馬超

聽取和審議專項工作報告是各級人大常委會使用最頻繁的一種監(jiān)督方式。以安徽省馬鞍山市人大常委會為例，每年聽取專項工作報告在20項左右，較執(zhí)法檢查、專題詢問等其他方式的頻次高很多。全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書指出：人大常委會聽取審議“一府一委兩院”工作報告，是法定的監(jiān)督形式，充分體現(xiàn)了“一府一委兩院”對人大負責(zé)、受人大監(jiān)督的憲法原則。要堅持以往的好經(jīng)驗好做法，繼續(xù)創(chuàng)新完善，加大工作力度，提高報告審議質(zhì)量，抓好落實問效，發(fā)揮好這一法定監(jiān)督形式的功效。本文將針對聽取和審議專項工作報告中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析存在的問題，簡介地方人大相關(guān)制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新成果，提出一些具體的建議。

一、聽取哪些報告——優(yōu)化議題遴選機制

監(jiān)督法規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。

人大常委會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據(jù)下列途徑反映的問題確定：一是本級人民代表大會常務(wù)委員會在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題;二是本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題;三是本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員提出的比較集中的問題;四是本級人民代表大會專門委員會、常委會工作機構(gòu)在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題;五是人民來信來訪集中反映的問題;六是社會普遍關(guān)注的其他問題。

監(jiān)督法的規(guī)定相對宏觀，賦予了地方人大常委會對監(jiān)督議題的“自由裁量權(quán)”。各地可以根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，確定每年聽取專項報告的計劃。

監(jiān)督法并未規(guī)定每年哪些具體報告必須聽取。但其他法律有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定。如2015年1月1日起實施的新環(huán)境保護法第二十七條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務(wù)委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標完成情況?！边@是對各級政府提出的法定要求，也是法律對人大監(jiān)督內(nèi)容的法律限定，既是人大及其常委會的權(quán)力所在，也是人大責(zé)任所系。

世易時移，變法宜矣。聽取專項報告的年度計劃，不輕易變動，但同時也應(yīng)具有一定彈性。比如針對黨委、政府突發(fā)性的重要工作，針對社會關(guān)注的一些重大熱點問題，可臨時增加相應(yīng)的監(jiān)督內(nèi)容，以體現(xiàn)人大監(jiān)督的適時性。

要進一步開放議題遴選機制。擴展傳統(tǒng)媒體、新媒體等多個渠道，廣泛聽取代表和群眾的意見，使人大聽取專項工作報告的議題更具有民主性，更貼近群眾的需求。

二、報告哪些內(nèi)容——進一步提高報告質(zhì)量

報告質(zhì)量是常委會會議質(zhì)量的基礎(chǔ)。但政府的專項工作報告，有時由相關(guān)部門代擬報告稿，容易模糊委托人與被委托人的關(guān)系，局限于部門利益，缺乏大局觀，喧賓奪主、角色錯位，影響了人大常委會的審議。

人大專門委員會或常委會工委要加強報告質(zhì)量的把關(guān)。專項工作報告要堅持問題導(dǎo)向，重視原因剖析，提出有針對性的建議。相關(guān)委員會可以提供法律法規(guī)文本、外地做法等一些參閱資料，便于組成人員查閱和審議。

黑龍江綏化市人大常委會制定了《聽取和審議專項工作報告的辦法》，通過幾個方面的要求，進一步規(guī)范報告體例。一是明確報告內(nèi)容。專項工作報告應(yīng)針對突出問題，體現(xiàn)內(nèi)容專項性的特點。內(nèi)容主要包括主要工作成績，自身查找和社會各界反映強烈的問題及成因，解決問題的意見和具體措施。二是明確審查程序?！耙桓畠稍骸睉?yīng)在常委會舉行會議的二十日前，由其辦事機構(gòu)將專項工作報告送交相關(guān)專門委員會或相關(guān)辦事機構(gòu)征求意見。相關(guān)專門委員會或相關(guān)辦事機構(gòu)應(yīng)在收到“一府兩院”專項工作報告后五個工作日內(nèi)提出審查修改意見并反饋。三是明確審查內(nèi)容。審查的主要內(nèi)容為：報告是否履行了討論研究和簽署意見的程序;報告內(nèi)容是否符合專項性特點，對相關(guān)專門委員會或相關(guān)辦事機構(gòu)的反饋意見是否作出了回應(yīng)，改進意見和措施是否具有針對性;報告體例和格式等是否符合常委會會議文件的要求。

