浦興祖

人民政協(xié)性質(zhì)定位的堅守與深化

浦興祖

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利的重要法寶。由于歷史的原因，統(tǒng)一戰(zhàn)線組織直至新中國成立前夕才真正得以建立。它就是曾經(jīng)代行全國人大職權(quán)、完成建國偉業(yè)的人民政協(xié)。新中國成立后特別是改革開放以來，人民政協(xié)堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”這一與生俱來的性質(zhì)定位，以此為基點向著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排等維度演進和深化。其中，“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”是人民政協(xié)最基本的性質(zhì)定位，是后來逐步深化性質(zhì)定位的基礎(chǔ)和前提。新時代人民政協(xié)繼續(xù)堅守自身的性質(zhì)定位，要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切聯(lián)系群眾，做實協(xié)商民主，明晰功能邊界，加強制度對接。

人政協(xié)；人民政協(xié)制度；統(tǒng)一戰(zhàn)線；國家治理；中國特色制度安排

任何一個組織都有其特定的性質(zhì)定位。特定的性質(zhì)定位決定了一個組織的目標(biāo)、使命、結(jié)構(gòu)和職能。人民政協(xié)與生俱來的性質(zhì)定位是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。新中國成立后特別是改革開放以來，人民政協(xié)始終堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”這一固有的性質(zhì)定位，以此為基點向著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排等維度演進和深化?，F(xiàn)在，人民政協(xié)的性質(zhì)定位已被完整地概括為“1＋4”五句話，即中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分和具有中國特色的制度安排。對于這一政治發(fā)展現(xiàn)象，學(xué)界已經(jīng)獲得了一定的研究成果。但在筆者看來，相關(guān)研究仍需要更加深入地闡明：人民政協(xié)確立和堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的性質(zhì)定位，逐步向多維度深化性質(zhì)定位的歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯，深入認(rèn)識人民政協(xié)性質(zhì)定位“1＋4”五句話的內(nèi)在關(guān)系，以及新時代人民政協(xié)堅守性質(zhì)定位的取向等。鑒于此，筆者以“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”為基點，著重考察70年來人民政協(xié)性質(zhì)定位的堅守與深化，并簡析繼續(xù)堅守的主要取向。

一、“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”是人民政協(xié)與生俱來的性質(zhì)定位

按照馬克思主義的指引，中國共產(chǎn)黨在建立不久后就開始從中國社會的現(xiàn)實狀況出發(fā)，認(rèn)識到組織“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的必要性。1922年，中共二大通過了《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的決議案》，第一次在黨的文獻中提出了建立統(tǒng)一戰(zhàn)線的正確思想。這一思想首先在新民主主義革命的不同歷史時期付諸實踐，有效地團結(jié)和聯(lián)合了廣大工農(nóng)大眾和一切可以團結(jié)的力量。1939年，毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中總結(jié)革命的經(jīng)驗時，正式將統(tǒng)一戰(zhàn)線與武裝斗爭、黨的建設(shè)歸納為“中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三大法寶，三個主要的法寶”［1］。中國共產(chǎn)黨之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民奪取新民主主義革命的偉大勝利，其主要奧秘就在于憑借“三大法寶”摧毀“三座大山”。后來不斷演進的歷史進一步表明，統(tǒng)一戰(zhàn)線不僅是革命勝利的重要法寶，而且是建設(shè)、改革事業(yè)勝利的重要法寶，是增強黨的階級基礎(chǔ)、擴大黨的群眾基礎(chǔ)、鞏固黨的執(zhí)政地位的重要法寶，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要法寶。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線需要形成自己的組織形式，并把這種組織形式“作為將各方面聯(lián)系起來的橋梁紐帶、協(xié)調(diào)處理各種問題的平臺”［2］。歷來重視組織力量的中國共產(chǎn)黨自然意識到這一點。但在取得新民主主義革命勝利之前的一段時期內(nèi)，“由于帝國主義和反動派的百端阻礙與破壞，中國人民的革命大團結(jié)沒有能夠在組織上最后地形成起來，或者初步地形成起來又被帝國主義和反動派所破壞”［3］，致使無法穩(wěn)固地建立起由中國共產(chǎn)黨掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。1948年初，解放戰(zhàn)爭在全國范圍內(nèi)的勝利已經(jīng)初露曙光。此時，一方面，反動勢力被基本掃除，建立統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的條件趨于成熟；另一方面，成立新中國的偉業(yè)被提上議事日程，由代表人民意志的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織協(xié)商討論建國大事，已成急需。中共中央通過發(fā)布“五一”口號公開倡導(dǎo)：“（四）全國勞動人民團結(jié)起來，聯(lián)合全國知識分子、自由資產(chǎn)階級、各民主黨派、社會賢達和其他愛國分子，鞏固與擴大反對帝國主義、反對封建主義、反對官僚資本主義的統(tǒng)一戰(zhàn)線，為著打倒蔣介石，建立新中國而共同奮斗。（五）各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府！”［4］把“五一”口號第四、五條聯(lián)系起來看，政治協(xié)商會議顯然是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，召開政治協(xié)商會議旨在為召集人民代表大會做準(zhǔn)備?？梢?，政治協(xié)商會議本身并不是人民代表大會?；谝陨媳尘?，中國共產(chǎn)黨通過“五一”口號提出召開政治協(xié)商會議時，就已將人民政協(xié)的性質(zhì)定位明確為“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，而不是人民代表大會、國家權(quán)力機關(guān)。

