(dāng)于一些中等國家甚至一個(gè)大國的規(guī)模，公共事務(wù)數(shù)量龐大而復(fù)雜。此外，不同省(自治區(qū)、直轄市)之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)等存在很大差異。這就決定了必須給予省級(jí)政府較大的職權(quán)。如果過分強(qiáng)調(diào)中央政府的統(tǒng)制，既會(huì)挫傷省級(jí)政府的積極性，也會(huì)使中央政府的政策悖離省情，重復(fù)“一統(tǒng)就死，一放就亂”的局面。

第三，中國的省級(jí)政府屬于典型的中間政府，在省級(jí)政府以下還有三級(jí)地方政府層級(jí)(直轄市為兩級(jí))，它們也需要更多的自主權(quán)。因此，在討論賦予省級(jí)政府更多自主權(quán)時(shí)需要兼顧其他地方層級(jí)政府的職權(quán)配置。與省級(jí)政府面臨相同的情境，我國的一些市(地)、縣(市)的管轄范圍也很大，不同市縣之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異同樣很大，也需要賦予這些層級(jí)的地方政府更多的自主權(quán)。因此，省級(jí)政府的職權(quán)需要適度設(shè)置和調(diào)整，有收有放。總的來看，對(duì)省級(jí)政府職權(quán)配置的討論應(yīng)主要限于宏觀方面，不宜賦予省級(jí)政府直接從事管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，否則，會(huì)引發(fā)與中央政府職權(quán)過度集中而導(dǎo)致同樣的“一統(tǒng)就死，一放就亂”問題。

第四，確定合理劃分中央政府與省級(jí)政府職責(zé)的原則。首先必須厘清政府與市場、政府與社會(huì)的職能邊界，這是基本前提。其次是要確定中央政府與省級(jí)政府的職責(zé)范圍。中央政府的職責(zé)范圍包括：保證全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，維護(hù)全國統(tǒng)一的市場;維護(hù)國家法制統(tǒng)一;協(xié)調(diào)省際間的事務(wù);提供全國性的公共物品;負(fù)責(zé)國防、外交、國家安全等全局性事項(xiàng)。省級(jí)政府的職責(zé)范圍包括：全省范圍的發(fā)展戰(zhàn)略、法制建設(shè);提供全省性的公共物品;省內(nèi)市(地)際之間的協(xié)調(diào)事務(wù);等等[9]。

有的學(xué)者根據(jù)中共十六大報(bào)告中提出的政府職能的四大板塊，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，提出了劃分央地之間職責(zé)的基本原則[10]：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能由中央政府主導(dǎo);市場監(jiān)管職能由中央和省級(jí)政府主導(dǎo);社會(huì)管理職能中央定政策，地方管執(zhí)行;公共服務(wù)職能調(diào)整重在事權(quán)與財(cái)力匹配。這種思路具有一定的啟示意義。綜合我國政體特點(diǎn)與中央全面深化改革部署尤其是十九屆三中全會(huì)要求，本文提出省級(jí)政府在四個(gè)職能領(lǐng)域的職責(zé)定位原則。

一是在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域的省級(jí)政府職責(zé)定位。除了執(zhí)行中央的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策外，應(yīng)該使省級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面更加有所作為，賦予其更多的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)力。具體可以包括：在與中央的產(chǎn)業(yè)政策不沖突的情況下制定全省范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)省一級(jí)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和協(xié)調(diào)省內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，防止產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、惡性競爭和地方保護(hù)主義;制定省級(jí)財(cái)稅政策，包括省級(jí)權(quán)限范圍的稅率調(diào)整政策，制定財(cái)政收支平衡政策;制定省內(nèi)的收入分配政策，促進(jìn)收入分配公平等。