三、誰來作報告——進一步明確報告人

監(jiān)督法規(guī)定，專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責(zé)人向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，人民政府也可以委托有關(guān)部門負責(zé)人向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告。

法律規(guī)定允許政府部門負責(zé)人受委托向人大作報告。但筆者認為，政府負責(zé)人作報告應(yīng)當(dāng)逐漸成為常態(tài)。目前，一些地方人大常委會在聽取重要的工作報告時，由政府負責(zé)人作報告。例如，2018年11月北京市第十五屆人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議，聽取北京市政府副市長殷勇代表市政府作的關(guān)于《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（修訂草案）》的說明、副市長隋振江關(guān)于實施《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》工作進展情況的報告。例如，上海市十五屆人大常委會第七次會議，聽取常務(wù)副市長周波所作的關(guān)于市政府機構(gòu)改革有關(guān)情況的報告。再如，浙江溫州市的人大常委會會議，多由市政府副市長作專項工作報告，也有市政府副秘書長作報告的情況，政府部門主要負責(zé)人作報告的情況較少。

毋庸置疑，政府負責(zé)人向人大作報告，更體現(xiàn)出對此項工作的重視，也更容易組織和調(diào)動相關(guān)資源，推進下一步的工作，其意義與部門負責(zé)人向人大作報告不可等量齊觀。

四、如何審議報告——進一步提高審議質(zhì)量

2005年，福建晉江市人大常委會制定了《關(guān)于進一步提高審議質(zhì)量的若干意見》。2007年，江蘇省鎮(zhèn)江市人大常委會制定《關(guān)于提高市人大常委會會議審議質(zhì)量的實施辦法》。2018年，《安徽省人大常委會關(guān)于提高常委會會議審議質(zhì)量的辦法》出臺，就會前準備、會中組織、會后落實等作出具體規(guī)范，促使常委會會議審議更具針對性、嚴肅性和實效性。

（一）規(guī)范會前準備工作

一是組織調(diào)研視察，做到心中有數(shù)。常委會會議舉行前，有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)、辦事機構(gòu)應(yīng)當(dāng)圍繞常委會審議議題，組織開展調(diào)研、視察等活動。

二是開展集中學(xué)習(xí)，做到言之有據(jù)。會前舉辦專題講座，圍繞審議的議題，邀請有關(guān)專家學(xué)者，解讀法律法規(guī)、專業(yè)知識，組織集中“充電”。

三是嚴格報送時限，做到有的放矢。有時，“一府一委兩院”的報告提交給人大常委會有關(guān)機構(gòu)的時間太晚，導(dǎo)致難以提前將資料傳送到審議人員手中。如果審議人員在開會時才能拿到材料，審議的質(zhì)量顯然難以保證。上海市人大常委會明確要求，辦公廳要做好組成人員履職的服務(wù)保障：要在常委會會議前一周左右，把預(yù)發(fā)文件上傳到上海人大公眾網(wǎng)“代表履職平臺”中;預(yù)發(fā)文件正式定稿后，及時上傳到常委會電子閱文器中。辦公廳要盡早將文件上傳，方便組成人員提前閱看文件，了解主要內(nèi)容，在會前把準備工作做充分。筆者認為，專項報告的報送時限一經(jīng)確定，“一府一委兩院”有能力執(zhí)行，也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。

四是準備發(fā)言提綱，做到言之有物。在事先拿到審議資料的基礎(chǔ)上，常委會組成人員應(yīng)當(dāng)圍繞審議議題，擬出發(fā)言提綱，填寫“審議意見卡”，做好審議準備。會后，“審議意見卡”交有關(guān)機構(gòu)留存。

“審議意見卡”的出現(xiàn)，是為了解決人大常委會審議中存在的幾個痼疾。一是時間緊張，審議不充分。二是礙于情面，審議不深不透。三是隨意性大，審議意見雜蕪。四是部分委員責(zé)任心不強，履職不充分。據(jù)《中國人大》報道，早在2004年，河北省灤南縣人大常委會就在會議上采用“審議意見卡”。隨后，一些地方人大也對此開展探索。2015年，《中國人大》以《花山區(qū)人大：“審議意見卡”讓委員審議動真格》為題，報道了馬鞍山市花山區(qū)人大常委會采取審議意見卡制度取得的成效。

