王勇 許永晶

一、研究的緣起

地方人大常委會主任（下稱地方人大主任）是地方人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)者，對于推動地方人大依法行使職權(quán)、實現(xiàn)黨的主張與人民意志相統(tǒng)一、中央方針與地方實際相結(jié)合擔負領(lǐng)導(dǎo)職責，起著“掌舵”作用。有鑒于此，理論上應(yīng)重視分析地方人大主任這一角色。由此首先引發(fā)思考的是，地方人大主任究竟顯示出怎樣的群體性身份特征？

既有為數(shù)并不多的地方人大常委會相關(guān)研究文獻基本上側(cè)重于制度層面，鮮有關(guān)注人的層面，因此幾乎不曾涉及這一主題。例如一些文獻置身于民主與法治的宏觀制度立場，探尋地方人大常委會設(shè)立的意義和作用[1]，提煉地方人大常委會立法審計機制所彰顯的民主與理性決策模式[2];思考如何進一步完善地方人大常委會制度[3]，以及分析人大常委會公民參與機制及其法治保障[4]等。另一些文獻則重在研究人大常委會單項制度安排及其程序機制，例如研討地方人大專門委員會的功能設(shè)計及其監(jiān)督實踐[5]、地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作[6]、地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查程序[7]、省級人大常委會會次和會期制度[8]。概括而言，這些文獻多系出自憲法學者，因而均著眼于具有先決意義的地方人大常委會制度層面的建構(gòu)與完善，理論意義應(yīng)予肯定。但制度歸根結(jié)底是由人設(shè)計、創(chuàng)造和選擇的，固然應(yīng)重視制度層面的分析，體現(xiàn)能動性的人的因素也不該被研究者所忽視，其中就包括對于地方人大主任群體性身份特征須作出探析。

目前，學界針對領(lǐng)導(dǎo)人員身份特征的研究，主要見之于地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、著名大學校長、學會負責人等群體，領(lǐng)導(dǎo)人身份特征被相關(guān)文獻具化為性別、年齡、工作單位、職務(wù)等可及性指標。本文中，結(jié)合地方人大主任一職的政治意蘊，將地方人大主任群體身份特征實際理解為社會特征以及政治特征兩大類別，前者主要包括性別、年齡、學歷、專業(yè)等指標，后者包括黨派歸屬、職務(wù)安排（是否兼任同級黨委書記）、任職路徑等指標。由于地市級在中國行政序列中起著承上啟下的作用，是將宏觀決策轉(zhuǎn)化為執(zhí)行事項的中間環(huán)節(jié);地級市人大數(shù)量規(guī)模相比省級人大、縣鄉(xiāng)兩級人大，亦處于適合分析研究之用的居間狀態(tài);更主要的是，2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定，賦予所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，這使得我國享有地方立法權(quán)的主體在原有31個?。▍^(qū)、市）和49個較大的市基礎(chǔ)上，又增加274個，其中絕大多數(shù)為地級市，這使得地級市人大及其立法工作的重要性陡增，相應(yīng)也必將對其領(lǐng)導(dǎo)人員提出更高的工作能力和專業(yè)素質(zhì)要求。正是基于這些方面的考慮，本文選擇以地級市人大主任為研究目標群體，收集、分析這一群體身份特征各項指標，據(jù)此，不僅可以為形成對地級市人大主任身份特征的總體性認識提供參照，亦可以為地級市人大乃至其他各級地方人大主任候選人的組織推薦工作提出相應(yīng)思考和建議。

二、地級市人大主任身份特征分析

新中國成立以來，受經(jīng)濟、社會與政治等因素所驅(qū)使，地級市數(shù)量一直處于變動狀態(tài)中，但進入本世紀以來逐漸趨于穩(wěn)定。根據(jù)民政部網(wǎng)站所提供資料，截至2019年2月，中國大陸除地級省會城市外，總計有302個地級行政區(qū)，去除30個自治州、7個地區(qū)和3個盟，余下共有261個地級市。本文主要經(jīng)由百度、各地級市人大網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)渠道，查詢各地級市現(xiàn)職人大主任個人簡歷，進而提取其中的身份特征信息（包括性別、年齡、學歷、專業(yè)、黨籍、兼任同級黨委書記情況、前一職務(wù)狀況等）逐項作出統(tǒng)計與分析，統(tǒng)計具體時段為2019年4月20～30日。其中，有少數(shù)地級市人大主任在其身份特征某一兩個指標上存在資料缺失的情況，在具體統(tǒng)計分析過程中將予以交代。