然而，在籌備人民政協(xié)的過程中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時經(jīng)過普選召集各級人民代表大會的歷史條件尚不具備。根據(jù)這一實際情況，政協(xié)籌備會決定將“五一”口號原定的“建國三步走”（召開政協(xié)會議—討論并實現(xiàn)召集人民代表大會—成立民主聯(lián)合政府），改為“兩步走”（召開政協(xié)會議代行全國人大的職權(quán)—成立民主聯(lián)合政府）。這樣，1949年9月舉行的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，代表全國人民意志，代行了全國人民代表大會的職權(quán)。鑒于這一歷史事實，有的研究以為，當(dāng)時的人民政協(xié)“事實上具有了全國人民代表大會的性質(zhì)”［5］。這涉及如何準(zhǔn)確認(rèn)定第一屆中國人民政治協(xié)商會議的性質(zhì)定位問題。筆者認(rèn)為，第一屆中國人民政治協(xié)商會議雖然代行全國人大職權(quán)，但是沒有改變自身的性質(zhì)定位。當(dāng)我們說人民政協(xié)“代行”全國人大職權(quán)時，恰恰表明這些職權(quán)不是人民政協(xié)本身的。而一個組織具有什么樣的性質(zhì)定位，就會具有什么樣的職能（職權(quán)）。假如人民政協(xié)“事實上具有了全國人大的性質(zhì)”，那么，它就會在“事實上具有了”全國人大的職權(quán)；假如人民政協(xié)“事實上具有了”全國人大的職權(quán)，那么，就不存在它“代行”全國人大職權(quán)的事實了。既然“代行”的這些職權(quán)是全國人大而不是人民政協(xié)本身的，那么就不能說人民政協(xié)“事實上具有了全國人大的性質(zhì)”。

總之，“代行”全國人大職權(quán)的第一屆中國人民政治協(xié)商會議，在“事實上”并不具有全國人大（國家權(quán)力機關(guān)）的性質(zhì)，它的性質(zhì)定位仍是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。這既是1948年中共中央提出“五一”口號時所賦予的，也是響應(yīng)“五一”口號、參加人民政協(xié)的各民主黨派、各人民團體、各社會賢達等所認(rèn)同的。《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》也規(guī)定：“由中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協(xié)商會議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。”《中國人民政治協(xié)商會議組織法》則載明“中國人民政治協(xié)商會議為全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”［3］80-86。概言之，人民政協(xié)的性質(zhì)定位是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。

