張晉邦

特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的制度空間

張晉邦

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

特別行政區(qū)治理過程中產(chǎn)生的一系列實踐問題表明，“一國兩制”豐富的憲法內(nèi)涵和深遠的憲法價值亟待得到準確解讀，并通過恰當?shù)膽椃ń忉寵C制導(dǎo)入特區(qū)現(xiàn)實治理中。目前，我國的憲法解釋制度對特區(qū)釋憲提請權(quán)缺乏確認，立法法框架下通過取消特區(qū)立法機關(guān)的憲法審查要求權(quán)從而取消了特區(qū)所有國家機關(guān)的相應(yīng)權(quán)力，特區(qū)僅有部分國家機關(guān)具有憲法審查建議權(quán)但缺乏提請動力。特區(qū)國家機關(guān)行使憲法解釋提請權(quán)是一種憲法義務(wù)，符合國家憲法體制，也體現(xiàn)了特區(qū)維護國家主權(quán)安全與發(fā)展利益的憲法職責(zé)。在尊重基本法主導(dǎo)作用的同時，通過將憲法解釋提請權(quán)賦予特區(qū)行政長官，強化特區(qū)治理中的憲法要求，鞏固特區(qū)的憲制秩序，有利于促進特區(qū)治理方式的時代轉(zhuǎn)型。

“一國兩制”；特別行政區(qū)；國家機關(guān)；憲法解釋提請權(quán)；制度空間

一、特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的現(xiàn)實需要①本文主要以香港特別行政區(qū)為研究對象，但由于港澳特別行政區(qū)制度構(gòu)造具有高度相似性，基本憲法原理同樣適用于澳門特別行政區(qū)。為表述方便，文中“特區(qū)”為“特別行政區(qū)”的簡稱，“釋憲”為“憲法解釋”的簡稱。

“一國兩制”指在中華人民共和國境內(nèi)，國家主體實行社會主義制度，港澳臺等地區(qū)保留原有的資本主義制度和生活方式長期不變。作為我國擱置意識形態(tài)爭議、解決歷史遺留問題、實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一的基本方針政策，“一國兩制”由我國1982年憲法確認為憲法原則，構(gòu)成人們對特別行政區(qū)憲制秩序的核心理解和基本概括。憲法相關(guān)條款和特別行政區(qū)基本法則被認為是對“一國兩制”的規(guī)范形成和制度落實。香港和澳門回歸以來，逐步走上了與祖國內(nèi)地優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的寬廣道路，“一國兩制”由科學(xué)構(gòu)想變成生動現(xiàn)實［1］，展現(xiàn)出巨大的理論優(yōu)勢，取得了舉世矚目的成就。

然而，“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的治理實踐中遭遇新的問題［2］，深層次問題逐漸凸顯［3］。在政治環(huán)境上，香港特區(qū)內(nèi)部政治對立加劇，香港青年國民教育問題突出，社會長期撕裂，政治光譜出現(xiàn)極化現(xiàn)象，基礎(chǔ)性政治共識的形成非常困難。在政制發(fā)展上，香港基本法所設(shè)計的行政主導(dǎo)體制趨于弱勢，公務(wù)員體系應(yīng)對政治風(fēng)險的意愿與能力顯現(xiàn)不足，立法會反對派非理性掣肘，法院司法能動意識強烈，特區(qū)憲法機關(guān)忠誠合作義務(wù)履行不強，難以形成憲制合力。在產(chǎn)經(jīng)結(jié)構(gòu)上，香港遲遲難以完成第三次經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化且出現(xiàn)“服務(wù)業(yè)空心化”現(xiàn)象［4］；結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題凸顯，社會階層流動固化。在社會思潮上，民生問題與民主問題捆綁，階級話語通過身份話語表達，社會運動頻發(fā)以致觸發(fā)犯罪［5］。香港去殖民地化工作未竟全功，本土主義和分離意識抬頭，意識形態(tài)主張遭遇地緣政治勢力借用，公民認同問題誘致國民認同問題。從非法“占中”到當前“反修例風(fēng)波”，香港正面臨“回歸以來最嚴峻的形勢”［5］。頻發(fā)的暴力事件沖擊香港社會法治底線，令國人感到痛心，引發(fā)了社會各界廣泛的“擔(dān)憂、不安和焦慮”［6］。在當前事態(tài)下，部分人群產(chǎn)生了對“一國兩制”的錯誤的質(zhì)疑心態(tài)。這些錯誤的質(zhì)疑心態(tài)不僅影響了人們對“一國兩制”的準確認識，也影響了“一國兩制”在特區(qū)的全面正確貫徹實施。