二是在市場監(jiān)管領(lǐng)域的省級(jí)政府職責(zé)定位。市場監(jiān)管屬于中央和地方共管的職能。近年來一些市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)由垂直管理變?yōu)閷俚毓芾恚虼?，?yīng)根據(jù)這一改革的動(dòng)向加大省級(jí)政府市場監(jiān)管方面的職權(quán)。具體可以包括：對(duì)中央制定的市場監(jiān)管法律法規(guī)、市場競爭規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)程，統(tǒng)一全省范圍內(nèi)的市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn);行使省屬權(quán)限范圍內(nèi)的市場準(zhǔn)入審批權(quán)力;決定市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)省以下垂直管理的制度安排;協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的市場執(zhí)法活動(dòng)等。

三是在社會(huì)管理領(lǐng)域的省級(jí)政府職責(zé)定位。除了執(zhí)行中央的社會(huì)管理政策外，省級(jí)政府的具體職權(quán)可以包括：制定實(shí)施全國性社會(huì)管理法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則;組織登記和監(jiān)管在省民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織;制定全省范圍內(nèi)的社會(huì)管制和社會(huì)服務(wù)政策;協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的社會(huì)管制、社會(huì)服務(wù)(社會(huì)救助等)活動(dòng)等。

四是在公共服務(wù)領(lǐng)域的省級(jí)政府職責(zé)定位。除了執(zhí)行中央的公共服務(wù)領(lǐng)域政策外，省級(jí)政府的具體職權(quán)可以包括：制定全省范圍的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃;統(tǒng)籌本省范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化政策和措施，如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等;組織實(shí)施全省范圍內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理，包括道路交通、文化體育、環(huán)境治理、防災(zāi)減災(zāi)、治安等。

3 省級(jí)政府職權(quán)配置存在的問題

3.1 從法制建設(shè)看省級(jí)政府職權(quán)配置存在的問題

單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了上下級(jí)政府之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。為了落實(shí)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作”，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十九條進(jìn)一步規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令”;第六十四條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”;第六十六條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。因此，我們可以看到，地方政府工作部門不僅受本級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還接受上一級(jí)政府的工作部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，上級(jí)政府將直接制約下級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限的配置和行使，這就為上級(jí)政府及其工作部門干預(yù)下級(jí)政府及其工作部門提供了法律依據(jù)。這是導(dǎo)致不同層級(jí)政府之間職責(zé)不清、權(quán)力向上集中、下級(jí)政府自主權(quán)不足的主要原因。

3.2 從“三定”方案看中央政府與省級(jí)政府間職權(quán)配置存在的問題

除了憲制性文件外，“三定”方案是觀察政府職權(quán)配置的另一個(gè)重要窗口。通過對(duì)比上下級(jí)政府的“三定”方案，可以發(fā)現(xiàn)存在的最大問題之一是職責(zé)的高度雷同。這里以發(fā)展和改革委員會(huì)為例進(jìn)行分析①2018年為中央和省級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革年，此文成稿之時(shí)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案雖然已經(jīng)公布，但各部門的具體職責(zé)尚未公布，省級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革方案也未定案，因此，本文將比較中央政府組成部門和省級(jí)政府組成部門改革前的職責(zé)。另外，這些職能的具體表述請(qǐng)參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)的網(wǎng)站。從網(wǎng)站查詢來看，國家發(fā)展和改革委員會(huì)調(diào)整出去的職能可能由于新部門組建及其承接職能等原因，至2018年12月16日還未從國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站中刪去。。在中央層面，國家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站顯示其職責(zé)共有15項(xiàng);在省級(jí)層面，廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站顯示其職責(zé)共有17項(xiàng)。經(jīng)過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，中央和省兩級(jí)的發(fā)展和改革委員會(huì)的職責(zé)中共有15項(xiàng)是相同的，只是在前后順序與表達(dá)方式上有細(xì)微的差別。

