任蘭

自2015年《立法法》修改至今，設(shè)區(qū)的市的地方立法經(jīng)過四年的探索，已進(jìn)入一個相對穩(wěn)定的發(fā)展期。四年來，地方立法的爆發(fā)式增長為地方治理提供了大量的法規(guī)依據(jù)，提升了地方治理的法治化水平。但同時，追求立法數(shù)量的主觀愿望和立法能力不足的客觀矛盾，也使得一些設(shè)區(qū)的市的地方立法呈現(xiàn)出許多相似的短板。本文選取安徽省設(shè)區(qū)的市的地方立法為研究樣本，通過微觀分析，探尋文本背后的立法理念和目標(biāo)差異，為回答地方立法困惑，校準(zhǔn)地方立法定位提供參考。

一、安徽省設(shè)區(qū)的市的地方立法活動比較

（一）立法數(shù)量比較

截至2019年5月底，安徽省16個設(shè)區(qū)的市共制定90部地方性法規(guī)，修改18部地方性法規(guī)，廢止15部地方性法規(guī)（具體立法情況見表1）。

從制定法規(guī)數(shù)量看，淮南位居全省首位，合肥緊隨其后，各市存在數(shù)量差距，但差異并不明顯。從法規(guī)修改情況看，全省只有四個市對法規(guī)進(jìn)行了修改，且差異懸殊。合肥法規(guī)修改數(shù)量最多，修改數(shù)量大大超過其制定數(shù)量。從法規(guī)廢止活動看，只有合肥和淮南兩市對相關(guān)法規(guī)進(jìn)行了廢止。就立法活動總量而言，合肥、淮南穩(wěn)居全省前列。合肥作為省會城市、淮南作為國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，2015年前就已享有地方立法權(quán)。兩市具有較為完備的立法制度和立法專業(yè)人才，立法經(jīng)驗豐富，立法程序完整，立法活動的基礎(chǔ)性條件相對完備。加之《立法法》對地方立法權(quán)的調(diào)整，以及近幾年提出的依法立法要求，兩市已制定的法規(guī)不可避免地要根據(jù)上位法進(jìn)行修改或廢止，因此法規(guī)的立、改、廢活動相對活躍。其余的14個設(shè)區(qū)的市逐次于2015年、2016年獲得地方立法權(quán)，因立法活動開始較晚，故立法活動形式單一，更多地體現(xiàn)為法規(guī)的制定。

（二）立法項目比較

《立法法》修改后，安徽設(shè)區(qū)的市新制定的地方性法規(guī)的立法項目分布在立法程序規(guī)定、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域共五個方面（項目分布情況見表2）。

占比最高的項目類別為環(huán)境保護(hù)，16個設(shè)區(qū)的市全部開展了環(huán)保項目的立法。其次是城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，11個設(shè)區(qū)的市出臺了相關(guān)立法。有些立法兼具城市管理與環(huán)境保護(hù)的雙重屬性，如《城市綠化條例》《燃放煙花爆竹管理條例》，但由于列入環(huán)境保護(hù)的類別，使得城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法占比稍弱于環(huán)境保護(hù)類。如果進(jìn)行雙重認(rèn)定，則安徽省只有黃山市沒有城市管理的專項立法。對比前兩類立法，歷史文化保護(hù)的立法相對較少，且主要集中于歷史文化資源稟賦較為突出的城市，如宣城、淮南、蕪湖、黃山、亳州;工業(yè)資源突出的銅陵市對工業(yè)文化進(jìn)行了保護(hù)，制定了工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)條例;合肥、馬鞍山、滁州、蚌埠則采取宏觀性立法模式，對文物或非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行框架式保護(hù)。在三類立法項目之外，還有兩類較為特殊的立法，一類是立法程序類立法，一類是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法。立法程序類法規(guī)是開展立法工作的依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是地方發(fā)展所需，但是否屬于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，應(yīng)納入何種類別，目前尚無較為權(quán)威的解釋，故將其單獨列出。