（二）規(guī)范會中組織工作

合理安排會議日程，可以舉行分組會議或者聯(lián)組會議進行審議。明確主持分組會議的小組召集人作為本組審議第一責(zé)任人，負責(zé)統(tǒng)籌引導(dǎo)與會人員按議程逐項審議，充分發(fā)表意見。主任會議成員、與審議議題相關(guān)的專門委員會中的常委會組成人員應(yīng)當(dāng)帶頭發(fā)言，駐會委員、參加調(diào)研活動的委員作重點發(fā)言，其他組成人員和列席人員應(yīng)當(dāng)圍繞議題積極發(fā)言。在全體會議和分組會議上的審議發(fā)言要注重質(zhì)量，要堅持講真話、講實話，講有內(nèi)容的話，不停留在一般議論表態(tài)的話上。審議發(fā)言情況納入組成人員履職檔案。嚴格會議考勤制度，嚴肅會風(fēng)會紀。

（三）更廣泛地聽取意見

針對一些社會關(guān)注的重要議題，增加人大代表列席人數(shù)，探索邀請利益相關(guān)的市民代表參加討論，充分聽取社會各個層面的聲音。比如審議物業(yè)管理有關(guān)報告，可以邀請物業(yè)代表、居民代表、業(yè)委會成員代表等列席會議。

五、如何評價報告——開展?jié)M意度測評、工作評議

在審議的基礎(chǔ)上，可以采取滿意度測評或工作評議的方式，對報告或工作進行評價。

（一）滿意度測評的發(fā)展。滿意度測評納入安徽省地方性法規(guī)的視野。2013年出臺的《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法》規(guī)定，主任會議認為必要時，可以決定對專項工作報告進行滿意度測評。

滿意度測評被很多地方人大廣泛使用。2005年，福建晉江市人大常委會正式啟動專項工作報告的滿意度測評工作，先后對“一府兩院”的68個專項工作報告進行測評，對6個部門（單位）工作開展評議。2014年8月，《中國人大》雜志以《滿意度測評：剛性監(jiān)督的晉江“堅守”》為題進行報道。

馬鞍山市花山區(qū)人大常委會積極探索和運用測評這一監(jiān)督方式。2013年10月，花山區(qū)在區(qū)一屆人大二次會議上通過了《花山區(qū)人大代表測評區(qū)政府工作部門及直屬事業(yè)單位工作辦法》，并在第三次全體會議上首次對區(qū)政府24個組成部門和4個直屬事業(yè)單位開展年度工作滿意度測評。經(jīng)過不斷探索，逐步完善形成了代表滿意度測評體系，其中包括專項工作報告滿意度測評，代表議案建議辦理工作滿意度測評，專項工作評議滿意度測評，行政、司法機關(guān)年度工作滿意度測評，人大代表履職滿意度測評及“一府兩院”干部述職滿意度測評等六項內(nèi)容。

（二）專項工作評議的發(fā)展。專項工作評議，是指人大常委會對“一府兩院”等專項工作進行審議和評價的監(jiān)督活動。相對于聽取審議專項報告+滿意度測評的模式，專項工作評議一般還包括工作調(diào)研、評議發(fā)言、制訂整改方案、督促整改落實等環(huán)節(jié)，其程序更復(fù)雜、周期更長、要求更嚴格。

2010年，馬鞍山市人大常委會出臺《馬鞍山市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于開展專項工作評議的暫行辦法》，對全市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進行評議。

2018年，湖南懷化市將市委巡察與人大評議相結(jié)合，進一步增強了人大評議的剛性。經(jīng)懷化市委同意并授權(quán)，市委巡察辦會同市人大常委會工作評議調(diào)查組組建巡察評議組，對市交通運輸局、市民政局等進行巡察評議。市委巡察與市人大常委會工作評議兩種監(jiān)督方式相結(jié)合，是對被評議單位的一次政治巡察和法律監(jiān)督、工作監(jiān)督，實現(xiàn)巡察和評議兩種監(jiān)督方式的深度融合。

（三）滿意度測評未通過怎么辦？2005年，遼寧盤錦市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議，就市政府提交的六項工作報告進行審議。其中，《關(guān)于全市食品放心工程開展情況的報告》《關(guān)于政府采購法貫徹執(zhí)行情況的報告》被半數(shù)以上人員投票否決。2014年，貴州銅仁市一屆人大常委會第十八次會議上，市中級人民法院關(guān)于全市刑事審判工作情況的報告未通過。