國家發(fā)展和改革委員會(huì)與廣東省發(fā)展與改革委員會(huì)相同的15項(xiàng)職能為：擬訂并組織實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃，提出國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、價(jià)格總水平調(diào)控和優(yōu)化重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)、政策;監(jiān)測宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢;負(fù)責(zé)匯總分析財(cái)政、金融等方面的情況，參與制定財(cái)政政策、貨幣政策和土地政策，擬訂并組織實(shí)施價(jià)格政策;承擔(dān)指導(dǎo)推進(jìn)和綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革的責(zé)任;承擔(dān)規(guī)劃重大建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)力布局的責(zé)任;推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整;承擔(dān)組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃并協(xié)調(diào)實(shí)施和進(jìn)行監(jiān)測評(píng)估的責(zé)任②根據(jù)2018年3月公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此項(xiàng)職責(zé)已調(diào)整至新組建的自然資源部。;承擔(dān)重要商品總量平衡和宏觀調(diào)控的責(zé)任;負(fù)責(zé)社會(huì)發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策銜接;推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)節(jié)能減排的綜合協(xié)調(diào)工作;組織擬訂應(yīng)對(duì)氣候變化重大戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策③根據(jù)2018年3月公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此項(xiàng)職責(zé)已調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部。;起草國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的有關(guān)法律法規(guī)草案;組織編制國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員規(guī)劃、計(jì)劃;承擔(dān)國家國防動(dòng)員委員會(huì)有關(guān)具體工作;承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)(廣東省發(fā)改委：承辦省人民政府與國家發(fā)展和改革委員會(huì)交辦的其他事項(xiàng))④此次機(jī)構(gòu)改革方案中將國家發(fā)改委的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目調(diào)整至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，重大項(xiàng)目稽察調(diào)整至審計(jì)署，價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)調(diào)整至市場監(jiān)督管理總局，藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)調(diào)整至國家醫(yī)療保障局，組織實(shí)施國家戰(zhàn)略物資收儲(chǔ)等職能調(diào)整至國家糧食和物資儲(chǔ)備局。。

作為省級(jí)層面的廣東省發(fā)展和改革委員會(huì)除了國家發(fā)改委的這15項(xiàng)職能外，還包括2項(xiàng)職能：指導(dǎo)和監(jiān)督國外貸款建設(shè)資金的使用;牽頭擬訂社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、制度規(guī)范。其他政府工作部門的職責(zé)描述情況與發(fā)展和改革委員會(huì)的情況相類似，這里不一一羅列。

雖然從縱向職責(zé)對(duì)接的角度看，這樣的規(guī)定并無明顯的不妥之處，但仔細(xì)推敲便可以發(fā)現(xiàn)，它最起碼存在以下問題：一是政府與市場的邊界不清，為政府干預(yù)部分市場活動(dòng)(如商品定價(jià))提供了制度空間;二是中央政府工作部門與省級(jí)政府工作部門職能非常雷同，會(huì)固化“職能同構(gòu)”的弊端;三是對(duì)職責(zé)的文字表述含糊，如較多使用“負(fù)責(zé)”“組織實(shí)施”“承擔(dān)”“參與”“研究”“指導(dǎo)”“協(xié)調(diào)”“會(huì)同有關(guān)部門”等字眼，既會(huì)造成職責(zé)的行使存在較大的不確定性，權(quán)力的伸縮彈性大，為政府部門干預(yù)市場和社會(huì)提供了方便，也為政府部門推諉職責(zé)提供了借口;四是上下級(jí)政府工作部門之間的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系使下級(jí)政府工作部門的職權(quán)易受到上級(jí)政府工作部門的干預(yù)和影響，下級(jí)政府工作部門不敢堅(jiān)持自己的主張去制定符合本地實(shí)際的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。

3.3 從政府權(quán)責(zé)清單看中央政府與省級(jí)政府職責(zé)分工存在的問題

進(jìn)入中央人民政府網(wǎng)站和省級(jí)人民政府網(wǎng)站便可查看到“政府權(quán)責(zé)清單”頁面，認(rèn)真分析后會(huì)發(fā)現(xiàn)它們存在以下一些問題：