（三）立法特色比較

地方特色是地方立法的生命，是衡量地方立法質(zhì)量的主要標(biāo)志。有特色的地方立法在不與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸的前提下，能充分體現(xiàn)地方的個性與特殊性，充分反映本地政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、風(fēng)俗、民情等立法需求，幫助地方解決實際問題。這就要求設(shè)區(qū)的市的地方立法要適合本地實際情況，注意解決并能解決本地突出、而上位法沒有立法或不宜立法解決的問題[1]。同時，在上位法已有規(guī)定的情況下，地方性法規(guī)如能夠進(jìn)行制度創(chuàng)新，創(chuàng)新性地解決問題，也是地方立法特色的應(yīng)有之義。如果通俗地表達(dá)，即“人無我有、人有我優(yōu)”[2]。以立法特色的表現(xiàn)形式進(jìn)行劃分，可以將安徽省設(shè)區(qū)的市新制定的地方性法規(guī)分為兩大類（見表3）。

可以看出，安徽省各設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)中，少部分屬于“人無我有”的創(chuàng)制性立法，占比較高的則是“人有我優(yōu)”的執(zhí)行性立法。創(chuàng)制性立法對立法者的立法能力要求較高，不僅要有成熟的立法經(jīng)驗，還要有大膽的立法創(chuàng)新。顯然，合肥、淮南占有優(yōu)勢。尤其是合肥，其立法創(chuàng)新特點十分突出。如果對創(chuàng)制性立法再進(jìn)行細(xì)分，還可以分為先行性法規(guī)和自主性法規(guī)兩類?！逗戏适芯蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條例》《淮南市文明行為促進(jìn)條例》《宿州市采石場修復(fù)條例》《合肥市地下管線條例》《滁州市揚(yáng)塵污染防治條例》等17部法規(guī)屬于先行性法規(guī)，即法規(guī)調(diào)整對象具有普遍性，但上位法存在立法空白，故地方性法規(guī)先行加以規(guī)范的立法。自主性法規(guī)則是調(diào)整對象不具有普遍性，為地方所獨有，不可能有上位法加以規(guī)范，只能通過地方性法規(guī)加以調(diào)整的法規(guī)?！饵S山市徽州古建筑保護(hù)條例》《宣城市青弋江灌區(qū)管理條例》《歙縣徽州古城保護(hù)條例》《蚌埠市龍子湖景區(qū)條例》《宣紙保護(hù)和發(fā)展條例》都屬此種類型。執(zhí)行性立法其立法初衷是為了增強(qiáng)法規(guī)的可操作性和可執(zhí)行性，便于更加切合實際地解決地方治理問題。安徽省的執(zhí)行性立法占比較高，因有上位法可以參照，立法難度較小，但要做到既與上位法相統(tǒng)一，又有獨創(chuàng)性的制度設(shè)計，不照抄照搬上位法，仍對地方立法提出了挑戰(zhàn)。

（四）立法活動類別比較

立法活動包括法規(guī)的制定、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止等多項內(nèi)容。各市在獲得地方立法權(quán)后，立法熱情高漲，將立法重心放在法規(guī)制定上，追求立法速度和法規(guī)的數(shù)量。從2015年至2017年，只有合肥和淮南各進(jìn)行了1次法規(guī)修改，淮南對5件地方性法規(guī)進(jìn)行了廢止。但進(jìn)入2018年后，各設(shè)區(qū)的市立法活動發(fā)生了較大變化，法規(guī)修改和廢止的比例之和接近于制定法規(guī)的數(shù)量，其中合肥市修改法規(guī)12部，廢止法規(guī)5部，出現(xiàn)了集中修改、廢止法規(guī)的高峰。雖然大量的修改、廢止法規(guī)活動出現(xiàn)在早已獲得立法權(quán)的合肥市，但新獲得地方立法權(quán)的蚌埠、宿州兩市也進(jìn)行了法規(guī)修改，這表明從2018年開始，立法活動開始由單一的制定法規(guī)轉(zhuǎn)向立、改、廢等多種形式結(jié)合的形態(tài)（具體情況見表4）。

二、安徽省設(shè)區(qū)的市地方立法活動分析

（一）立法活動數(shù)量分析

從表5可以看出，以立法活動總量來計，從《立法法》修改至今，安徽省設(shè)區(qū)的市立法活動總計為123件次。同期，立法活躍的江蘇省各設(shè)區(qū)的市立法活動共計179件次。對比可見，江蘇省修改法規(guī)數(shù)量幾近于安徽省的2倍，制定法規(guī)數(shù)量近乎安徽省的1.6倍，廢止法規(guī)數(shù)量是安徽省的1/3。江蘇省在《立法法》修改之前，除南京市外，有三座城市屬于較大的市。這些市已開展多年的立法工作，立法速度快、立法活動多樣，并呈現(xiàn)出數(shù)量較大的法規(guī)修改、廢止活動。安徽省與江蘇省的立法歷史有較為明顯的差異，出現(xiàn)數(shù)量上的差距也屬必然。而對比于條件類似的河南?。?015年前只有一個較大的市，與安徽省相似），安徽省的立法數(shù)量多，立法活動豐富，立法工作開展迅速。