應(yīng)該看到，“一國兩制”不僅是解決國家統(tǒng)一問題的制度安排，更是具有持久生命力的思想體系，其自身的豐富內(nèi)涵和與時俱進的發(fā)展性，亟待通過有力的憲法制度予以挖掘和實現(xiàn)?！耙粐鴥芍啤辈粌H是關(guān)于維護國家主權(quán)的宏觀制度，更是富于想象力的治理理論，其有關(guān)主權(quán)要求與治權(quán)義務(wù)高度統(tǒng)一的辯證關(guān)系，亟待通過準確的憲法機制予以釋明?！耙粐鴥芍啤辈粌H創(chuàng)設(shè)了在特區(qū)施行的特殊憲制秩序，同時為特區(qū)憲制秩序的長期穩(wěn)定預(yù)設(shè)了維護機制。其基礎(chǔ)性的憲法要求亟待通過整全的憲法安排予以貫徹。習(xí)近平總書記明確指出，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，實現(xiàn)祖國完全統(tǒng)一，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。必須把維護中央對香港、澳門特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)有機結(jié)合起來，確?！耙粐鴥芍啤狈结槻粫?、不動搖，確?！耙粐鴥芍啤睂嵺`不變形、不走樣［7］。在新時代背景和當前形勢下，“一國兩制”豐富的憲法內(nèi)涵應(yīng)得到準確解讀和有力澄清，其深遠的憲法價值應(yīng)得到深入挖掘和鞏固發(fā)展，并通過恰當?shù)膽椃ㄔO(shè)計有效地導(dǎo)入特區(qū)現(xiàn)實治理工作之中。

近年來，一批公法學(xué)者積極投身于憲法解釋制度的研究工作之中，推動了我國憲法解釋學(xué)的勃興，為激活我國憲法解釋制度、探索憲法的具體實施機制提供了參考。但是，相關(guān)研究對憲法解釋制度之于國家憲制結(jié)構(gòu)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)缺乏概括，對憲法解釋制度可能的影響范疇缺乏整體的勾勒、攝取與研究。其中，尤以對特別行政區(qū)制度的忽視為甚。目前關(guān)于憲法解釋提請主體的研究，大多數(shù)程序設(shè)計意見都未曾言及特別行政區(qū)國家機關(guān)的釋憲提請權(quán)。既有的研究觀點可以概括為，憲法在港澳特區(qū)的適用問題通過港澳基本法完成即可，憲法的解釋問題在港澳轉(zhuǎn)換為基本法解釋問題，沒有必要專設(shè)釋憲程序予以疏導(dǎo)。憲法是一國的根本大法，是一國諸種基本制度的集成?；痉ńK究替代不了憲法，基本法解釋和憲法解釋是兩種層次完全不同的制度，無法相互替代。憲法解釋制度在特別行政區(qū)的適用空間是一個值得探討的難點，憲法解釋制度的特別行政區(qū)之維理應(yīng)得到重視。

二、特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的制度缺失

（一）現(xiàn)有憲法解釋制度缺乏對特區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的確認

憲法第67條第1款授予全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，因此，我國行使憲法解釋權(quán)的國家機關(guān)主要是全國人大常務(wù)委員會。但憲法解釋不同于憲法修改，憲法第58條明確了全國人大常委會的國家立法機關(guān)地位，第67條第4款授予了全國人大常委會法律解釋權(quán)。因此，全國人大常委會的憲法解釋應(yīng)屬于一種立法性的解釋，雖然目前憲法尚未規(guī)定憲法解釋程序，但根據(jù)全國人大憲法解釋與法律解釋的同構(gòu)性，全國人大的釋憲工作可主要通過立法程序予以推定。

全國人大常委會解釋權(quán)的運作受到立法法、全國人大組織法和全國人大常委會議事規(guī)則的程序限制。全國人大組織法第32條明確，有權(quán)向全國人大常委會提交議案的主體是中央國家機關(guān)和一定數(shù)量的代表委員。立法法第26條、第27條明確，有權(quán)向全國人大常委會提交法律案的主體是中央國家機關(guān)和一定數(shù)量的代表委員。全國人大常委會議事規(guī)則第11條也將常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案提請權(quán)主體確認為委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢、全國人大各專門委員會、十人以上聯(lián)名常委等中央國家機關(guān)及團體?？梢?，我國的立法權(quán)主要由中央國家機關(guān)行使，不包括特別行政區(qū)在內(nèi)的地方國家機關(guān)。由于確保法制統(tǒng)一的憲法需要，立法法第46條擴大了法律解釋提案主體的范疇，除國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會等中央國家機關(guān)外，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會也擁有向全國人大常委會提請法律解釋的權(quán)力。并且，立法法賦予了普通行政區(qū)域和民族自治地方分別制定地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的權(quán)力。有學(xué)者將我國這種立法權(quán)分配制度背后所暗合的中央與地方關(guān)系的權(quán)力分配原則稱為“行為聯(lián)邦制”［8］。由于特別行政區(qū)對其地方事務(wù)實行高度自治，這一“行為聯(lián)邦制”下的釋法提請權(quán)下放對象不包括特別行政區(qū)相關(guān)國家機關(guān)。