在代行全國人大職權(quán)時，人民政協(xié)的性質(zhì)定位仍然是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”而非國家權(quán)力機關(guān)，這還可以從人民政協(xié)全體會議所選舉產(chǎn)生的兩個重要機關(guān)得到印證。一個是中央人民政府委員會。它由人民政協(xié)全體會議“付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)”［3］83-86。這表明，當(dāng)時人民政協(xié)代行全國人大職權(quán)，即代替全國人大選舉產(chǎn)生中央人民政府委員會。另一個是人民政協(xié)全國委員會，它是“國家政權(quán)以外各黨派、各人民團體的協(xié)議機關(guān)”［3］75。這又精準(zhǔn)地體現(xiàn)了人民政協(xié)本身的性質(zhì)定位。正如毛澤東在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第二次會議開幕詞中明確指出的：“人民政治協(xié)商會議及其選出的全國委員會，是團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體及各界民主人士的偉大統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治組織?！保?］117

正確認(rèn)識和把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，是一個十分重要的問題。周恩來曾嚴(yán)肅地指出：“第一屆政協(xié)代行全國人民代表大會職權(quán)，本身不是人民代表大會，這點必須弄清?！保?］205從“五一”口號倡導(dǎo)召開政治協(xié)商會議，到人民政協(xié)全體會議代行全國人大職權(quán)；從《共同綱領(lǐng)》《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的規(guī)定，到人民政協(xié)選出全國委員會，無不證明人民政協(xié)與生俱來的性質(zhì)定位就是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。

二、人民政協(xié)堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的性質(zhì)定位

中國共產(chǎn)黨倡導(dǎo)召開人民政協(xié)會議的直接目的是“討論并實現(xiàn)召集人民代表大會”，不久后采納有關(guān)人士建議而確定為代行全國人大職權(quán)、完成建國偉業(yè)。需要注意的是，不可將“直接目的”誤讀為“唯一目的”。作為“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的人民政協(xié)，不是僅僅為了擔(dān)當(dāng)建國重任而成立的，不是臨時之措、權(quán)宜之計。否則，一俟建國偉業(yè)告成，或者當(dāng)全國人大召開后，人民政協(xié)就該解散，或該改變性質(zhì)定位。實際上，自人民政協(xié)籌備和誕生以來，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人曾多次針對“解散論”與“改變論”表明觀點，一再堅守人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位。

第一次是針對人民政協(xié)籌備過程中，有人認(rèn)為人大召開后，人民政協(xié)不需要代行人大職權(quán)，它也就不需要繼續(xù)存在了。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人對此及時表明了觀點并予以澄清。在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前夕，周恩來指出：“中國人民政治協(xié)商會議是……統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。既然是這樣一個組織，就不應(yīng)該開一次會議就結(jié)束，而應(yīng)該長期存在”［3］35，“就是在普選的全國人民代表大會召開以后，政協(xié)會議還將對中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動作用”［3］52。劉少奇則表示：“中國人民政治協(xié)商會議，是中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式……將長期地繼續(xù)在中國存在，并將在一切必要的地方建立它的地方組織?！保?］47可見，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人在新中國成立之初就已認(rèn)定，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)是長久之策而非權(quán)宜之計。他們的論證邏輯非常清晰：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線將長期存在，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)也應(yīng)該長期存在；人民政協(xié)代行全國人大職權(quán)只是暫時的，而發(fā)揮“協(xié)商、參謀和推動作用”將是長期的。這次強調(diào)人民政協(xié)將長期存在，是對人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)定位的第一次堅守。

第二次是針對全國人大召開后，“政協(xié)沒有必要存在”的聲音又起，而另有觀點主張政協(xié)應(yīng)當(dāng)成為國家權(quán)力機關(guān)而繼續(xù)存在。對此，毛澤東首先指出，“主要的問題是政協(xié)的性質(zhì)問題”，“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關(guān)”［3］200。毛澤東堅持強調(diào)政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。他說：“人大和國務(wù)院是國家權(quán)力機關(guān)和國家管理機關(guān)，如果把政協(xié)也搞成國家機關(guān)，那就成為二元了，這樣就重復(fù)了，分散了，民主集中制就講不通了。”［6］周恩來也指出：“人大既開，政協(xié)代行人大職權(quán)的政權(quán)機關(guān)的作用已經(jīng)失去，但政協(xié)本身的統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用仍然存在，去掉一個代行的作用，留下本身的作用?！保?］205在這里，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人是從國家體系的原則和結(jié)構(gòu)角度加以闡析的?！叭嗣翊泶髸菣?quán)力機關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商?！保?］69“政協(xié)不能搞成國家機關(guān)。”［6］69它應(yīng)當(dāng)發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的作用。這里繼續(xù)強調(diào)人民政協(xié)需要長期存在，是對人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)定位的第二次堅守。