從年均立法數(shù)量看，安徽省年均立法活動29.5件次。平均到每個市，其年均立法活動1.8件次。江蘇省年均立法34.8件次，每個市平均立法2.7件次。河南年均立法16.5件次，每個市年均立法0.9件次。對比可見，安徽省設(shè)區(qū)的市年均立法近2件次，立法的速度相對較快。

（二）立法項目內(nèi)容分析

從三類立法事項的比例差異看，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理以及環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)占比較高，這說明安徽省各設(shè)區(qū)的市對城市管理和環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度較高。相比較而言，有關(guān)歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)相對較少，全省僅為10件，近40%的設(shè)區(qū)的市沒有此項內(nèi)容的立法。這固然與歷史文化的地方稟賦存在差異有關(guān)，但也不排除一些設(shè)區(qū)的市歷史文化保護(hù)意識不強(qiáng)，保護(hù)思路不清、利益平衡不力等內(nèi)在原因。

從三類立法事項的具體內(nèi)容看，在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的地方立法中，城鄉(xiāng)規(guī)劃、市容管理是熱點立法領(lǐng)域，特定區(qū)域，如河道、灌區(qū)、建筑工地等的管理成為各市的立法重點。這透視出各市在面對城市管理難題時，追求法治化治理的迫切訴求。在有關(guān)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)中，立法內(nèi)容集中于煙花爆竹燃放、城鎮(zhèn)綠化、風(fēng)景區(qū)保護(hù)、地下水保護(hù)等，各市法規(guī)內(nèi)容較為一致，特色性法規(guī)較少，細(xì)化聚焦不足。古城和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)是一些設(shè)區(qū)的市歷史文化保護(hù)立法的重點，雖保護(hù)的具體對象不同，但都基于相似的保護(hù)思路。能否對此類立法事項進(jìn)一步拓展，是各市要研究思考的內(nèi)容。銅陵對工業(yè)遺產(chǎn)進(jìn)行立法保護(hù)具有創(chuàng)新意味，值得其他市借鑒。

（三）立法地方特色分析

按照“人無我有”的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，安徽省此類法規(guī)占比超過1/3以上，特色較為鮮明。其說明兩點，第一，各市立法具有一定的創(chuàng)新意識。對于綠色建筑，從國家到省都沒有出臺相應(yīng)法規(guī)，但綠色建筑對于節(jié)能減排、減少污染、保護(hù)環(huán)境、改善人居環(huán)境等有多重價值。合肥市在上位法空白的情況下，出臺了《合肥市綠色建筑條例》，不僅推進(jìn)地方發(fā)展，同時又發(fā)揮了立法的“試驗田”作用，為國家立法提供經(jīng)驗。第二，特色立法一定程度上得益于安徽豐富的自然、歷史、文化特色。如《宣紙保護(hù)和發(fā)展條例》《蕪湖鐵畫保護(hù)和發(fā)展條例》，因是本地特有文化符號，上位法不宜規(guī)定，調(diào)整對象具有唯一性，自然地方特色鮮明。

按照“人有我優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)衡量，安徽省各市的執(zhí)行性立法占比較高，超過60%。這些立法有兩種優(yōu)化上位法的方式，一是細(xì)化現(xiàn)有規(guī)定。如《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，其相關(guān)上位法有《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《安徽省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理暫行辦法》《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人認(rèn)定與管理暫行辦法》，《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》的第五條至第十九條，將其上位法內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，盡可能地將上位法的規(guī)定細(xì)化到制度層面和執(zhí)行環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)設(shè)新的制度。如《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》有6條創(chuàng)制性條款，創(chuàng)造設(shè)立了“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)月”，實行分類保護(hù)非遺代表性項目等。執(zhí)行性立法要在現(xiàn)有法規(guī)基礎(chǔ)上體現(xiàn)出“人有我優(yōu)”，做到再創(chuàng)造，對立法者的立法能力提出了挑戰(zhàn)。安徽省各市的此類法規(guī)均有比例不同的細(xì)化條款及創(chuàng)新制度，但在依法立法要求下，如何既不違反上位法，又不照抄照搬，還要具有立法創(chuàng)新，是地方立法的一個難點。