此外，憲法第62條第2款規(guī)定全國人大具有監(jiān)督憲法實施的職權(quán)，第12款規(guī)定具有改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定的職權(quán)。由于全國人大最高國家權(quán)力機關(guān)的憲制地位和其行使監(jiān)督憲法實施職權(quán)所隱含的憲法解釋的邏輯必然，全國人大也擁有憲法解釋權(quán)，只不過這種憲法解釋權(quán)區(qū)別于全國人大常委會的憲法解釋權(quán)，處于一種非常態(tài)化的運作狀態(tài)之中。全國人大的權(quán)力運作同樣受到程序限制，全國人大組織法第9條、第10條與立法法第14條、第15條同樣排除了特別行政區(qū)國家機關(guān)直接向全國人大提出法律案的權(quán)力。

可見，全國人大及其常委會雖因其憲制地位可針對特區(qū)事務(wù)主動釋憲，全國人大及其常委會釋憲作為憲法實施活動在我國主權(quán)范圍內(nèi)具有整體適用效力，且香港和澳門基本法第20條亦都明確港澳特區(qū)的國家機關(guān)可享有全國人大、全國人大常委會或中央人民政府授予的其他權(quán)力（自然包括釋憲提請權(quán)）。但由于全國人大及其常委會的釋憲機制受到立法法、全國人大組織法、全國人大常委會議事規(guī)則等法律法規(guī)的嚴格約束，這些法律法規(guī)均未直接授予特別行政區(qū)國家機關(guān)法律提案權(quán)和法律解釋提案權(quán)。特區(qū)不具有提請權(quán)，缺乏直接的程序通路，這使得有關(guān)特別行政區(qū)的憲法解釋問題必須借由中央國家機關(guān)代為提起或依賴于全國人大主動釋憲。

（二）現(xiàn)有憲法審查制度限制特區(qū)國家機關(guān)憲法審查提請權(quán)的行使

憲法審查與憲法解釋息息相關(guān)，憲法審查的本質(zhì)是憲法判斷，憲法解釋的本質(zhì)是憲法理解，憲法審查是憲法解釋的必然結(jié)果，憲法解釋是憲法審查的必經(jīng)途徑［9］。憲法審查的進行必然需要和觸發(fā)憲法解釋工作。我國現(xiàn)行憲法審查制度主要為憲法和立法法所規(guī)范。與憲法解釋制度類似，憲法雖明確了全國人大監(jiān)督憲法實施的憲制地位，但由于全國人大常委會行使權(quán)力的常態(tài)性，憲法第67條第1款、第6款、第7款和第8款將常態(tài)化的憲法審查權(quán)主要賦予全國人大常委會行使。全國人大常委會憲法審查權(quán)的運作目前主要依賴立法法所安排的提請權(quán)機制，立法法第99條授予相關(guān)國家機關(guān)向全國人大常委會提請憲法審查的權(quán)力。一般而言，除列入附件三以外的全國性法律均不在港澳特別行政區(qū)實施，因此立法法第99條所確立的憲法審查機制以及立法法第99條所指向的憲法審查對象即內(nèi)地法規(guī)在特別行政區(qū)一般并不適用。這使得特區(qū)既喪失了提請憲法審查的程序渠道，也喪失了憲法審查的提請必要。值得注意的是，這一觀點未必完全成立。需要看到，港澳基本法分別在其第20條中規(guī)定，特別行政區(qū)可以享有中央所授予的權(quán)力。因此立法法第99條如果授予了特區(qū)相關(guān)國家機關(guān)憲法審查提請權(quán)，港澳特區(qū)國家機關(guān)則完全有資格行使這一權(quán)力。立法法第99條共3款，均為授權(quán)條款；第1款與立法法第46條配合，將向全國人大常委會提出對行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件進行憲法審查的要求權(quán)，授予國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會；第2款將有權(quán)向全國人大常委會提出行政法規(guī)以下的憲法審查建議的權(quán)力，賦予前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織和普通公民。特區(qū)國家機關(guān)憲法審查提請權(quán)，需從這兩款規(guī)定中析出。

