俞知瞳

(北京市消防總隊，北京 100035)

當前，全國消防隊伍已完成轉隸工作，由公安現(xiàn)役部隊正式轉入國家應急管理部，成為國家處置火災、地震、洪水等各類災害事故的專業(yè)救援力量。從兼有軍隊屬性的現(xiàn)役部隊轉變成為一支專職滅火救援隊伍，如何快速融入地方政府的管理體制以及融合地方政府、企業(yè)的各類資源，解決制約消防隊伍職業(yè)化發(fā)展的矛盾和問題，建立新時期消防隊伍戰(zhàn)時器材、油料、飲食等物資保障體系平臺，成為消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系可持續(xù)發(fā)展的重要研究課題。

1 消防戰(zhàn)勤保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

自2007年公安部消防局正式印發(fā)《公安消防部隊戰(zhàn)勤保障體系建設指導意見》以來，全國消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系已初具規(guī)模，全國已建成并投入執(zhí)勤備戰(zhàn)的省級戰(zhàn)勤保障基地111個，市級戰(zhàn)勤保障大隊272個，戰(zhàn)勤保障站302個，基本實現(xiàn)了“物資倉儲、應急運輸、油料供給、衛(wèi)勤保障、技術服務”等五大類功能。消防隊伍在加強自身能力建設的同時，還依托地方社會專業(yè)力量予以保障。例如，黑龍江總隊以企業(yè)專職消防隊為依托，建設專職消防隊伍并存儲一定數(shù)量的滅火藥劑和救援裝備，以減輕消防隊伍壓力。依托裝備研究和生產(chǎn)企業(yè)，建立戰(zhàn)勤保障器材儲備應急供給基地。利用供貨商的技術力量對裝備的維修保養(yǎng)、疑難解決和研發(fā)改裝進行交流探討，在重大戰(zhàn)役行動中實現(xiàn)物資緊急調(diào)配，切實提高人與裝備的有機結合[1-2]。山東消防總隊發(fā)展專業(yè)救援力量網(wǎng)絡。依托電力、水利、衛(wèi)生、安監(jiān)、礦山、化工、地震等單位，建成1個地震災害緊急救援隊、4個山岳救助隊、1個高速公路救援隊和1個高層建筑滅火救援隊，并與20家單位簽訂了《應急救援聯(lián)勤協(xié)議書》，共有專業(yè)應急救援隊伍337支，3.5萬余人。遼寧、浙江、湖北等地戰(zhàn)勤保障單位突出技術保障，與地方專業(yè)的大型汽修廠簽訂合作協(xié)議，具備了消防車輛裝備維修、改裝和研發(fā)等能力。

2 消防戰(zhàn)勤保障體系發(fā)展面臨的問題

由于社會保障的范圍廣泛，涉及的管理部門和層次比較多，存在的問題也是多方面的。從消防戰(zhàn)勤保障現(xiàn)狀來看，主要問題體現(xiàn)在以下四個方面：

2.1 經(jīng)費保障渠道不暢通

消防隊伍經(jīng)費保障主要沿用過去計劃經(jīng)濟體制下的政府撥款，且投資機制和投資渠道單一。消防基礎設施和車輛裝備明確了以政府投資為主，但實際上財政投入有限，難以滿足實際需求，相對于城市化快速發(fā)展的要求，城市公共消防設施的經(jīng)費總量不足，各級政府消防經(jīng)費投入也缺乏明確的保障機制。各級政府未將消防經(jīng)費納入同級財政預算，消防經(jīng)費投入標準和模式不統(tǒng)一，隨機性較大，往往以“零敲碎打”的原始方式批復經(jīng)費，使得一些消防隊伍在一次性投入建成后，后續(xù)建設和物資補充非常困難，已成為制約消防隊伍快速健康發(fā)展的重要因素之一。例如，從2010年開始, 北京市消防裝備經(jīng)費一直維持在平均每年約2億元上下，但是從2010年至今，消防站數(shù)量已增加了45%，消防車總數(shù)增加了30%，消防裝備經(jīng)費投入與北京GDP增長的現(xiàn)狀不相匹配。就目前發(fā)展情況來看，全國各地消防安全經(jīng)費的投入與城市建設發(fā)展的速度、消防隊伍所承擔的防火滅火、應急救援、反恐排爆任務還不相適應。