（一）社會特征

1.性別分布

社會性別理論提示人們對男女往往懷有不同的角色期待，而其主要原因不在于男女生理差別，根本上是受到社會文化的影響[9]。比如我國古代社會在儒家“三綱五?！薄叭龔乃牡隆苯塘x濡化下，形成“男主外、女主內(nèi)”的社會習慣，以至影響至今，難以消除，政治通常被理解為最好由男人從事的事務(wù)，踏足政治的女性領(lǐng)導(dǎo)往往被視為“女強人”，較不受輿論待見，乃至其晉升之路引發(fā)各種爭議與猜測。西方國家也同樣存在（過）類似文化觀念，“（女性長期處于私人領(lǐng)域的）歷史促成了一種男性中心主義文化主導(dǎo)的政治概念，在這種政治概念中，男性特質(zhì)和政治特質(zhì)經(jīng)常是相互替代的”[10]。在此文化取向下，例如在美國，19世紀中后期性別分隔比以往或現(xiàn)今任何時候都明顯，婦女被看作是道德的、自我犧牲的、有責任感的和操持家務(wù)的，是故，其角色被局限在家庭生活、自發(fā)的慈善活動等中，男性則被認為是經(jīng)驗豐富的、具侵略性的和利己的，因此，黨派政治被認為是完全男性化的事業(yè)[11]。

意料所及的是，我國地級市人大主任任職者性別分布正體現(xiàn)出男女間的巨大反差。在所分析的261位地級市人大主任中，男性共有245位，占有壓倒性的多數(shù)（93.9%），女性比例僅為6.1%，地級市人大主任因此是一個十足的“男性職場”。這一情況并非個例。整體上，中國女性官員尤其是局級以上女性領(lǐng)導(dǎo)較為稀缺，例如省一級行政首長配備，女性比重自1982年以來一直維持在近3%的低水平上。就此，國務(wù)院也曾于2011年印發(fā)《中國婦女發(fā)展綱要（2011—2020年）》，提出縣級以上地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中有1名以上女干部，并逐步增加;積極推動有關(guān)方面逐步提高女性在全國和地方各級人大代表、政協(xié)委員以及人大常委會組成人員、政協(xié)常務(wù)委員會中的比例。該《綱要》實施以來，各級各地黨政班子包括人大機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員中，女性比例確有持續(xù)增長。但一方面《綱要》僅屬于倡導(dǎo)性質(zhì)，對于女性干部配備所提的是數(shù)量而非比例要求，因此效力自然打了不少折扣。另一方面，現(xiàn)實生活中，女性領(lǐng)導(dǎo)即便增多，也是擔任副職多，正職少;任職于一般性社會管理領(lǐng)域多，如教科文衛(wèi)，在黨政“主干線”任職的較少。根本而言，女性在責任履行和公眾期望中確乎存在諸多限制，不自覺地因性別因素形成無形障礙，導(dǎo)致女性職務(wù)晉升無法上升至一定水平之上[12]。

2.年齡分段

“文革”結(jié)束后，老干部紛紛復(fù)出，中央機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)老齡化問題十分嚴重。據(jù)統(tǒng)計，1980年，國家機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)平均年齡63歲，其中55歲以下的僅占9%，66歲以上者占了40%以上，地方上亦是如此，例如廣東省直機關(guān)干部，56歲以上者占71%。這一情況引發(fā)中央領(lǐng)導(dǎo)憂思。1982年2月，中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》，規(guī)定“擔任中央或地方省部級領(lǐng)導(dǎo)干部的同志，正職一般不超過65歲，副職一般不超過60歲”，此后，官員任用的年齡限制逐漸從一般原則發(fā)展成硬性規(guī)定，并走向制度化、程序化[13]。步入21世紀以來，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2002年頒布、2013年修訂）對于擬提拔黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)者作出下一級任職經(jīng)歷以及年限的基本資格規(guī)定?！?009—2013年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》進一步明確，在省（自治區(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子換屆時，要保持以55歲左右官員為主體的梯次配備。層層規(guī)定持續(xù)作用下，干部晉升的年齡“天花板”現(xiàn)象愈發(fā)明晰和強化。經(jīng)驗總結(jié)，鄉(xiāng)科級干部遇到升遷“天花板”的年齡大約是45歲，縣處級干部大約是50歲，而司局級干部則大約是55歲。調(diào)查顯示，“天花板”干部最易出現(xiàn)在“45～55歲”這一年齡段[14]。