第三次是針對“文革”后，人民政協(xié)要不要繼續(xù)存在、可不可與人大一起構(gòu)成國家權(quán)力機關(guān)“兩個院”的聲音。對此，鄧小平首先指出“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)繼續(xù)需要政協(xié)”，重申人民政協(xié)“作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”［7］的性質(zhì)定位。鄧小平在一項批示中強調(diào)：“不要把政協(xié)搞成一個權(quán)力機構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權(quán)對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點請注意?！保?］135鄧小平還明確指出：“不搞三權(quán)分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯?！保?］此時，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人著重從現(xiàn)代化建設(shè)和國家制度總體效率的角度，強調(diào)“繼續(xù)需要政協(xié)”和不搞“兩院制”。這次重申人民政協(xié)需要長期存在，是對政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織性質(zhì)定位的第三次堅守。

第四次是新時代在堅持和完善中國特色社會主義制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中堅守人民政協(xié)的性質(zhì)定位。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)“必須堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位”“要進一步準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位”“人民政協(xié)是最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”［9］。新時代堅守人民政協(xié)以統(tǒng)一戰(zhàn)線組織為基點的性質(zhì)定位具有現(xiàn)實針對性。在中西政治制度和政治話語權(quán)競爭的背景下，堅持和完善包括人民政協(xié)制度在內(nèi)的中國特色社會主義制度，事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家政治安全。習(xí)近平總書記的以上論述是中國共產(chǎn)黨在中國特色社會主義新時代，對人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這一性質(zhì)定位的又一次堅守。

70年來，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位始終沒有被丟棄，也未否認(rèn)它與生俱來的性質(zhì)定位。史實表明，從1949年《共同綱領(lǐng)》和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》到1954年《中國人民政治協(xié)商會議章程》及其后來數(shù)十年的多次修訂，人民政協(xié)作為“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”這一性質(zhì)定位從未改變，有所變化的只是“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的前冠詞——“民主”“革命”“愛國”。特別需要指出的是，1982年《憲法》在序言中莊嚴(yán)地載明“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。這使人民政協(xié)的性質(zhì)定位具有了最權(quán)威的憲法依據(jù)，為堅守這一性質(zhì)定位提供了國家力量的保障。

三、人民政協(xié)深化“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的性質(zhì)定位

新中國成立后特別是改革開放以來，人民政協(xié)的性質(zhì)定位在堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的同時，逐步向中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排四個維度深化。

其一，向“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”深化。人民政協(xié)作為具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，涵括各主要人民團體、社會各界的代表人士、特別邀請人士、各少數(shù)民族的代表人士等，尤其涵括中國共產(chǎn)黨以及8個民主黨派。這使人民政協(xié)從一開始就在很大程度上凸顯“黨派性”［3］201，在很大程度上“也就是黨派性的聯(lián)合組織”［3］205。在人民政協(xié)中，各民主黨派成員和無黨派人士往往占全體委員的60％左右，而且“在政協(xié)會議上，民主黨派可以本黨派的名義發(fā)言、提出提案”［10］。這有利于中國共產(chǎn)黨廣泛聽取各民主黨派與無黨派人士的意見建議。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在政治上是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商關(guān)系。多黨合作不僅體現(xiàn)于國家政權(quán)內(nèi)共產(chǎn)黨執(zhí)政與各民主黨派參政，同時體現(xiàn)于人民政協(xié)內(nèi)共同履行職能的過程中。政治協(xié)商不僅體現(xiàn)于共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的直接協(xié)商，同時體現(xiàn)于共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派等的協(xié)商。正是在這個意義上，1994年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》在繼續(xù)確認(rèn)人民政協(xié)是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”這一性質(zhì)定位的前提下，將人民政協(xié)的性質(zhì)定位深化為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”。