一是行政許可問題。根據(jù)前述的央地間職責(zé)分工的原則便可以做出判斷，中央政府工作部門的一些職責(zé)可以下放給省級(jí)政府工作部門或者由市場調(diào)節(jié)，如國家發(fā)展和改革委員會(huì)擁有的行政許可事項(xiàng)中的石油天燃?xì)?含煤層氣)對(duì)外合作項(xiàng)目、糧食煤炭出口配額、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查等7個(gè)許可、工業(yè)和信息化部的監(jiān)控化學(xué)品生產(chǎn)許可等29個(gè)許可、交通運(yùn)輸部的38項(xiàng)許可等。一般認(rèn)為，衡量行政審批事項(xiàng)的尺度有三個(gè)：倫理尺度，即審批應(yīng)限定于市場失靈的領(lǐng)域;技術(shù)尺度，即從技術(shù)能力來看行政審批能夠修補(bǔ)市場的缺陷;經(jīng)濟(jì)尺度，即成本效益原則[11]122-131。因此，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真的審查，繼續(xù)向市場和社會(huì)放權(quán)，同時(shí)，對(duì)確需進(jìn)行許可或?qū)徟?，考慮能否將它們下放給省級(jí)政府工作部門或者地市級(jí)政府工作部門，從而提高審批效率。

二是中央政府的權(quán)責(zé)清單中只有行政許可事項(xiàng)，沒有規(guī)定其他權(quán)責(zé)事項(xiàng)，特別容易發(fā)生中央政府工作部門隨意向省級(jí)政府及以下政府工作部門發(fā)布命令和指揮的情況，妨礙下級(jí)政府及其工作部門的自主權(quán)。

三是一些證件的核發(fā)被劃入省政府各部門的權(quán)責(zé)清單的“其他”事項(xiàng)中，讓人懷疑存在比較明顯的人為操作以阻止減少行政許可事項(xiàng)的意圖，容易變相擴(kuò)權(quán)。

四是雖然行政許可事項(xiàng)減少了，但存在較多的行政處罰和行政檢查事項(xiàng)。且行政檢查多規(guī)定“定期”或“不定期”，職責(zé)界限比較模糊，容易導(dǎo)致行政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)。

五是根據(jù)省級(jí)政府的主要職責(zé)偏重宏觀層次的原則，可以發(fā)現(xiàn)省級(jí)政府工作部門仍然擁有過多的直接管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，如過多的行政許可事項(xiàng)。

3.4 中央政府與省級(jí)政府之間權(quán)力運(yùn)行過程中存在的問題

中央政府與省級(jí)政府間權(quán)力運(yùn)行過程中主要存在以下兩個(gè)問題：一是權(quán)責(zé)不對(duì)稱。省級(jí)及以下地方政府承擔(dān)了大多數(shù)的公共服務(wù)供給職責(zé)，但財(cái)權(quán)明顯不足，因?yàn)橹醒胝畬⒊醮呜?cái)政收入的約一半收走。二是中央政府經(jīng)常會(huì)用一些行政命令(指令)的方式向全國各級(jí)地方政府提出要求，削弱了省級(jí)政府的自主權(quán)。行政分權(quán)化的改革使地方政府有了部分的剩余控制權(quán)，成為了相對(duì)獨(dú)立的利益主體，產(chǎn)生了央地之間的利益博弈，典型的例子是產(chǎn)能過剩和房地產(chǎn)調(diào)控。前者如20世紀(jì)90年代的紡織業(yè)和進(jìn)入21世紀(jì)后的鋼鐵、煤炭、玻璃、造船、光伏、LED等，后者如進(jìn)入21世紀(jì)在城鎮(zhèn)化浪潮推動(dòng)下一輪又一輪的房價(jià)高歌猛進(jìn)。中央政府三令五申，發(fā)布各種各樣的文件和通知等，限制產(chǎn)能和控制房價(jià)，但效果不盡如人意。一些地方政府居然與中央政府玩起了“躲貓貓”的游戲，對(duì)中央的宏觀調(diào)控政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行或變相抵制。此外，根據(jù)我國法律，中央政府部門和地方政府可以頒布行政規(guī)章，它們一般都用“規(guī)定”“辦法”的名稱，但現(xiàn)實(shí)生活中不少政府的工作部門習(xí)慣用行政規(guī)章之外的辦法干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，如出臺(tái)“意見”“實(shí)施意見”“指導(dǎo)意見”“決定”“通知”“函”等，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表講話、會(huì)議紀(jì)要和備忘錄等，都要求下級(jí)政府執(zhí)行和貫徹。