本文分析的居于司局級的261位地級市人大主任，有4位通過網(wǎng)絡(luò)途徑無法查找其確切年齡，余下的257位，其年齡在45～55周歲之間的合計有94位，在全部257位中合計占比36.6%。56～60歲之間者為144位，占比超過一半（56%），加上61～65歲之間的19位，合計占比63.4%。對照以上經(jīng)驗認識和調(diào)查所得，說明絕大多數(shù)地級市人大主任易于或者已經(jīng)遭遇年齡“天花板”，由此容易在工作中產(chǎn)生消極心理暗示，影響其履職意愿和動力。這一情況亦可以間接印證人大是“二線”機構(gòu)的慣性認知?！?014～2018年全國黨政領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)規(guī)劃綱要》中曾明確提出，不搞領(lǐng)導(dǎo)班子成員任職年齡層層遞減和“一刀切”，這為破解干部年齡“天花板”現(xiàn)象帶來新的希望。盡管如此，近幾年從人大重返黨政一線任職乃至實現(xiàn)升職的地級市人大主任仍寥寥無幾，媒體鮮有報道。干部晉升工作中，年齡往往是篩選眾多競爭者的一項極為明確也極具操作性的標準，由此導(dǎo)致干部年齡“天花板”現(xiàn)象很難在短時期內(nèi)迅速“退場”。

3.學歷分層

1982年黨的十二大確立了以“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”為主要內(nèi)容的新時期干部隊伍建設(shè)的根本方針，“知識化”的基本訴求即是各級官員學歷和文化水平要有明顯的提高。及至當下，我國已處于全面建成小康社會的決勝階段，進入跨越“中等收入陷阱”“塔西陀陷阱”和“修昔底德陷阱”的關(guān)鍵時期，為開展頂層設(shè)計、建設(shè)法治國家，實施創(chuàng)新戰(zhàn)略、提升執(zhí)政能力等，無一例外都要求由高層次優(yōu)秀人才發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，由此更加期許官員總體學歷水平的提高。盡管官員高學歷現(xiàn)象經(jīng)常遭遇詬病，一些官員高學歷如何取得、高學歷與高工作能力能否成正比等飽受輿論質(zhì)疑，但妖魔化官員高學歷或者走向“反智主義”立場也屬不妥。一方面，“組織部門的時間和精力是有限的，沒有足夠的時間和機會去詳細鑒別一個人的知識和能力”[15]。以高學歷作為考察、挑選官員的一個衡量條件，有其合理性與執(zhí)行的便利性。另一方面，更主要的是，習近平總書記強調(diào)，“我們要實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標，協(xié)調(diào)推進‘四個全面戰(zhàn)略布局，必須建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)干部隊伍”[16]。所謂“高素質(zhì)”，當然不止于高尚的思想道德水平與豐富的實踐經(jīng)驗，也應(yīng)包括高學歷這一要求。不言自明的道理是，單個官員高學歷不一定意味著高專業(yè)水平，但官員普遍低學歷，官員隊伍總體專業(yè)知識水平肯定也不會高。

本文所析的261位地級市人大主任中，共計有258位，其網(wǎng)絡(luò)披露的個人簡歷中可以查找到最終學歷。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)擁有碩士研究生以上（含碩士研究生、博士研究生）學歷者占有多數(shù)，總計達175位，占比67.8%;本科及其以下者為83位，占比僅為32.2%（表1）。這一結(jié)果顯示出地級市人大主任學歷層次總體上較為適切現(xiàn)階段國家治理及其現(xiàn)代化的需要，或者為其運行奠定了必要的文化知識基礎(chǔ)。當然，這其中也存在著如何評價“在職教育”與“黨校學習”的問題，資料推理可知，擁有碩士研究生以上學歷的地級市人大主任多為在職期間攻讀研究生取得文憑;并且在261位地級市人大主任中，除31位最終文憑授予單位信息缺省無法判斷外，余下230位，從黨校系統(tǒng)獲得最終文憑者計有89名，占比38.7%（表2）。這些文憑“在職”及“黨?！比〉檬欠窨尚牛恳恍┤瞬幻獯嬉?。但一方面，擔任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員通常公務(wù)繁忙，不可能全脫產(chǎn)學習，在職取得學歷實屬不得已而為之，并且實踐中也確有一些官員有意通過提高學歷來拉動自己的學習意識，攝取新理念、新知識;同時，他們也確實能夠盡力協(xié)調(diào)好工作與學習關(guān)系，因此對于在職學習不應(yīng)以偏概全、通盤否定[17]。另一方面，通過近些年類國民教育的規(guī)范化建設(shè)，各級黨校已經(jīng)形成了自身健全、良好的學歷教育體系，其授課內(nèi)容甚至更為適切官員實踐工作的理論需要。