1．立法法明確特區(qū)國家機關(guān)不能行使憲法審查要求權(quán)

立法法第99條第1款的授權(quán)對象較為明確，未將憲法審查要求權(quán)授予港澳特別行政區(qū)相關(guān)國家機關(guān)，但其授權(quán)原理具有豐富的法理內(nèi)涵。這一款通過明確取消特區(qū)立法機關(guān)的憲法審查要求權(quán)，從而取消了所有特區(qū)國家機關(guān)的憲法審查要求權(quán)。立法法第99條第1款所圈定的憲法審查要求權(quán)主體分別是中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)，其中地方國家機關(guān)主要是指省、自治區(qū)、直轄市這一級別的國家機關(guān)。我國憲法所確立的省級地方建制主要有三種，分別是普通行政區(qū)域、民族自治區(qū)域和特別行政區(qū)域，特別行政區(qū)域與其他兩種行政區(qū)域應(yīng)享有同等的憲法地位。對應(yīng)這種憲法地位，如果立法法有意愿確認特區(qū)國家機關(guān)的憲法審查提請權(quán)，就應(yīng)該在第99條第1款的要求權(quán)授予對象中予以體現(xiàn)，這是特區(qū)相關(guān)國家機關(guān)的憲法位階決定的。立法法第99條第1款規(guī)定的具有憲法審查要求權(quán)的地方國家機關(guān)分別是普通行政區(qū)域的立法機關(guān)和民族自治區(qū)域的立法機關(guān)。據(jù)此推理，特區(qū)國家機關(guān)中行使這種憲法審查要求權(quán)的也只能是立法機關(guān)。立法法第99條第1款并未授予特區(qū)立法機關(guān)憲法審查要求權(quán)，即意味著特區(qū)所有國家機關(guān)均不具有憲法審查要求權(quán)。

2．立法法明確部分特區(qū)國家機關(guān)可行使憲法審查建議權(quán)

（1）特區(qū)立法機關(guān)不具有憲法審查建議權(quán)。問題的關(guān)鍵在于對立法法第99條第2款的理解，該款規(guī)定與立法法第99條第1款有著較深刻的規(guī)范關(guān)聯(lián)。根據(jù)立法法第99條第1款的規(guī)定，特區(qū)立法機關(guān)不具有憲法審查要求權(quán)，那么特區(qū)立法機關(guān)是否可依據(jù)第2款的規(guī)定，具有憲法審查的建議權(quán)呢？應(yīng)當看到，特區(qū)立法機關(guān)不屬于第2款中的“前款以外的其他國家機關(guān)”，不能擁有第2款所規(guī)定的憲法審查建議權(quán)。

首先，該條第1款所確立的憲法審查要求權(quán)程序與第2款所確立的憲法審查建議權(quán)程序相互排斥，彼此獨立。根據(jù)立法法第99條的規(guī)定，我國憲法審查的提請權(quán)被拆分為要求權(quán)和建議權(quán)兩種，第1款規(guī)定憲法審查的要求權(quán)，第2款規(guī)定憲法審查的建議權(quán)，這是兩種不同的程序權(quán)力。從條款次序反映的權(quán)力程序來講，第1款優(yōu)先于第2款，這就決定了要求權(quán)優(yōu)位于建議權(quán)。從權(quán)力效力來講，要求權(quán)的剛性強于建議權(quán)。根據(jù)該條第1款的規(guī)定，當國務(wù)院等提請權(quán)主體書面提出憲法審查的要求時，全國人大常委會工作機構(gòu)即須分送有關(guān)專門委員會進行審查處理，即遵從“直送程序”。但根據(jù)第2款規(guī)定，當相關(guān)國家主體提起憲法審查的建議時，相應(yīng)的處理程序是先由全國人大常委會工作機構(gòu)對審查建議進行研究，認為“有必要時”才送交有關(guān)專門委員會進行審查，即奉行“中轉(zhuǎn)程序”?？梢?，立法法第99條第1款和第2款的規(guī)定雖載明憲法審查的要求和建議均由全國人大常委會工作機構(gòu)作第一手處理，但審查的程序和權(quán)限明顯不同。從權(quán)力主體來看，審查程序與主體資格具有對應(yīng)性。如果一個主體適用了第1款的直送渠道，自然無需全國人大常委會工作機構(gòu)審核，不再經(jīng)過第2款中轉(zhuǎn)渠道，兩個報送程序并列獨立、相互排斥。