其二，向“我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”深化。民主是社會主義的生命，需要通過適合的形式才能運轉(zhuǎn)。我國在行使國家權(quán)力方面的民主形式是各級人民代表大會，在管理基層公共事務(wù)方面的民主形式是基層群眾自治。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是人民在大團結(jié)大聯(lián)合的基礎(chǔ)上參與國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務(wù)管理的一種民主形式。正是在這個意義上，“團結(jié)”與“民主”被確定為人民政協(xié)的兩大主題。而且，《中共中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定〉的通知》（1995年），在繼續(xù)確認(rèn)人民政協(xié)是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)”這一性質(zhì)定位的基礎(chǔ)上，將人民政協(xié)的性質(zhì)定位進一步深化為“我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》（2006年）指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！保?1］顯而易見，人民政協(xié)屬于我國社會主義民主的第二種重要形式，即協(xié)商民主的形式。人民政協(xié)作為發(fā)揚社會主義民主的重要形式，已經(jīng)內(nèi)含著協(xié)商民主之義。因此，在概括人民政協(xié)的性質(zhì)定位時，無需再平列一條“協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)”。

其三，向“國家治理體系的重要組成部分”深化?！皣抑卫怼陛^之“國家管理”來說，是理念上的一次升華?！爸卫怼睆娬{(diào)政黨、國家（政府）和社會組織、市場、公民等多主體合作共治，強調(diào)由上而下與由下而上相結(jié)合的治理。從執(zhí)政黨、國家與社會的關(guān)系論，人民政協(xié)組織集政治性和社會性為一體，是包容著各政黨、各主要人民團體、各行業(yè)協(xié)會等統(tǒng)一戰(zhàn)線各個方面在內(nèi)的巨型組織。它長期與執(zhí)政黨、國家機關(guān)保持著緊密的聯(lián)系，發(fā)揮著不可替代的作用。在中國特色社會主義新時代，為了適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，人民政協(xié)必須更加自覺地作為國家治理的主體之一，作為國家治理體系的重要組成部分，更加自覺地在國家治理中發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的功能。2018年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》規(guī)定人民政協(xié)“是國家治理體系的重要組成部分”，正是這種自覺意識的表現(xiàn)。

其四，向“具有中國特色的制度安排”深化。國家治理體系主要是指由國家治理的多主體以及與其相應(yīng)的一系列制度所構(gòu)成的系統(tǒng)。我國國家治理體系中的許多主體與制度均是在本國的社會土壤中生長起來的，具有鮮明的中國特色。人民政協(xié)及其制度在我國政治制度體系中是最具中國特色的：人民政協(xié)不是國家機關(guān)，卻由憲法規(guī)定其性質(zhì)定位和重要作用；每年與本級人民代表大會即國家權(quán)力機關(guān)同步舉行會議；可以根據(jù)人大常委會、人民政府的提議進行政治協(xié)商，亦可建議人大常委會、人民政府將有關(guān)重要問題提交政協(xié)協(xié)商，還可對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行民主監(jiān)督等。人民政協(xié)所具有的制度空間在國際上是極為罕見的。正如習(xí)近平總書記所指出的：“人民政協(xié)就是適合中國國情，具有鮮明中國特色的制度安排?！保?2］2018年修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》在人民政協(xié)的性質(zhì)定位方面，除了堅持“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”外，也首次作出“是具有中國特色的制度安排”的表述。

以上四個方面是人民政協(xié)在“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的基點上對性質(zhì)定位的深化，是中國政治發(fā)展和政治認(rèn)知提升的結(jié)果。人民政協(xié)“1+4”的性質(zhì)定位，既突出人民政協(xié)與生俱來是“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，突出由憲法明文規(guī)定的人民政協(xié)的這一性質(zhì)定位，又體現(xiàn)了人民政協(xié)性質(zhì)定位逐步向四個維度的深化。筆者認(rèn)為，“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”是人民政協(xié)最基本的性質(zhì)定位，是后來逐步深化其性質(zhì)定位的基礎(chǔ)和前提。

四、人民政協(xié)繼續(xù)堅守“統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”等性質(zhì)定位