4.專業(yè)分類

大約自20世紀90年代伊始，與科技進步和經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求相適應(yīng)，中國開始走出政治精英主導(dǎo)的時代，步入技術(shù)官僚治國時代。“年邁體弱、缺乏良好教育和專業(yè)知識的老干部離開了他們工作了幾十年的領(lǐng)導(dǎo)崗位，那些在歷次政治運動中憑借激進的意識形態(tài)和革命熱情進入領(lǐng)導(dǎo)崗位的政治精英退出歷史舞臺，代之而起的是新型的中青年知識—技術(shù)型官僚?！盵18]在隨后的治理進程中，技術(shù)專家顯示出治國理政的嚴謹品質(zhì)、穩(wěn)健作風和對于發(fā)展問題的擅長與專注，但多為理工科出身的專業(yè)背景卻易于導(dǎo)致這一群體忽視對于經(jīng)濟社會發(fā)展的價值思考與人文關(guān)懷。隨著不充分、不平衡的發(fā)展與人民日益增長的美好生活需要逐漸構(gòu)成矛盾乃至成為社會主義主要矛盾，出自法學、政治學、公共管理學、經(jīng)濟學、社會學等社會科學專業(yè)的公共管理型官員治國理當成為主流。孫珠峰、胡偉研究即認為，公共管理型官員進入領(lǐng)導(dǎo)集團，順乎時代需求，增強共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性與能力，有利于科學決策，彌補治理中的價值理性不足，以及推動黨內(nèi)民主的發(fā)展。由于這些方面的深刻意義，公共管理型官員大量增加乃至占據(jù)主體，這一局面自黨的十七大以來，尤其黨的十八大、十九大以來已非常清晰地顯現(xiàn)于中央以及省部級領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成中[19]。

當然也必將進一步擴展于地級市層面。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)查找，本文分析的261位地級市人大主任個人簡歷中，有38位最終學歷對應(yīng)的專業(yè)情況不詳，其余223位所取得的最終學歷對應(yīng)的專業(yè)分布情況見表3。其中，理工科專業(yè)出身者僅有37名，在全部223名中僅占比16.6%;反觀之下，可以謂為公共管理型官員的地級市人大主任，亦即出身于經(jīng)濟學、管理學、法學等社會科學專業(yè)的，共計有156名，占比70%，居于明顯多數(shù)。這一情況的呈現(xiàn)，既可能緣于“上行下效”，此即實現(xiàn)新時代高質(zhì)量與共享發(fā)展命題下中央與省一級公共管理型官員相應(yīng)迅猛增多的趨勢對于地級市層面產(chǎn)生了示范、帶動與傳導(dǎo)效應(yīng)。或也由于“發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵”，地級市人大主任在其仕途成長中學習和掌握經(jīng)濟學、管理學等社會科學知識有助于提升其在地方經(jīng)濟與社會發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)力。另可能源于不少地級市人大主任最終學歷系在職學習取得，忙里偷閑的學習生活中，從事社會科學方面的文科學習無疑更為輕松，或?qū)W習時間更能彈性安排，尤其黨校在職教育取得最終學歷的地級市人大主任不在少數(shù)，而黨校在職進修可選擇的各種專業(yè)通常限于社會科學類。不管出自怎樣的原因，公共管理型官員紛紛擔任地級市人大主任，這對于促進地方科學發(fā)展、推進地方治理現(xiàn)代化終究意義深遠。

（二）政治特征

1.黨派歸屬：是否中共黨員

黨的十九大報告強調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”[20]依此而言，人民代表大會制度作為實現(xiàn)人民當家作主、推進依法治國的根本制度載體，不僅不應(yīng)拒絕和排斥黨的領(lǐng)導(dǎo)，更須主動、自覺地接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)相互間的力量融合與配合?！包h政軍民學、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[21]黨也要積極介入人大工作的各個環(huán)節(jié)，通過各項制度與機制安排，實現(xiàn)對于人大的領(lǐng)導(dǎo)。一項重要舉措即是在各級人大閉會期間，由設(shè)立于人大常委會內(nèi)部的黨組來貫徹黨的意志，黨組成員一般由委員長、副委員長（地方人大常委會由主任、副主任）和秘書長組成，黨組構(gòu)成同級黨委與人大常委會之間的一個連接通道，同級黨委的決定通過黨組變成人大常委會的實際行動，人大常委會的相關(guān)請示和匯報也通過黨組傳遞到同級黨委，同級黨委和黨組之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。除此之外，各級人大常委會機關(guān)中的黨員委員和工作人員，必須編入由同級黨委機關(guān)黨總支（支部）領(lǐng)導(dǎo)下的一個具體支部（黨小組），這樣的組織交叉同樣可以為實現(xiàn)黨對于人大的領(lǐng)導(dǎo)提供制度化通道[22]。