其次，港澳特區(qū)行使憲法審查要求權(quán)的只能是立法機關(guān)。按照立法法第99條第1款的授權(quán)邏輯，地方國家機關(guān)中行使憲法審查要求權(quán)的只能是立法機關(guān)。特別行政區(qū)也應(yīng)同樣如此，由特別行政區(qū)立法機關(guān)行使憲法審查要求權(quán)。

再次，特區(qū)中行使憲法審查要求權(quán)的只能是特區(qū)立法機關(guān)，而且由于要求權(quán)程序與建議權(quán)程序的彼此排斥，這就決定了特區(qū)立法機關(guān)如果被賦予憲法審查提請權(quán)的話，也只可能被賦予行使憲法審查要求權(quán)，無法再行使建議權(quán)。立法法第99條第1款取消了特區(qū)立法機關(guān)的憲法審查要求權(quán)，而且又由于第2款的互斥關(guān)系，特區(qū)立法機關(guān)無法行使憲法審查建議權(quán)。這實際上意味著取消了特區(qū)立法機關(guān)全部的憲法審查提請權(quán)。

（2）其他國家機關(guān)具有憲法審查建議權(quán)但缺乏提請動力。按照港澳基本法的相關(guān)規(guī)定，港澳特別行政區(qū)的國家機關(guān)除了立法機關(guān)外，還有行政機關(guān)和司法機關(guān)等其他地方國家機關(guān)。根據(jù)立法法第99條第2款的規(guī)定，港澳特區(qū)的行政機關(guān)和司法機關(guān)可以享有立法法第99條第2款所規(guī)定的憲法審查建議權(quán)。但正如前文所言及的，立法法第99條所針對的審查對象主要是內(nèi)地施行的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，它們并不在港澳特區(qū)實施。并且按照職權(quán)法定的公法原理，港澳其他國家機關(guān)行使憲法審查建議權(quán)應(yīng)當依據(jù)他們自身行使職權(quán)的需要。這些國家法規(guī)在港澳特區(qū)不發(fā)生直接的法律效力，也就使得立法法框架內(nèi)的港澳其他國家機關(guān)的憲法審查建議權(quán)雖具有程序上的可能，但在現(xiàn)實中很難啟動。港澳基本法附件三均載明了在特區(qū)施行的若干全國性法律，港澳基本法第18條均明確全國人大常委會享有對附件三進行主動增減的權(quán)力、對特區(qū)進入緊急狀態(tài)后實施其他全國性法律的決定權(quán)。特區(qū)司法機關(guān)在案件審理過程中可能產(chǎn)生的國家法規(guī)解釋問題，均有可能出現(xiàn)對不在特區(qū)施行的國家法規(guī)進行憲法審查的需要。但這不是立法法目前所設(shè)定的審查框架所主要針對的情形。雖然特區(qū)立法機關(guān)以外的國家機關(guān)具有憲法審查建議權(quán)，但由于立法法下憲法審查的主要對象即國家法規(guī)難以在特區(qū)實施，特區(qū)行使憲法審查建議權(quán)的實際需要被大大限縮了。

三、特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的規(guī)范依據(jù)

（一）特別行政區(qū)國家機關(guān)提請憲法解釋屬于憲法義務(wù)

憲法第5條規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！弊袷貞椃ㄊ且磺袊覚C關(guān)共同的憲法義務(wù)。憲法第5條與第31條關(guān)于特別行政區(qū)制度的規(guī)定均處于憲法總綱之內(nèi)，具有同等的效力位階，憲法第31條不構(gòu)成第5條的特別法。根據(jù)憲法規(guī)范內(nèi)在效力融洽統(tǒng)一的推定，憲法第31條意味著對第5條的更新，憲法第5條與第31條應(yīng)當被認為相互一致，并不發(fā)生矛盾［10］。因此，可以推定，憲法明確了包括特別行政區(qū)國家機關(guān)在內(nèi)的所有國家機關(guān)均有維護憲法尊嚴、保證憲法實施、遵守憲法規(guī)定的憲法義務(wù)。