監(jiān)督法并沒有規(guī)定這種情況如何處理。而《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法》規(guī)定，測評結(jié)果為不滿意的，報告機關(guān)應(yīng)當(dāng)在下次常委會會議上重作報告。對重作的報告應(yīng)當(dāng)再次進行滿意度測評，測評結(jié)果仍然為不滿意的，常委會可以對有關(guān)機關(guān)或者工作人員進行通報批評、責(zé)成作出書面檢查、責(zé)成對責(zé)任人員給予行政處分、依法決定免職、撤職、提出罷免案。

可見，針對滿意度測評未獲通過的專項工作報告，首先要重作報告，其次要再次測評，測評如果仍為不滿意，即啟動對有關(guān)機關(guān)或責(zé)任人的處理程序。

六、如何提高審議意見辦理質(zhì)量——強化跟蹤督辦

監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理，在一定期限內(nèi)，要向常委會提出書面報告。

（一）抓住督辦環(huán)節(jié)

問題解決不能僅僅停留在紙面上。除了“文來文往”，還需要“人來人往”。針對“一府兩院”在研究處理和整改中的具體事項，人大常委會可以組織人大代表視察、調(diào)研，可以采取“四不兩直”方式直插現(xiàn)場暗訪，持續(xù)跟蹤督辦，發(fā)現(xiàn)和解決問題，直至有關(guān)事項得到解決?？梢詫ⅰ耙桓畠稍骸毖芯刻幚砗驼那闆r的報告，提交常委會進行專門審議，或進行專題詢問。如2017年，四川綿陽市人大常委會專題詢問審計查出問題整改落實情況。2019年5月，云南省人大常委會召開聯(lián)組會議，對省政府貫徹落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察“回頭看”及高原湖泊環(huán)境問題專項督察反饋意見問題整改情況開展專題詢問。

在督辦過程中，要積極發(fā)揮人大代表的作用。例如，杭州市人大常委會在監(jiān)督水污染治理工作中，在治水APP中增加代表監(jiān)督模塊，代表“隨手拍”“馬上傳”，有關(guān)單位“馬上辦”“立即改”;在監(jiān)督民生實事項目實施工作中，將所有人大代表按項目分為若干監(jiān)督工作組，定期組織人大代表去現(xiàn)場視察，既增強了人大常委會的監(jiān)督力量，也為人大代表開展閉會期間活動提供了新的平臺。

（二）抓住問效環(huán)節(jié)

人大專門委員會或常委會有關(guān)工作委員會的人員有限、力量有限，對很多工作的整改情況，只能給予定性評價、模糊評價，這與定量評價、科學(xué)評價的要求不相適應(yīng)。現(xiàn)實中，可以探索第三方評估等方式，通過專業(yè)機構(gòu)、專業(yè)人員對整改情況進行量化評價。

全國人大和省人大在執(zhí)法檢查中引入了第三方評估。2017年5月，《安徽省貫徹實施“產(chǎn)品質(zhì)量法情況”第三方評估報告》“出爐”。這是安徽省人大常委會在執(zhí)法檢查中首次引入第三方評估，也是人大監(jiān)督工作的探索創(chuàng)新。第三方評估實行自評與現(xiàn)場測評相結(jié)合，評估團隊前往全省9個市，發(fā)放并收回問卷2350份，形成15萬余字的評估報告。2019年初，全國人大環(huán)資委委托中國工程院開展了水污染防治法實施情況評估研究工作，首次在全國人大常委會執(zhí)法檢查中引入第三方評估。

針對一些專項監(jiān)督工作，有的地方人大也在開展第三方評估。2013年，廣東省人大常委會決定把農(nóng)村垃圾管理工作作為本屆人大5年任期的監(jiān)督重點，并提出在2014～2016年分三個年度對農(nóng)村垃圾管理工作成效進行第三方評估，進一步促進該項工作。2016年，湖北荊門市人大常委會把市公安局、市財政局、市審計局、市國稅局、市地稅局納入工作評議范圍，并在評議過程中首次引入第三方評估，委托荊門市城市調(diào)查隊對5個被評部門的工作效果進行綜合評價，評估結(jié)果向社會公布。

實踐創(chuàng)新永無止境。地方人大應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，有針對性地開展工作創(chuàng)新，提高聽取和審議專項工作報告的實效，促進“一府一委兩院”依法履職，為地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展作出人大貢獻。

（作者單位：安徽省馬鞍山市人大常委會研究室）