地方人大主任是地方人大的領(lǐng)導(dǎo)人員，若非中共黨員，不僅無法進入黨組，也無法進入人大常委會機關(guān)黨組織，如此，要么將嚴重影響黨對于人大領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)，乃至使其懸置，要么使得人大主任無法參與黨組活動，從而游離于黨組這一人大的領(lǐng)導(dǎo)核心之外，使其無法有效履行職權(quán)。以地級市為例，上級黨委在醞釀和提名地方人大主任候選人時，可以認為已經(jīng)充分考慮到這一情況。根據(jù)本文整理統(tǒng)計，261位地級市人大主任均為中國共產(chǎn)黨黨員，其中有217名兼任所在地級市人大常委會黨組書記，占比83.1%。僅有44個地級市人大常委會黨組書記由人大副主任兼任。

2.職務(wù)安排：是否兼任同級黨委書記

基于對“文革”歷史教訓的深刻反思，以鄧小平為首的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體曾將黨政分開確立為一項重要原則。鄧小平指出：“我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問題是黨善于不善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，恐怕是這樣一個道理?！盵23]在這一指導(dǎo)思想下，黨與政形成“雙軌行政結(jié)構(gòu)—功能系統(tǒng)”[24]，黨委書記與同級人大主任原則上由不同人士分別擔任。進入20世紀90年代中后期尤其21世紀初以來，為服務(wù)于依法治國戰(zhàn)略，重構(gòu)黨與國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系，黨委書記兼任地方人大主任的做法開始被肯定和鼓勵。1992年中央發(fā)文提出“如果沒有合適的人選，可以提名當?shù)厥∥瘯涀鳛槿舜笾魅蔚暮蜻x人”。2002年各?。ㄊ?、自治區(qū)）換屆選舉中，中央明確要求“各省委書記除非兼任政治局委員，一般應(yīng)被推薦為本省人大主任的候選人”。由此，黨的十六大后地方黨委書記兼任人大主任的模式風行[25]。2004年，十六屆四中全會提出“適當擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”的要求，這進一步助推了地方黨委書記兼任人大主任的做法。

黨委書記兼任人大主任，加強了黨對于人大的領(lǐng)導(dǎo)，利于將黨的意志經(jīng)由人大轉(zhuǎn)換為國家意志，理論上也提升了人大地位。但難題在于，一是黨委書記兼任人大主任后，個人權(quán)力實現(xiàn)了進一步集中，其權(quán)力行為如何予以有效監(jiān)督？二是黨委書記畢竟精力有限，并且毋庸置疑，其注意力通常更聚焦于黨委書記一職，人大工作如何被其兼顧和重視？有鑒于此，黨的十八大以來乃至更早自2009年前后，黨委書記兼任人大主任的定型化模式逐漸被打破，許多地方開始了黨委書記與人大主任分設(shè)的探索，并且獲得政策層面的明確支持，例如2015年山東全省縣鄉(xiāng)人大工作座談會就要求，縣鄉(xiāng)黨委書記不再提名兼任人大主任（主席）[26]。

黨的十九大以來的情形究竟如何？本文對于所選取的261個地級市其市委書記兼職人大主任的情況作出了統(tǒng)計（表4）?？梢园l(fā)現(xiàn)，與上述趨勢十分符合，兼任同級黨委書記（即市委書記）的地級市人大主任的比例已經(jīng)顯著降低，不復(fù)黨的十六大后、十八大前地級市市委書記普遍兼任人大主任的情形?？赡艿囊蛩?，一是如上分析，黨委書記實際上很難兼顧好人大主任的角色與工作，二者集于一身，并不利于人大切實行使職權(quán)。二是近年來政治民主化改革不斷推進，黨的權(quán)威與人民權(quán)威需要實現(xiàn)綜合平衡，黨委書記與人大主任分設(shè)某種意義上也是一種體現(xiàn)[27]。三是如上分析，由于地級市人大主任大多仍兼任所在人大常委會黨組書記，少部分未兼任者實踐中也多以黨組副書記身份進入黨組，這保證了黨對于人大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)仍可牢牢在握，并不一定非得經(jīng)由黨委書記兼任同級人大主任的途徑來體現(xiàn)和保障。