全國人大及其常委會屬于國家權(quán)力機關(guān)，擁有包括監(jiān)督憲法實施在內(nèi)的廣泛職權(quán)。國家行政機關(guān)、國家監(jiān)察機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家法律監(jiān)督機關(guān)和國家軍事機關(guān)均受到全國人大及其常委會的憲法和法律監(jiān)督。全國人大及其常委會同時屬于憲法所明確的國家立法機關(guān)，其職權(quán)行使一般以立法活動為主。這就造成了我國的憲法實施主要通過立法活動進行。這種立法活動既是一種職權(quán)意義上的憲法權(quán)力，也是一種實施憲法的憲法義務(wù)。根據(jù)憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會擁有包括解釋憲法、解釋法律、撤銷行政法規(guī)、撤銷省級地方法規(guī)在內(nèi)的廣泛立法職權(quán)。全國人大常委會的權(quán)力運作受到全國人大組織法、立法法、各級人大常委會監(jiān)督法和全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)范。這些法律法規(guī)對全國人大常委會的職權(quán)行使主要通過立法性程序進行規(guī)定。

作為代議機構(gòu)，奉行立法程序進行工作的全國人大常委會，其擁有的憲法解釋權(quán)力應(yīng)當也是一種立法活動。因此，全國大人常委會行使憲法解釋職權(quán)，同樣是一種為了保證憲法實施的憲法義務(wù)。相應(yīng)地，包括特區(qū)國家機關(guān)在內(nèi)的國家機關(guān)向全國人大常委會提請憲法解釋，不僅是在行使憲法賦予的憲法職權(quán)，也是在履行保障憲法實施的憲法義務(wù)。

（二）特別行政區(qū)國家機關(guān)提請憲法解釋符合憲法體制

憲法解釋是憲法實施的重要環(huán)節(jié)。憲法解釋活動在很大程度上通過對憲法規(guī)范內(nèi)涵的闡釋來確認憲法秩序、整合權(quán)力運作、規(guī)制非憲行為、保障憲法體制。釋憲權(quán)是主權(quán)的重要體現(xiàn)。作為一國憲制運作的核心要素，憲法解釋權(quán)一般由中央國家機關(guān)掌控，并按照各國憲制的具體情況分授不同主體提請權(quán)，在釋憲啟動裝置的設(shè)計中完成對各個提請主體的涵蓋和規(guī)制。憲法解釋提請權(quán)的授予在中央與地方關(guān)系的建構(gòu)上起到了重要作用。將某些地方國家機關(guān)納入釋憲提請主體范疇，就意味著將其權(quán)力運作納入了憲法渠道予以監(jiān)控?！皣覚C關(guān)的憲法解釋提請權(quán)既是遵守憲法和實施憲法的行為，也是糾正違反憲法和法律行為的活動?！保?1］憲法解釋提請權(quán)既是一種權(quán)力，也意味著一種義務(wù)和責(zé)任。

我國憲法文本雖未明確標示國家的單一制構(gòu)造，但憲法下的權(quán)力分配和權(quán)力運作均體現(xiàn)了單一制的國家體制。在單一制下，地方權(quán)力來自中央授權(quán)，地方運作受到中央管控。我國憲法第31條通過設(shè)立特別行政區(qū)制度的方式賦予了港澳特區(qū)高度自治權(quán)力，使得港澳特區(qū)享有廣泛的行政、立法、司法等權(quán)力。但值得注意的是，即便特區(qū)享有高度自治權(quán)力，仍然沒有改變其作為中華人民共和國地方行政區(qū)域的憲法事實。特區(qū)與中央的憲法地位并不對等，特區(qū)從屬于中央，特區(qū)政府直轄于中央政府。目前，特區(qū)國家機關(guān)缺乏釋憲提請資格、游離于國家釋憲體制之外的現(xiàn)狀，既使得國家無法有效地吸納特區(qū)大量存在的憲法解釋需要，也無法通過憲法解釋規(guī)范特區(qū)相關(guān)國家機關(guān)的權(quán)力運作，更與單一制的憲法體制相違背。此外，應(yīng)當看到，我國憲法第30條與第31條共同完成了地方行政區(qū)域制度的構(gòu)建［10］。按照這兩個憲法條款的設(shè)計，我國共有普通行政區(qū)域、民族自治區(qū)域和特別行政區(qū)域三種地方區(qū)域。這三種地方區(qū)域均是國家主權(quán)所及范圍，直接對中央負責(zé)，具有相同的憲法位階。雖然相同的法律效力位階不一定就意味著憲法權(quán)限完全相同，但一些根本性的權(quán)力授予在單一制的憲法體制之下應(yīng)當具備同等性。特別行政區(qū)作為與其他行政區(qū)域并列的憲法建制，特區(qū)國家機關(guān)應(yīng)當享有與其他行政區(qū)域國家機關(guān)類似的憲法解釋及憲法審查提請權(quán)力。

（三）特別行政區(qū)國家機關(guān)提請憲法解釋體現(xiàn)憲法職責(zé)