多年的經(jīng)驗(yàn)證明，濫用行政命令或指令調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的結(jié)果，除了會(huì)侵蝕市場和社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制外，也會(huì)削弱下級(jí)政府的自主權(quán)，嚴(yán)重者會(huì)遭致下一級(jí)政府的抵制或選擇性執(zhí)行，這是導(dǎo)致“一統(tǒng)就死，一放就亂”的重要原因之一。我們不是說不需要中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱進(jìn)行調(diào)控，有些時(shí)候還十分必要，如2004年中央政府對(duì)“鐵本事件”的處置，關(guān)鍵是如何把握好分寸，做到集權(quán)與分權(quán)之間的恰當(dāng)平衡，既保證全國一盤棋，又不會(huì)挫傷地方的積極性，實(shí)現(xiàn)央地之間權(quán)力運(yùn)行的有序化和良性化，以及政府與市場、社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定化。我們要否定的是中央政府或上級(jí)政府將行政命令作為一種常態(tài)化的手段，且不受任何限制。行政命令的濫用還會(huì)使地方政府無所適從，陷于被動(dòng)應(yīng)付的境地，無法根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相機(jī)履行治理責(zé)任，誘使他們將責(zé)任上移，逃避責(zé)任，也就失去了設(shè)置中間政府的應(yīng)有之義。再有，中央政府在發(fā)布行政命令時(shí)，經(jīng)常采取一刀切的辦法，就可能存在調(diào)控政策或措施適合一些地方實(shí)際但不適合另一些地方實(shí)際的問題，導(dǎo)致調(diào)控與不同地方之間的資源稟賦不匹配。

4 賦予省級(jí)政府更多自主權(quán)的可選方式

4.1 夯實(shí)賦予省級(jí)政府更多自主權(quán)的憲制基礎(chǔ)

要從根本上解決央地之間，包括中央政府與省級(jí)政府之間的職責(zé)權(quán)限，關(guān)鍵之舉是實(shí)現(xiàn)不同縱向政府間職責(zé)的法治化，從憲法和組織法的修訂開始，突破口是采取列舉的方式明確不同層級(jí)政府間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理責(zé)任。

憲法是構(gòu)建科學(xué)的國家治理體系的根本保障，也是劃分不同層級(jí)政府之間職責(zé)的根本依據(jù)，因此，需要對(duì)現(xiàn)行憲法做必要的修訂，修訂的方向是將原來模糊和籠統(tǒng)的條文變?yōu)楦忧逦兔鞔_的表述。為了維持憲法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，應(yīng)當(dāng)對(duì)憲法第一百零七條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員”后面增加解釋性的條文，用列舉的形式規(guī)定各層級(jí)政府的事權(quán)。

此外，其他法律的修訂要與憲法修訂配套推進(jìn)，如修訂地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，對(duì)地方不同層級(jí)政府的職責(zé)做進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。同時(shí)，將該法第六十四條修改為“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定，并報(bào)國務(wù)院備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民代表大會(huì)決定，并報(bào)上一級(jí)人民政府備案”。修改第六十六條籠統(tǒng)規(guī)定各級(jí)政府工作部門受本級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并受國務(wù)院主管部門或上級(jí)政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)的表述，明確哪些工作部門受國務(wù)院主管部門或上級(jí)政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，哪些工作部門受國務(wù)院主管部門或上級(jí)政府主管部門的指導(dǎo)。根據(jù)組織管理的一般原則，一個(gè)下級(jí)只接受一個(gè)上級(jí)的指揮，而雙重領(lǐng)導(dǎo)則會(huì)破壞這個(gè)原則。