3.任職路徑：是否本地干部以及由何職轉(zhuǎn)任

《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度，這一制度肇始于革命斗爭年代，真正大規(guī)模推行并趨于規(guī)范化卻是在改革開放以來。黨中央于1999年下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作暫行規(guī)定》、2006年下發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，明確了干部交流的宗旨、范圍和要求，持續(xù)驅(qū)動這一工作。據(jù)統(tǒng)計，干部交流迄今已覆蓋98%的縣市區(qū)書記、99%的縣市區(qū)長，交流的崗位、部門、地域、行業(yè)亦不斷拓展。有調(diào)查顯示，干部交流總體上起到了激發(fā)干部活力、拓展干部視野、減少腐敗發(fā)生等作用。盡管如此，交流的效果仍有待提升，交流工作的規(guī)范化、科學化程度不高，尤其是交流過于頻繁，有些干部每年都被交流，崗位變動頻仍[28]。這固然起到了對干部的“練兵”作用，但也會導(dǎo)致被交流的干部成為“匆匆過客”，不熟悉手頭工作，亦不愿意作長遠打算，產(chǎn)生急功近利、應(yīng)付了事等負面心理。求解這一問題的一個著眼點是如何正確處理好本地干部（前一職務(wù)即在本地任職者）與外來干部（前一職務(wù)在外地任職者）的關(guān)系。實際上，這一對關(guān)系的處理，在革命戰(zhàn)爭年代就已顯現(xiàn)其重要性。派往各地領(lǐng)導(dǎo)斗爭的外來干部，一般說來具有較高的文化素養(yǎng)和理論水平，與上級黨委及領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系緊密，重視軍隊工作。相形之下，本地成長的干部，文化層次多數(shù)不高，但其在語言和人際關(guān)系方面卻有著得天獨厚的優(yōu)勢，開展群眾工作得心應(yīng)手，重視地方政權(quán)建設(shè)[29]。因此，毛澤東在《整頓黨的作風》中強調(diào)：“外來干部和本地干部各有長處，也各有短處，必須互相取長補短，才能有進步?！盵30]

以此反思當前干部交流工作，在肯定其制度效用的同時，也應(yīng)正確處理好干部隊伍變動與穩(wěn)定、外來干部與本地干部的關(guān)系問題，不能為了交流而交流。一方面要通過干部交流激活干部隊伍，帶來新的觀念和方法，以及鍛煉被交流者。另一方面，也須重視擁有“地方性知識”與本土情感聯(lián)系的本地干部的培養(yǎng)與任用。就地方人大主任一職而言，概括來講，領(lǐng)導(dǎo)地方人大履行地方立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)是其主要職責，而地方人大這兩項權(quán)力的有效行使均有賴于對于地方鄉(xiāng)土民情、官風官氣的準確把握。在此意義上，作為地方人大領(lǐng)導(dǎo)者的人大主任，若為本地成長起來的干部，理論上應(yīng)更能駕輕就熟地領(lǐng)導(dǎo)地方人大及其常委會行使立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)?；诖耍疚膶λ芯康?61位地級市人大主任地域出身作了統(tǒng)計。結(jié)果顯示，前一職務(wù)即在本地亦即本地干部出身的地級市人大主任占據(jù)了絕對多數(shù)（共256位，占98.1%），盡管從籍貫上來說，網(wǎng)絡(luò)進一步可查找到確切籍貫的238位地級市人大主任中，本地籍貫者并不多（共45位，占18.9%）;外地調(diào)入任職即屬于外地干部的地級市人大主任屈指可數(shù)，僅有5名（占比1.9%）。這一情況一方面既可能說明，地級市人大主任一職較不易于進入干部交流的范圍，從而有可能導(dǎo)向地級市人大確屬“二線”機構(gòu)的結(jié)論。但另一方面從積極意義上去理解，地級市人大主任多由本地干部擔任，對其履職是有較強的正面意義的。

進一步分析（表5），本地干部出身的地級市人大主任中，前一職務(wù)為市委書記者最多，共86位，在總共261位地級市人大主任中占比33%，就地平調(diào)為同級人大主任，有可能表明這部分人員已步入波瀾不驚的仕途最后一站，但曾作為地級市“一把手”的經(jīng)歷，卻也可以為其擔任同級人大主任提供良好的權(quán)威資源。由市委副書記、副市長、普通市委常委以及其他地廳級官員轉(zhuǎn)任本地人大主任者計有170人，在261位地級市人大主任中占比65.1%，這體現(xiàn)出地級市副廳局級官員晉升為人大主任乃是一種較為常見的安排，由于提升了半個行政級別，有可能對于這部分人員積極履行地級市人大主任職責產(chǎn)生激勵作用。

三、研究結(jié)論與進一步思考

黨的十九大指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！盵31]而“一項政治制度的功能歸根結(jié)底要通過特定的政治角色的角色行為來實現(xiàn)”[32]。在此意義上，人民代表大會制度優(yōu)越性與功能的進一步釋放，一方面有賴于在法律、制度層面，切實保障和推動人大代表充分行使自身法定神圣權(quán)利。另一方面，“掌舵”各級人大的人大主任，其鮮明的角色意識與領(lǐng)導(dǎo)有方同樣可以為增進人民代表大會制度運行效果起到極為重要的作用。經(jīng)驗分析，中國政府過程存在著體制化與人格化的雙重結(jié)構(gòu)，特定職務(wù)的權(quán)力更多來源于人際關(guān)系和政治角色的個人素質(zhì)[33]。以此而言，各級人大主任并非當然地就只能被定位為“二線”領(lǐng)導(dǎo)人員，以地方人大來說，在組織推薦環(huán)節(jié)設(shè)法改進人大主任候選人的身份特征構(gòu)成，或也可以在一定程度上為提高地方人大主任實際任職水平與權(quán)能、進而增強地方人大作用起到積極影響。