不是所有的國家機關(guān)都具有憲法解釋提請權(quán)。憲法解釋的提請主體必須滿足兩個條件：一是享有憲法職權(quán)并對其管轄的事務(wù)具有最終決定權(quán)；二是享有憲法職權(quán)的國家機關(guān)具有適用和執(zhí)行憲法的權(quán)力，其適用和執(zhí)行憲法的行為直接發(fā)生法律效果［11］。根據(jù)我國憲法和基本法所確立的特別行政區(qū)制度，特別行政區(qū)至少在出現(xiàn)以下憲法爭議時應(yīng)由特區(qū)相關(guān)國家機關(guān)提請憲法解釋［10］。首先，特區(qū)國家機關(guān)作出有關(guān)基本權(quán)利義務(wù)增減的法律行為時，有必要提請憲法解釋。能夠在特區(qū)作出具有立法性質(zhì)行為的國家機關(guān)主要有港澳特區(qū)行政長官、港澳特區(qū)立法會、港澳法院。其次，在特別行政區(qū)直接適用的全國性法律涉及憲法爭議時，有必要提請憲法解釋。根據(jù)基本法規(guī)定，凡列于該法附件三之法律，由特區(qū)在當?shù)毓蓟蛄⒎▽嵤?。其還包括一些全國人大常委會和國務(wù)院直接針對特區(qū)制定的特別法律。再次，特區(qū)國家機關(guān)因執(zhí)行憲法直接適用的條款產(chǎn)生憲法爭議時，有必要提請憲法解釋。再其次，特別行政區(qū)終審法院作出涉及中央權(quán)力及中央與特區(qū)關(guān)系的判決且未提請基本法解釋時，有必要提請憲法解釋。最后，特別行政區(qū)法院受理直接以憲法作為訴由的案件時，有必要通過終審法院提請憲法解釋。

如果按照主管原則，僅從相關(guān)憲法爭議產(chǎn)生的主管單位來確定此種爭議憲法解釋提請權(quán)的主體，那么包括行政長官、特區(qū)終審法院、特區(qū)立法會在內(nèi)的特區(qū)主要國家機關(guān)均具有憲法解釋的提請資格。憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！睉椃ㄟ@一條款體現(xiàn)了國家在設(shè)立特別行政區(qū)制度時需要遵循必要性原則和因地制宜的靈活性原則。不同于內(nèi)地所施行的人民代表大會制度，香港和澳門特別行政區(qū)在政制設(shè)計上體現(xiàn)了基于權(quán)力制衡基礎(chǔ)上的行政主導(dǎo)體制。首先，在行政長官的法律地位上，根據(jù)香港基本法第43條和澳門基本法第45條的相關(guān)規(guī)定，行政長官是特別行政區(qū)的首長，代表特別行政區(qū)。行政長官依照基本法的規(guī)定對中央人民政府和港澳特別行政區(qū)負責(zé)。行政長官在特區(qū)擁有超然于行政、立法和司法三個機關(guān)的法律地位［10］。其次，在行政長官的產(chǎn)生上，根據(jù)基本法的相關(guān)規(guī)定，行政長官在當?shù)赝ㄟ^一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，較特區(qū)立法會和法院、檢察院而言，具有較為廣泛的認受性和民意代表性［10］。再次，在行政長官的任命上，行政長官的任命必須經(jīng)由中央政府批準，行政長官直接對中央負責(zé)，與中央具有較為緊密的憲法和法律聯(lián)系［10］。最后，在行政長官的職權(quán)上，基本法賦予了行政長官包括領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府、執(zhí)行特區(qū)法律、法律簽署權(quán)、法律公布權(quán)、財政預(yù)算案簽署權(quán)、行政決策權(quán)、行政命令權(quán)、人事任命權(quán)和提案權(quán)在內(nèi)的廣泛職權(quán)［10］?？梢姡貏e行政區(qū)政治架構(gòu)主要圍繞行政長官進行設(shè)計。行政長官在特區(qū)范圍內(nèi)具有終局性的憲法職權(quán)，其憲法職權(quán)行使也會直接發(fā)生法律效果。特別行政區(qū)憲法解釋提請權(quán)沒有必要完全比照內(nèi)地由立法機關(guān)行使，因為立法機關(guān)并非特區(qū)的主要權(quán)力機關(guān)；也不可分授給特區(qū)法院、特區(qū)立法會和特區(qū)檢察機關(guān)，以免行政主導(dǎo)體制受到?jīng)_擊。憲法解釋提請權(quán)作為非常重要的憲法權(quán)力，應(yīng)當賦予特別行政區(qū)行政長官行使，以進一步鞏固特區(qū)的行政主導(dǎo)體制，使行政長官更好地履行調(diào)和三權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)的憲法職責(zé)。