（四）立法活動類別分析

2018年，安徽省設(shè)區(qū)的市的法規(guī)修改和廢止比例大大超過制定法規(guī)的比例，這與黨的十九大提出的依法立法要求有關(guān)，而甘肅祁連山生態(tài)環(huán)境問題是引發(fā)全國范圍內(nèi)地方性法規(guī)清理的直接原因。2017年7月，中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題向社會通報，指出地方立法沒有依照上位法嚴(yán)格立法，縮減了上位法禁止的破壞生態(tài)行為，地方立法難辭其咎。通報發(fā)布后，全國人大常委會法制工作委員會啟動了專項審查研究，發(fā)現(xiàn)大量地方性法規(guī)與《環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》相關(guān)規(guī)定有不一致之處。為此，全國人大法工委發(fā)函，要求各地對照上位法，對涉及生態(tài)環(huán)保方面的地方性法規(guī)進(jìn)行清理。由此，全國范圍內(nèi)的相關(guān)法規(guī)的修改、廢止活動開始集中出現(xiàn)。如武漢市2018年5月修改和廢止了8件地方性法規(guī)，蘭州市2018年1月修改了7部地方性法規(guī)，西寧市2018年2月修改廢止了11部地方性法規(guī)。大部分法規(guī)因部分內(nèi)容與上位法規(guī)定不一致，與新出臺的政策不一致，為維護(hù)國家法治統(tǒng)一，故此作出修改。安徽省各設(shè)區(qū)的市2018年以后修改的16部地方性法規(guī)及廢止的10部地方性法規(guī)皆屬此種情況。

三、安徽省設(shè)區(qū)的市地方立法活動前瞻

通過以上對比分析，可以看出，安徽省各設(shè)區(qū)的市的立法活動處于動態(tài)的發(fā)展變化中，從初期的準(zhǔn)備條件、充實力量、快速立法，到注重實際，突出特色，注重協(xié)調(diào)，呈現(xiàn)出精細(xì)立法、動態(tài)優(yōu)化的發(fā)展趨勢。依照黨的十九大報告提出的科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，安徽省各設(shè)區(qū)的市的立法理念會日漸成熟，立法內(nèi)容會更加具體，立法程序、立法制度也將日漸完備，可以預(yù)計，未來幾年的立法活動將呈現(xiàn)出以下一些發(fā)展趨勢。

（一）從追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變

地方性法規(guī)的數(shù)量，并不是越多越好，也不是越少越好，而是需要設(shè)區(qū)的市結(jié)合本地治理要求和發(fā)展情況，根據(jù)本身的立法條件，按照“蹄疾而步穩(wěn)”的要求，有序推進(jìn)地方立法。做到既不盲目躍進(jìn)，也不停滯不前，把握住合理的度。近幾年，立法工作追求景觀化、高大化、數(shù)量化是全國一些設(shè)區(qū)的市立法實踐中呈現(xiàn)的共性問題[3]。一些存在立法瑕疵的法規(guī)得不到及時糾正，也在一定程度上強(qiáng)化了以數(shù)量論英雄的立法業(yè)績觀。只有數(shù)量而缺乏質(zhì)量的立法不僅浪費立法資源，還會產(chǎn)生立法風(fēng)險，而質(zhì)量保證的地方立法既實現(xiàn)了國家法治統(tǒng)一，又有力助推地方治理現(xiàn)代化，這就要求地方立法工作轉(zhuǎn)變業(yè)績觀，要以“質(zhì)量論英雄”。隨著公眾參與立法制度、法規(guī)審查備案制度、合憲性審查制度等一系列制度的建立和完善，設(shè)區(qū)的市的地方立法活動會面臨更多的內(nèi)部約束和外部監(jiān)督。安徽省設(shè)區(qū)的市的地方立法只有向著精細(xì)化方向轉(zhuǎn)型，在立法程序環(huán)節(jié)、立法工作運行、立法制度設(shè)計上更加細(xì)密、更加科學(xué)，才能適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

（二）從模仿立法向創(chuàng)制立法轉(zhuǎn)變

由于對《立法法》所確定的立法事項理解不足，各設(shè)區(qū)的市在確立立法事項時，不可避免要參照其他地方立法或上位法，因此，一些名稱相同，內(nèi)容相似的法規(guī)相繼產(chǎn)生。雖然各地在城市管理、環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)上有許多相同的立法需要，但三項立法事項范圍非常寬泛，各地完全可以根據(jù)地方治理需要，制定出更多“人無我有”的、聚焦特定問題的、操作性強(qiáng)的細(xì)化法規(guī)。短短四年出現(xiàn)太多相似法規(guī)，說明各地在立法事項的選擇上還需要進(jìn)一步拓寬思維空間。