有鑒于此，本文以地級市人大主任群體為研究對象，根據(jù)網(wǎng)絡(luò)查找結(jié)果，統(tǒng)計分析了這一群體的身份特征。一是社會特征方面，統(tǒng)計顯示，男性占據(jù)了絕對多數(shù)，女性在地級市人大主任這一職位上僅有零星分布，呈現(xiàn)出壓倒性的性別不平衡。就年齡而言，均已達45歲以上，且56歲以上者占六成以上，對照流行性認識，表明這一群體大多已經(jīng)或者極有可能遭遇晉升中的年齡“天花板”，從而對于這一群體的工作動力將可能構(gòu)成不利影響。從學歷層次來說，近七成的地級市人大主任擁有碩士研究生以上學歷，顯示這一群體總體較高的學歷水平，有可能說明文憑與知識因素在其晉升或任職過程中已具有很重要的地位。就專業(yè)出身而言，出自社會科學諸專業(yè)，可謂為公共管理型官員的地級市人大主任多達七成以上。無論如何，這一情況有利于地方治理與發(fā)展整體上的價值重塑。二是政治特征方面，在黨派歸屬上，地級市人大主任悉數(shù)為中共黨員，并且八成以上擔任所在人大常委會黨組書記，這對于落實黨對于地方人大的領(lǐng)導(dǎo)意味深遠。在職務(wù)安排上，統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，當前黨委書記兼任地級市人大主任的做法確已大幅減少，目前僅有三成左右地級市延續(xù)這一做法。在任職路徑上，地級市人大主任幾乎全部為本地干部出身，“空降”或平調(diào)來的外來干部僅有寥寥數(shù)位。本地干部出身的地級市人大主任前一職務(wù)為市委書記者最多，其余依次為黨政副職和市委常委等。此種職務(wù)變動或升遷方式有可能為地級市人大主任履職提供基礎(chǔ)性權(quán)威或動力。

以地市級人大而言，甚至相當程度上，也同樣可以推及于各級地方人大，根據(jù)以上分析結(jié)論，可提出進一步的思考與建議。

（一）經(jīng)由組織推薦，適當增加女性地方人大主任數(shù)量與比例

男性通常意義上被認為體現(xiàn)出剛毅、力量以及侵略的品性[34]。依此而言，以男性為人大主任，理論上或有益于人大對于地方立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)兩項剛性權(quán)力的行使。盡管如此，就地方人大對于地方立法權(quán)的行使來說，理應(yīng)更多體現(xiàn)地方民生與草根政治面向。而就地方人大對于監(jiān)督權(quán)的運用而言，也并非要打造一種冷冰冰的資本主義式的制衡關(guān)系，毋寧理解為對于監(jiān)督對象的權(quán)力行為予以規(guī)范和善意提醒，根本上監(jiān)督雙方體現(xiàn)為黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工合作關(guān)系。從地方人大行使權(quán)力的這些特點出發(fā)，女性擔任地方人大主任的合理性并不遜于男性。相比男性，女性有著天生的母性和對弱者的同情、美德守護者的角色意識、發(fā)達和外露的情感力量、富有耐心和樂于傾聽、對于底層政治與民生的興趣和細致觀察能力[35]，所有這些方面的特點，完全有可能演展為女性擔任地方人大主任一職的獨特優(yōu)勢。在此意義上，黨委對于地級市以及其他各級地方人大主任候選人的組織推薦，確應(yīng)考慮適當增加女性比例，這并不僅僅是為了實現(xiàn)性別平等，一定意義上，亦是各級地方人大工作內(nèi)在所需。