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強調(diào)“進一步準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位”“做好人民政協(xié)工作，必須堅持人民政協(xié)的性質(zhì)定位”［9］67-68。習(xí)近平總書記多次強調(diào)人民政協(xié)的性質(zhì)定位，其重要指向是要求人民政協(xié)“大力推進自身各項工作和各項事業(yè)不斷向前發(fā)展”［9］68。人民政協(xié)的性質(zhì)定位決定了自身的工作和事業(yè)，在于發(fā)揮愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)、社會主義民主的重要形式、國家治理體系的重要組成部分、具有中國特色的制度安排等功能。而這“1＋4”的五項功能必須通過人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三大職能，方能得到充分發(fā)揮。新時代，各級人民政協(xié)要繼續(xù)堅守性質(zhì)定位，履行三大功能，發(fā)揮五項職能，應(yīng)當(dāng)重視如下主要取向：

其一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)一戰(zhàn)線是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下形成與壯大起來的，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)也是在中國共產(chǎn)黨的的倡導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)下建立并發(fā)展起來的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民政協(xié)，就是支持和保障各級政協(xié)按照章程切實履行職能、充分發(fā)揮功能。實踐表明，凡是政協(xié)工作能夠正常開展，政協(xié)職能、功能能夠切實有效履行和發(fā)揮的，均與當(dāng)?shù)攸h委的堅強領(lǐng)導(dǎo)分不開。同時，這些地方的政協(xié)和政協(xié)黨組往往政治意識強，既能自覺接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，又能主動爭取黨委領(lǐng)導(dǎo)。

其二，密切聯(lián)系群眾。人民政協(xié)不僅是“委員的”政協(xié)會議，更是“人民的”政協(xié)會議。各級政協(xié)委員的履職不應(yīng)“自言自語”，而應(yīng)充分表達人民群眾的訴求和意愿。為此，政協(xié)委員應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系群眾。在一個利益多元化、民意多樣化的社會里，政協(xié)委員僅僅滿足于和身邊家人及同事的“自然聯(lián)系”是不夠的，而應(yīng)當(dāng)在以本界別為主的更大范圍內(nèi)“自覺聯(lián)系”更廣泛的人民群眾，盡可能全面地聽取和了解各種不同的社情民意。

其三，做實協(xié)商民主。面對各種不同民意，切不可簡單草率地以“多數(shù)決”壓制少數(shù)人的意見，而必須用足人民政協(xié)“重要渠道”和“專門協(xié)商機構(gòu)”的優(yōu)勢，在履職的全過程做實協(xié)商民主。要讓包括少數(shù)人意見在內(nèi)的各種不同訴求、不同民意均能得到平等的表達，開展不同意見之間理性的、充分的協(xié)商對話，盡可能地取得最大公約數(shù)。民主應(yīng)當(dāng)是“最后服從多數(shù)，始終包容少數(shù)”。即使最后接近了共識，也依然應(yīng)當(dāng)尊重和通過其他途徑照顧少數(shù)人合法合理的利益訴求。同時，要將協(xié)商民主的成果（包括意見、建議、批評）及時遞送相應(yīng)機關(guān)，以供決策及其實施參考，或者以此開展對政府等機構(gòu)的協(xié)商式監(jiān)督，以提升協(xié)商成果的有效性。

其四，明晰功能邊界。人民政協(xié)在堅守自身性質(zhì)定位的同時，必須始終明確自身不是政治決策機關(guān)，不是國家權(quán)力機關(guān)，也不是國家行政機關(guān)。人民政協(xié)對于發(fā)揮“自身”的功能，不可缺位；對于發(fā)揮“自身”以外的功能，不可越位。從世界范圍看，代議機關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)形式，既有實行一院制的，也有實行兩院制甚至多院制的，這都是由各國根據(jù)自己的實際國情作出的選擇。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)人從國情出發(fā)，曾不止一次地否定“政協(xié)作為人大一個院”這一似是而非的觀點。其實，人民政協(xié)本身也不適合充當(dāng)所謂的“一個院”。這是因為在現(xiàn)代民主政治框架下，代議機關(guān)的兩院一般都經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生，選舉意味著主權(quán)者明示性授權(quán)，被授權(quán)機關(guān)由此獲得行使國家權(quán)力的合法性、正當(dāng)性和權(quán)威性。而人民政協(xié)是由協(xié)商推薦產(chǎn)生的，不同于由民主選舉產(chǎn)生的人民代表大會，不能行使國家權(quán)力。即使在新中國成立前后特定的歷史條件下，人民政協(xié)本身也不能行使國家權(quán)力，而只是“代行”全國人大的職權(quán)，暫時代替全國人大行使國家權(quán)力。在不需要“代行”的情況下，人民政協(xié)就不能作為人民代表大會的“一個院”來行使部分國家權(quán)力。