立法權(quán)是一項重要的國家權(quán)力，中央和地方立法上的分權(quán)是中央和地方權(quán)力劃分的一個重要方面。對于如何處理中央和地方關(guān)系，憲法第三條第四款明確提出了充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則，憲法第一百條第二款以及《立法法》明確賦予了地方立法權(quán)，《立法法》第七十三條第二款規(guī)定了“其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的”，地方立法主體“根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)”，這些法律規(guī)范為地方發(fā)揮立法主動性提供了高位階法律授權(quán)[4]。即地方立法擁有較大的立法空間，在上位法存在立法空白時，在授權(quán)范圍內(nèi)，可以進(jìn)行創(chuàng)制性立法，可以設(shè)計出更多前瞻性、創(chuàng)新性的條款，既有助于地方治理，也為國家立法進(jìn)行了地方試驗。因此，從執(zhí)行性立法向創(chuàng)新性立法轉(zhuǎn)型，從單純模仿上位法向彌補(bǔ)上位法空白轉(zhuǎn)型，是安徽省設(shè)區(qū)的市地方立法提升質(zhì)量的一條路徑。

（三）從綜合立法向?qū)ｍ椓⒎ㄞD(zhuǎn)變

在安徽省設(shè)區(qū)的市的地方立法中，模仿上位法立法體例的法規(guī)占比較高，近2/3。這類法規(guī)按章劃分體系結(jié)構(gòu)，內(nèi)容豐富，規(guī)范全面，調(diào)整對象抽象而不具體，大多是針對不特定問題的綜合立法。這類法規(guī)條款、字?jǐn)?shù)較多，涉及多個規(guī)范事項，受篇幅限制，很難對某個事項細(xì)致規(guī)范，一些問題淺嘗輒止，法規(guī)的操作性受到影響。如6個設(shè)區(qū)的市的《城市管理條例》，內(nèi)容涉及市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、公共空間管理、城市規(guī)劃、違建查處、環(huán)境保護(hù)、交通管理、車輛管理、攤點管理、餐飲管理、廣告設(shè)施和標(biāo)識管理、施工場地管理、應(yīng)急管理、犬只飼養(yǎng)、行政執(zhí)法、服務(wù)監(jiān)督等諸多內(nèi)容，雖然每部法規(guī)規(guī)范內(nèi)容各有不同，但普遍呈現(xiàn)出法條繁雜、內(nèi)容復(fù)雜、規(guī)范欠具體的特征。

我國地方立法具有一致性與地方性的雙重價值，地方立法應(yīng)努力在二者之間實現(xiàn)平衡。但一些設(shè)區(qū)的市為了避免立法風(fēng)險，只強(qiáng)調(diào)立法的一致性，而忽視了立法的地方性，不可避免地出現(xiàn)照抄照搬或重復(fù)上位法的問題，不僅浪費了立法資源，也使中央與地方立法從層層遞進(jìn)的上下級關(guān)系演變?yōu)閮?nèi)容相似的平面關(guān)系，在某種程度上反倒會抵消中央立法的效力[5]。因此，要處理好一致性與地方性的關(guān)系，就要推進(jìn)精細(xì)立法，改變以往的系統(tǒng)性、體系化立法思路，轉(zhuǎn)到問題引導(dǎo)立法、立法解決問題的方向上來。內(nèi)容上做到一事一立法，形式上不拘泥于結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)模式，可以采用短小精練的條款式結(jié)構(gòu)，成熟幾條定幾條，避免章節(jié)式體例容易產(chǎn)生的立法重復(fù)問題[6]。可以預(yù)見，調(diào)整范圍小、規(guī)范客體單一的專項法規(guī)是地方立法的重要形態(tài)。從大而全的綜合性法規(guī)向針對特定事項的專項立法轉(zhuǎn)型，是安徽省設(shè)區(qū)的市地方立法的調(diào)整方向。