因此，地方政府的工作部門接受上級(jí)政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)的情況宜少不宜多，但又必須考慮到全國一盤棋的實(shí)際，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，為此，可以考慮這三點(diǎn)：(1)繼續(xù)保留上級(jí)政府可以撤銷下級(jí)政府的行政規(guī)章的法定原則，但必須從程序上嚴(yán)格要求，非到萬不得已，不采取這個(gè)做法;(2)除少數(shù)部門(如公安機(jī)關(guān)等)可以實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)外，其他工作部門接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo);(3)原則上，上下級(jí)政府工作部門之間確需采取領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的，多采用垂直管理的形式，且以省級(jí)政府以下垂直管理為主，從而賦予省級(jí)政府更多的自主權(quán)。

4.2 完善政府職責(zé)體系，為賦予省級(jí)政府更多自主權(quán)打下堅(jiān)實(shí)的微觀制度基礎(chǔ)

一是明晰政府與市場、政府與社會(huì)之間職能劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)中共十八屆三全會(huì)提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”，組織社會(huì)上的專家與相關(guān)政府部門聯(lián)合進(jìn)行扎實(shí)的調(diào)研工作，還可以輔之以公民聽證會(huì)、公開征求意見等形式，真正弄清楚中國國情下政府與市場、政府與社會(huì)的職能合理邊界，為政府職能轉(zhuǎn)變提供理論依據(jù)和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

二是改革“三定”方案編制方法。改變?cè)瓉淼纳舷录?jí)政府之間對(duì)工作部門職責(zé)的雷同表述，中央政府工作部門的職責(zé)重點(diǎn)是全國性的發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和政策規(guī)定。同時(shí)，只對(duì)中央政府工作部門對(duì)全國性經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的宏觀調(diào)控權(quán)做一些原則性規(guī)定，由省級(jí)政府工作部門根據(jù)本省的實(shí)際出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則，這樣做可以減少地方政府對(duì)中央政策選擇性執(zhí)行的機(jī)會(huì)，提高政策的執(zhí)行力，削減“一統(tǒng)就死，一放就亂”的制度基礎(chǔ)。此外，減少“三定”方案對(duì)政府工作部門職責(zé)的模糊表述，多用“決定”“批準(zhǔn)”“核準(zhǔn)”“監(jiān)管”(列明事項(xiàng)和權(quán)限)等，并設(shè)定某項(xiàng)事務(wù)的終極權(quán)限。而對(duì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)描述宜用“擬定”“編制”“審核”“組織實(shí)施”“管理”等表述，從而明晰各級(jí)政府工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)。

三是進(jìn)一步推進(jìn)和完善政府權(quán)責(zé)清單制度。政府權(quán)責(zé)清單制度與“三定”方案之間有著緊密的聯(lián)系，后者是前者的制度依據(jù)，前者是對(duì)后者的進(jìn)一步細(xì)化。例如，“三定”方案規(guī)定政府某部門具有某個(gè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域的審批權(quán)，但可以同時(shí)擁有多個(gè)審批事項(xiàng)權(quán)限。政府某部門對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)監(jiān)管權(quán)的行使也可以采用多種方式，如檢查、取證、處罰、強(qiáng)制、沒收、取締等。根據(jù)筆者對(duì)各地公布的權(quán)責(zé)清單的考察，發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容大多只停留于公布事項(xiàng)目錄、權(quán)力行使部門和法律依據(jù)，人們無法從中知曉權(quán)力的運(yùn)作過程，因而難以對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此，改革方向應(yīng)朝具體化和操作化發(fā)展，以更好地約束變相攬權(quán)現(xiàn)象，也更有利于規(guī)范行政權(quán)的行使過程。就賦予省級(jí)政府更多自主權(quán)而言，目前的主要任務(wù)是將中央政府原有的一些行政審批事項(xiàng)下放給省級(jí)政府，不應(yīng)該以項(xiàng)目的重要性或申請(qǐng)主體的性質(zhì)(如國有企業(yè)的級(jí)別)而決定審批主體資格。如果確需由中央政府統(tǒng)籌行使的，可以通過制定相關(guān)法律法規(guī)對(duì)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)和要求予以規(guī)定，中央政府主要行使監(jiān)督檢查的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控。同時(shí)，梳理省級(jí)政府部門擁有的行政審批事項(xiàng)，將審批的重點(diǎn)放在跨市(地)行政轄區(qū)領(lǐng)域的事項(xiàng)上，并對(duì)市(地)政府的審批行使監(jiān)督檢查的權(quán)力。