（二）持續(xù)優(yōu)化地方人大主任年齡、學歷與專業(yè)結(jié)構(gòu)，提升其晉升愿景與工作動力

全國人大常委會副委員長王晨論及縣級人大地位時曾指出：“不能認為它（縣級人大）是‘二線，而是‘一線，甚至有時是‘火線?！盵36]事實上，這一看法也完全可適用于各級地方人大，尤其是作為中堅力量的地級市人大。一方面地級市人大同各級地方人大一道擔負了很重要的法定職責。地方組織法第二、三章對地方各級人大及其常委會的職權(quán)作出了具體規(guī)定，僅第八條就賦予縣級以上地方人大15項職權(quán)，第四十四條賦予縣級以上地方人大常委會14項職權(quán)。這些權(quán)利進一步可以概括為地方法規(guī)制定權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)，每一項權(quán)力的行使均可謂攸關(guān)地方治理現(xiàn)代化和政治民主化。另一方面，如前述，地方立法權(quán)已下放至所有設(shè)區(qū)市，從而絕大多數(shù)的地級市獲得了立法權(quán)，這既增強了其地方自主權(quán)，有益于推動制度創(chuàng)新，同時也賦予了這些地級市人大及其常委會更為沉重的立法責任。再從人大監(jiān)督權(quán)行使來說，由于監(jiān)察權(quán)現(xiàn)階段已成為與行政權(quán)、司法權(quán)并行的國家權(quán)力，這也使得各級人大及其常委會監(jiān)督責任明顯加強。一言以蔽之，地級市人大，也包括其他各級人大絕非“冷門閑差”之地，現(xiàn)時期所擔負的職責非常之重，相應(yīng)就對于作為領(lǐng)導(dǎo)者的地方人大主任提出了更高要求，其個人精力、專業(yè)水平均須有明顯提升，并能經(jīng)常性地深入民眾，提取民情，保持與民眾的密切聯(lián)系。也正由于此，應(yīng)愈多推動年富力強，尤其是具有法學、政治學專業(yè)背景和更高層次學歷的公共管理型官員擔任地方人大主任，相應(yīng)拓寬其晉升通道，以此改善其領(lǐng)導(dǎo)地方人大開展地方法制建設(shè)與監(jiān)督工作的身體條件與專業(yè)能力，強化其晉升愿景和工作動力。

（三）改進任職路徑，進一步處理好地方人大主任一職交流與穩(wěn)定的關(guān)系

在職務(wù)安排方面，透過對地級市人大主任的分析，確可以印證地方人大主任兼任同級黨委書記的做法當前已有明顯減少，但這究竟會帶來怎樣的影響？對此仍需進一步開展理論與實證研究，以便準確把握其實際影響和意義。在任職路徑方面，本地干部與外地干部，亦即傳統(tǒng)意義上的“土官”與“流官”，其在地方政治空間內(nèi)的組合與互動，很大程度上背后實際體現(xiàn)的是政府體系內(nèi)的上級與下級關(guān)系甚至中央與地方關(guān)系，以及國家與社會關(guān)系。由上級調(diào)任、來自外部的外地干部，其行為邏輯更可能遵循的是上級乃至中央意志、國家訴求，而本土成長起來的本地干部，其行為邏輯依照的主要是地方意志與社會訴求。在此意義上，本地干部與外地干部二者間關(guān)系的正確處理，其影響就不僅僅止于干部交流工作層面，而是有著更為深刻的政治意涵。緣于此，根據(jù)上文所析，對于地方人大主任的任職安排，更可取的做法或在于多推動“本地籍貫+外地調(diào)入”的干部來擔任，其由于籍貫為本地，就有了本地干部的優(yōu)勢，便于領(lǐng)導(dǎo)地方人大深入開展群眾工作，并且較少可能出現(xiàn)籍貫非本地者或多或少存在的“客居”心態(tài)，易于與本地居民形成“共情”聯(lián)系，強化其工作中的群眾觀與地方觀，與此同時，作為通過干部交流來本地任職的干部，則又兼具了外地干部的優(yōu)勢，不僅可以起到攪活官員隊伍的“鯰魚效應(yīng)”，又可能在工作上更體現(xiàn)出國家觀、大局觀，以至展現(xiàn)更高的政治素質(zhì)。

注釋：

[1]蔡定劍：《論人民代表大會制度的改革與完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[2]劉誠：《民主過程中的理性決策：地方人大常委會的立法審議》，載《管理世界》2017年第2期。

[3]席文啟：《論我國地方人大常委會制度的確立與完善》，載《科學社會主義》2009年第4～5期。

[4]孫彩紅：《公民參與地方人大工作與提升治理能力——基于浙江部分地方人大的案例分析》，載《廣西社會科學》2015年第6期。

[5]秦前紅：《地方人大專門委員會的功能設(shè)計及其監(jiān)督實踐》，載《國家檢察官學院學報》2018年第1期。

[6]戴繼翔、曾凡證：《地方人大常委會監(jiān)督政府專項工作考察》，載《江蘇社會科學》2015年第5期。

[7]孫成：《地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查程序探析——以湖北省荊州市的實踐為例》，載《武漢理工大學學報》2015年第6期。

[8]黃小鈁：《我國省級人大常委會會次和會期制度研究——基于北京市的分析》，載《教學與研究》2017年第10期。

[9]Rubin G. Thinking Sex： Notes for a Radical Theo-ry of the Politics of Sexuality//PM Nardi，BE Schneider. Social Perspectives in Lesbian and Gay Studies，1984：100-133.