（四）從專注立法向立、改、廢相結(jié)合轉(zhuǎn)變

安徽省地方立法三年來，新制定法規(guī)活動占比最高，達(dá)71.4%，修改法規(guī)和廢止法規(guī)活動占比僅為17.6%和11%。原因顯而易見，14個市剛剛開始立法活動，重心自然放在制定法規(guī)方面。但從制定、修改、廢止法規(guī)的時間變化情況看，修改和廢止法規(guī)活動在2018年大量集中出現(xiàn)，尤其是早已擁有地方立法權(quán)的合肥市立法活動急劇變化，就不僅僅是法規(guī)自身發(fā)展變化規(guī)律所致，而更多的是受到國家立法要求的影響。從黨的十九大開始，黨和國家提出了“依法立法”新要求，這就要求各級立法要嚴(yán)格依照憲法法律設(shè)定的權(quán)限和程序進(jìn)行。

黨的十八大以來，全國人大常委會加大了法規(guī)審查備案工作力度，在設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查中，“發(fā)現(xiàn)大量重復(fù)、針對性不強(qiáng)的問題，照抄照搬上位法或其他省市區(qū)法規(guī)的現(xiàn)象較為突出，有的沒有結(jié)合本地實際情況進(jìn)行立法。還有一個現(xiàn)象是，一些在國務(wù)院層面已經(jīng)取消廢止的行政審批，結(jié)果地方通過立法寫進(jìn)了地方性法規(guī)，甚至有些地方性法規(guī)還寫進(jìn)了法律明令禁止的強(qiáng)制手段。依法立法的問題還沒有完全解決”[7]。2018年，全國人大常委會將設(shè)區(qū)的市地方立法中存在的問題納入重點審查范圍[8]，發(fā)現(xiàn)問題將及時督促糾正。與此同時，合憲性審查工作機(jī)制也在加緊建立，這一系列審查機(jī)制的變化都對設(shè)區(qū)的市地方立法產(chǎn)生了較強(qiáng)的立法壓力。可以推斷，要通過愈加嚴(yán)格的立法審查，僅從地方需求出發(fā)，忽略國家法治建設(shè)體系的整體協(xié)調(diào)性，將不再適應(yīng)新時代的立法需要。習(xí)近平指出：“我們要完善立法規(guī)劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性?！盵9]這就要求安徽省地方立法要改變當(dāng)前法規(guī)立、改、廢不均衡的局面。未來幾年，安徽省設(shè)區(qū)的市的地方立法需要科學(xué)、準(zhǔn)確地選擇和研究立法項目，提高立項準(zhǔn)確性;需要改進(jìn)法規(guī)的起草機(jī)制，杜絕重復(fù)立法、照抄上位法等問題;要及時對法規(guī)進(jìn)行修改，啟動法規(guī)清理和立法后評估，將定期全面清理與經(jīng)常性及時修改相結(jié)合;要實現(xiàn)法規(guī)的及時廢止，將與上位法相抵觸的、被上位法所涵蓋的、主要規(guī)范事項不復(fù)存在的、不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展新情況等法規(guī)及時通過法定程序予以廢止[10]，從而實現(xiàn)法規(guī)的立、改、廢并重，確保每一項立法都經(jīng)得起合憲性審查，經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。

參考文獻(xiàn)：

[1]王瓊雯：《地方立法的地方特色及其實現(xiàn)之道》，載《行政與法》2008年第6期。

[2]李高協(xié)：《再議地方立法的不抵觸、有特色、可操作原則》，載《人大研究》2015年第9期。

[3]莫于川：《依法行使地方立法權(quán)與充分發(fā)揮地方主動性》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第5期。

[4]郭躍：《論立法精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)與實現(xiàn)路徑》，載《學(xué)術(shù)界》2016年第2期。

[5]黃鍇：《“地方立法“不重復(fù)上位法”原則及其限度——以浙江省設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法為例》，載《浙江社會科學(xué)》2017年第12期。

[6]黃文婷、黃文燕：《論地方立法精細(xì)化的正當(dāng)性與實現(xiàn)路徑》，載《商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。

[7]屆茂輝：《我國上位法與下位法內(nèi)容相關(guān)性實證分析》，載《中國法學(xué)》2014年第2期。

[8]俞祺：《重復(fù)、細(xì)化還是創(chuàng)制：中國地方立法與上位法關(guān)系考察》，載《政治與法律》2017年第9期。

[9]《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁。

[10]王宗炎：《地方性法規(guī)的立、改、廢機(jī)制研究》，載《上海人大月刊》2010年第6期。

（作者系中共蚌埠市委黨校公共管理教研部主任、副教授，安徽省社會科學(xué)院蚌埠分院特約研究員）