4.3 規(guī)范央地間的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，約束不當(dāng)?shù)男姓罡深A(yù)行為

從理論上來說，越是上級(jí)政府越應(yīng)該從事一些宏觀事務(wù)的管理，越應(yīng)該通過法律的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府行為的調(diào)節(jié)，以維護(hù)上級(jí)權(quán)力的嚴(yán)肅性，減少因隨意行政而可能造成的不當(dāng)行為。同時(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各級(jí)政府更應(yīng)該通過稅收、金融和法律手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，而非通過行政手段。因此，“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，就要改變?yōu)E用行政命令的輕率做法。為此，中央政府應(yīng)著重提出宏觀方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)預(yù)測或要求，然后通過財(cái)稅、金融、法律等非行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)省級(jí)政府行為的調(diào)控。此外，必要時(shí)可通過行政檢查和督查而非行政命令或指令的方式使省級(jí)政府的施政與中央政府的意圖相銜接。相對(duì)而言，省級(jí)政府則可以適當(dāng)使用行政命令或指令調(diào)控省轄范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，因?yàn)槭∏榈膹?fù)雜程度沒有國情復(fù)雜程度高，省級(jí)政府與市(地)政府之間的信息不對(duì)稱性也沒有中央政府與省級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱性那么大，使省級(jí)政府及其工作部門所提出的調(diào)控措施比較符合實(shí)際。當(dāng)然，我們只是主張省級(jí)政府“適當(dāng)”運(yùn)用行政命令或指令的手段，而非濫用這種手段，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以不侵蝕市場和社會(huì)的職能邊界為限。

4.4 完善配套措施，實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府履職過程中的權(quán)責(zé)對(duì)稱

一是充實(shí)省級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力。中共十九大報(bào)告明確提出建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，國務(wù)院據(jù)此于2018年2月印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，將義務(wù)教育、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保障等八大類，共18個(gè)事項(xiàng)納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，并規(guī)范支出責(zé)任分擔(dān)方式?，F(xiàn)在的一個(gè)緊迫任務(wù)是盡快制定基本公共服務(wù)的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，以及具體的操作性細(xì)則和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而使中央政府和省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系科學(xué)化和穩(wěn)定化，從根本上保證省級(jí)財(cái)政的自主權(quán)和享受中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)益，從制度上杜絕“跑步(部)前(錢)進(jìn)”的現(xiàn)象。

二是加強(qiáng)省級(jí)層次的人事權(quán)。應(yīng)在黨管干部原則和干部管理權(quán)限的制度框架下，適當(dāng)加強(qiáng)省級(jí)人民代表大會(huì)人事方面的權(quán)限，例如探索人大差額選舉或決定省政府組成人員的制度安排，同時(shí)加強(qiáng)人大的問責(zé)權(quán)和人事罷免權(quán)。

三是探索“央地共治”的協(xié)商決策機(jī)制。有學(xué)者提出中國的央地關(guān)系主要經(jīng)歷了“集權(quán)制”下的“央主地從”和“分權(quán)制”下的“地方主義”兩個(gè)階段，目前應(yīng)積極總結(jié)和探索“央地共治”的機(jī)制，增加省級(jí)政府在涉及本省利益和全國性公共決策中的話語權(quán)[12]，從而使中國的重大公共政策決策更加科學(xué)和民主，也更有利于公共政策的高效執(zhí)行。