四、特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的治理價值

“一國兩制”實踐在香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)取得了舉世公認的成就。但是，基本法所確立的政治經(jīng)濟文化體制在特區(qū)尤其是在香港遭受了諸多挑戰(zhàn)。實踐的需要促使治港治澳思維轉(zhuǎn)換，“一國兩制”作為一項新生事物需要不斷發(fā)展。憲法的實施除創(chuàng)設(shè)一般憲制秩序外，還可通過授權(quán)立法創(chuàng)設(shè)特殊地方憲制秩序。我國憲法在創(chuàng)設(shè)一般憲制秩序時還創(chuàng)設(shè)了特別行政區(qū)憲制秩序［12］。憲法和基本法共同構(gòu)成特區(qū)的憲制秩序?；痉ㄗ鳛閼椃ㄖ匾膶嵤C制，需要得到尊重，但憲法才是我國最為權(quán)威的整合機制。憲法作為國家的根本大法，其人權(quán)保障功能有利于接納和吸收特區(qū)人權(quán)政治語境中的權(quán)利保護話語，其規(guī)范國家權(quán)力運作的功能則有利于整合中央管治權(quán)與港澳高度自治權(quán)之間的權(quán)力關(guān)系，利于國家統(tǒng)合的達成［10］。港澳治理問題的解決需要站在中國憲法的高度去認識。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要標志就是憲法在國家治理中能夠發(fā)揮重要作用，能夠直面深層次的政治問題，通過憲法技術(shù)層面的溝通和對話成功減少政治對抗所產(chǎn)生的震蕩，并在憲法的基礎(chǔ)上逐漸形成新的政治共識。這將有助于特區(qū)治理工作的一系列推進。隨著“一國兩制”實踐的發(fā)展，特區(qū)治理的方式理應(yīng)實現(xiàn)時代轉(zhuǎn)型。賦予特別行政區(qū)國家機關(guān)以釋憲提請權(quán)，將特區(qū)的政治爭議納入憲法整合機制中解決，將是完成這種轉(zhuǎn)型的重要開端。

［1］ 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室．《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書［EB/OL］．（2014-06-10）［2019-08-24］．http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/2014/31039/31042/Document/1372893/1372893.htm．

［2］ 周葉中．“一國兩制”法理內(nèi)涵新釋［J］．中國評論月刊，2014（12）：204．

［3］ 鄒平學(xué)，張晉邦，李岳峰．香港基本法頒布25周年的回顧與前瞻——基本法實施中的青年、媒體、教育問題學(xué)術(shù)研討會會議綜述［J］．江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（4）：20-28+125-126．

［4］ 大公網(wǎng)．香港服務(wù)業(yè)需警惕空心化［EB/OL］．（2016-04-18）［2019-08-24］．http://news.takungpao.com/ paper/q/2016/0418/3307051.html．

［5］ 鄒平學(xué)．香港市民應(yīng)從青年學(xué)生健康成長角度抵制違法暴力行為［EB/OL］．（2019-08-16）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/zy41361/Document/1661997/1661997.htm．

［6］ 國新辦舉行專家學(xué)者談對香港當前事態(tài)看法吹風(fēng)會［EB/OL］．（2019-08-15）［2019-08-24］． http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/41357/index.htm．

［7］ 習(xí)近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）［N］．人民日報，2017-10-28（1）．

［8］ 鄭永年．“行為聯(lián)邦制”：中央地方關(guān)系的變革與動力［J］．決策，2014（8）：96．

［9］ 朱福惠，張晉邦．憲法審查與憲法解釋的關(guān)聯(lián)性——國家機關(guān)提請權(quán)框架下的展開［G］．中國憲法年刊（2016· 第十二卷）．北京：法律出版社，2017：44-57．

［10］ 朱?；?，張晉邦．特別行政區(qū)憲法解釋提請權(quán)的法理依據(jù)與實踐動因［J］．中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（5）：47-57．

［11］ 朱?；?，楊立云．論我國憲法解釋的提請主體［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（1）：17-24．

［12］ 朱福惠．憲法實施與特別行政區(qū)憲制秩序之形成［J］．東南學(xué)術(shù)，2018（2）：152-161+248．

D921

A

2096-3378（2019）05-0020-08

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.003

張晉邦，廈門大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士研究生。

張晉邦．特別行政區(qū)國家機關(guān)憲法解釋提請權(quán)的制度空間［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2019（5）：20-27．

責(zé)任編輯：林華山