這里有兩種觀點需要作學(xué)理性反駁。一種觀點是，英國上議院（貴族院）并非選舉產(chǎn)生的，且其權(quán)力十分有限。關(guān)于貴族院是否需要繼續(xù)存在的問題，早已在英國引起討論。另一種觀點是，人民政協(xié)可改為選舉產(chǎn)生。假如以此理解為獲得了主權(quán)者的授權(quán)而成為“一個院”，可行使部分國家權(quán)力，那么現(xiàn)在這個由協(xié)商推薦產(chǎn)生的、不是國家機關(guān)卻與國家機關(guān)緊密相關(guān)的、最具中國特色的人民政協(xié)及其制度安排就會被丟棄。這是一個事關(guān)我國基本政治制度安排的重大問題，必須十分嚴(yán)肅地審慎思之。

其五，加強制度對接。人民政協(xié)堅守性質(zhì)定位，要求不能超越“自身”各項工作和事業(yè)的邊界，不能越位去發(fā)揮“自身”功能以外的其他機構(gòu)的功能。但是，這不否認(rèn)《中國人民政治協(xié)商會議章程》所規(guī)定的政協(xié)與國家機關(guān)的一系列緊密聯(lián)系。從制度的視角看，這涉及人民政協(xié)制度與人民代表大會制度、國家行政制度等“制度間關(guān)系”。不同制度不可互相越位、互相替代，但可以互相對接。人民政協(xié)制度實現(xiàn)和其他制度的互相對接可有多種形式?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》所規(guī)定的“提議”“意見”“批評”“建議”等即是，并且可以在不違背憲法和《中國人民政治協(xié)商會議章程》的前提下進行方式創(chuàng)新。無論是通過已有途徑和形式，還是通過創(chuàng)新形式來實行制度對接，重要的是增強有效性，增強人民政協(xié)制度的效能。

［1］ 毛澤東選集：袖珍本［M］．北京：人民出版社，1967：569．

［2］ 周北川．學(xué)習(xí)與探索［M］．北京：中國文史出版社，2018：133．

［3］ 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室．人民政協(xié)重要文獻選編：上［G］．北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：47．

［4］ 中央檔案館．中共中央文件選集：第14冊［G］．北京：中共中央黨校出版社，1987：111．

［5］ 《當(dāng)代中國》叢書編輯部．當(dāng)代中國的人民政協(xié)［M］．北京：當(dāng)代中國出版，1993：33．

［6］ 全國政協(xié)辦公廳編寫組．政協(xié)委員手冊［M］．修訂本．北京：中國文史出版社，2002：70．

［7］ 鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1983：187-188．

［8］ 鄧小平文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993：220．

［9］ 十八大以來重要文獻選編：中［G］．北京：中央文獻出版社，2016：67-70．

［10］ 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室．人民政協(xié)重要文獻選編：中［G］．北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：485．

［11］ 政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室．人民政協(xié)重要文獻選編：下［G］．北京：中央文獻出版社，中國文史出版社，2009：793．

［12］ 中共中央文獻研究室．習(xí)近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編［M］．北京：中央文獻出版社，2017：58．

D613

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2096-3378（2019）05-0063-07

10.13946/j.cnki.jcqis.2019.05.007

浦興祖，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授，上海市政治學(xué)會顧問。

浦興祖．人民政協(xié)性質(zhì)定位的堅守與深化［J］．統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2019（5）：63-70．

責(zé)任編輯：林華山