武春 武香君

把縣政府工作部門劃分為組成部門和直屬機構(gòu)，組成部門的局長（主任）由縣長提請縣人大常委會任免，直屬機構(gòu)的局長（主任）由縣政府任免，這已是多年的慣例。目前，在全國范圍內(nèi)全面開展的各級黨政機構(gòu)改革中，除國家和省級政府的工作部門還明確區(qū)分為組成部門和直屬機構(gòu)外，已明確市縣兩級政府工作部門不再區(qū)分為組成部門和直屬機構(gòu)。由于縣政府工作部門沒有組成部門和直屬機構(gòu)之分，那么縣政府哪些工作部門的局長（主任）需要提請縣人大常委會任免呢？

國務(wù)院有組成部門和非組成部門之分。從1954年以來國務(wù)院就有部委機構(gòu)和直屬機構(gòu)的分法，部委機構(gòu)實際上就是國務(wù)院的組成部門，部長（主任）都是全國人大常委會決定任命的，非組成部門的負(fù)責(zé)人不由全國人大常委會任命。1997年8月3日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》規(guī)定，國務(wù)院行政機構(gòu)根據(jù)職能分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)等機構(gòu)。國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署。2018年3月17日十三屆全國人大一次會議審議批準(zhǔn)的國務(wù)院機構(gòu)改革方案和國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知表明，國務(wù)院機構(gòu)劃分為國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院直屬事業(yè)單位、國務(wù)院部委管理的國家局共七類。

由于縣政府工作部門不再區(qū)分為組成部門和直屬機構(gòu)，對于縣政府哪些工作部門的局長（主任）由縣人大常委會任免，目前在實際操作中可以說是標(biāo)準(zhǔn)不一，亂象叢生。相同局的局長，有的縣由人大常委會任免，有的縣由縣政府任免，這顯然是不妥的。

實際上，法律并沒有地方政府組成部門一說，只有地方政府工作部門的規(guī)定。2007年2月14日國務(wù)院發(fā)布的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置編制管理條例》也沒有政府組成部門的提法。但是，多年來，“地方各級人大常委會任命的局長（主任）所在的工作部門就是地方政府的組成部門，縣政府直屬機構(gòu)不是縣政府的組成部門，其局長（主任）不需要人大常委會任免”，這種認(rèn)知基本上被人們普遍接受和認(rèn)可，盡管這不是法律的規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是比照國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置形成的認(rèn)知。由于機構(gòu)改革已明確縣級政府工作部門不再區(qū)分為組成部門和直屬機構(gòu)，因而再比照國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的做法就不合適了。

多年來，縣人大常委會應(yīng)對哪些局長（主任）進(jìn)行任免并沒有一個客觀標(biāo)準(zhǔn)，或者說確定哪些工作部門是組成部門哪些工作部門是直屬機構(gòu)并沒有一個客觀標(biāo)準(zhǔn)，往往存在很大的隨意性，法律也沒有明確具體的規(guī)定，這可能是立法的遺憾。為此，一些地方根據(jù)立法法第六十四條“全國人大常委會工作機構(gòu)可以對有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報常務(wù)委員會備案”的規(guī)定，詢問了全國人大常委會法工委。

2001年12月3日，遼寧省人大常委會人事代表選舉工作委員會問：中共遼寧省委、遼寧省人民政府下發(fā)了關(guān)于市、縣、鄉(xiāng)黨政機構(gòu)改革的意見，文件中規(guī)定“市、縣（市、區(qū)）政府機構(gòu)不分組成部門和直屬機構(gòu)，統(tǒng)稱為政府工作部門”。按地方組織法的規(guī)定，人大常委會依法任命政府組成部門負(fù)責(zé)人，遼寧省機構(gòu)改革后，市、縣兩級人大常委會如何履行對本級政府工作部門負(fù)責(zé)人的任命？請予答復(fù)。

2001年12月19日，全國人大常委會法工委答：一、憲法第一百零八條規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門”。地方組織法第六十四條規(guī)定“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門”。根據(jù)以上規(guī)定，地方政府所屬機構(gòu)統(tǒng)稱工作部門是可以的。二、地方組織法第六十四條規(guī)定“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人大常委會備案?！钡谒氖臈l第（十）項規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會“根據(jù)省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案”。根據(jù)以上規(guī)定，經(jīng)市、縣政府報請上一級政府批準(zhǔn)設(shè)立、受市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)而不是由上級業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主的局、科，其局長、科長是市、縣政府的組成人員，應(yīng)由政府提出意見，由本級人大常委會依法確定。凡屬于政府組成人員，均需依法提請本級人大常委會任命。

從全國人大常委會法工委的答復(fù)不難看出，只要是經(jīng)縣政府報請上一級政府批準(zhǔn)設(shè)立、受縣政府領(lǐng)導(dǎo)而不是由上級業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主的工作部門，其局長（主任）應(yīng)由本級縣人大常委會任命。如果是由上級業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主的工作部門，或者是上級工作部門的派出機構(gòu)，其局長（主任）就不需要縣人大常委會任免了。

據(jù)筆者所知，在目前的機構(gòu)改革中，一些縣政府的自然資源局（可能各地的稱謂略有差異）由上級業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主，一些縣的生態(tài)環(huán)保局被上級收編，變?yōu)樯弦患壵鷳B(tài)環(huán)保局的分局，按全國人大常委會法工委的解釋，這兩個部門的局長不需要縣人大常委會任免。除這兩個局以外，縣政府的其他工作部門都是報請上一級政府批準(zhǔn)設(shè)立、受縣政府領(lǐng)導(dǎo)而不是由上級業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為主的工作部門，因而其局長（主任）都應(yīng)由縣人大常委會任免。

筆者認(rèn)為，全國人大常委會法工委的答復(fù)是符合地方組織法規(guī)定精神的?？h政府工作部門只要具有行政和社會管理職能，或牽涉到對公民權(quán)利的影響，那么其局長（主任）就應(yīng)該由縣人大常委會任免。如果不由人大常委會任免，往往就容易導(dǎo)致人大及其常委會的監(jiān)督弱化。這次機構(gòu)改革，可以說縣人大常委會任命的局長（主任）所在的工作部門都具有行政和社會管理職能，或牽涉到對公民權(quán)利的影響。即使像縣政府辦公室這樣的工作部門，一些地方在這次機構(gòu)改革中也加掛了牌子，或增加了職責(zé)，具備了行政和社會管理職能。

（作者單位：安徽省鳳陽縣人大常委會、安徽省鳳陽縣人民法院）