2.2 缺乏科學規(guī)劃評估

由于消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系發(fā)展較晚，建設初期缺乏經(jīng)驗積累、缺少制度規(guī)范等客觀因素的影響，全國各地戰(zhàn)勤保障建設與地區(qū)災害特點、滅火救援需求脫節(jié)的問題較為突出。在完成共通性配備的基礎上，根據(jù)本轄區(qū)災害特點所購置和配備的裝備物資幾乎沒有，甚至個別戰(zhàn)勤保障大隊的基礎建設和裝備配備前缺乏科學的評估和規(guī)劃，更沒有進行認真縝密的研究和思考，致使營房設計與功能要求不符，裝備配備和實戰(zhàn)需求脫軌，投資大、收益低、浪費多。

2.3 部門協(xié)調(diào)和聯(lián)絡機制有待加強

按照公安部消防局《關于深入推進戰(zhàn)勤保障體系建設》的要求，省級戰(zhàn)勤保障基地、市級戰(zhàn)勤保障大隊應分別建立與民航、鐵路、公路等部門的運輸聯(lián)動機制，提高應急裝備物資的快速投送能力。建立完善與聯(lián)勤單位常態(tài)化訓練演練機制，不斷提升警地聯(lián)勤聯(lián)動水平。但現(xiàn)階段只依靠消防部門自身力量與民航、鐵路、公路部門建立聯(lián)動機制存在不小的困難，難以實現(xiàn)模塊化儲備、信息化管理、精準化調(diào)運，許多戰(zhàn)勤保障隊伍還只靠消防部門單打一，沒有建立起一整套比較完善、細致的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡機制，在實際工作中，往往不能實現(xiàn)同步保障。

2.4 資源融合未完全形成機制

消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系建設沒有納入當?shù)卣畱本仍w系，沒有充分利用社會保障資源，導致消防隊伍單打獨斗，存在保障資源短缺和重復建設的情況，影響了保障效果。缺乏對社會聯(lián)勤單位的強制約束力，存在“聯(lián)而不實”的現(xiàn)象，比如在蘆山地震抗震救災中，部分社會聯(lián)勤單位以各種理由未有效履行戰(zhàn)勤保障協(xié)議。目前戰(zhàn)勤系統(tǒng)亟待建設一條從國家到地區(qū)的“線性”指揮體系，以確保在大型作戰(zhàn)時能獨立發(fā)出保障命令，在較短的時間內(nèi)集結保障力量、規(guī)劃保障區(qū)域、分配保障資源，為救援作戰(zhàn)提供強有力的戰(zhàn)勤支撐。

3 消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系構建模式

3.1 建設覆蓋全國的基礎設施體系

在全國范圍內(nèi)重點推進消防隊伍戰(zhàn)勤保障基礎設施建設，建成國家消防局戰(zhàn)勤保障中心、省級戰(zhàn)勤保障基地、市級戰(zhàn)勤保障大隊三級保障體系。依托全國消防隊伍戰(zhàn)區(qū)劃分，依據(jù)全國各省市的地理環(huán)境，按照統(tǒng)分結合、分級儲備，因地制宜、優(yōu)化儲備的原則，建立針對災情特點的應急物資儲備體系，建立大容量、多品種的倉儲式倉庫，儲備各類應急物資。在國家消防局戰(zhàn)保中心儲備符合全國各片區(qū)災情特點的應急物資，設立的物資儲備庫、被裝周轉庫、應急保障運輸隊、區(qū)域性維修中心等區(qū)域性戰(zhàn)勤保障機構，為全國消防隊伍滅火和搶險救援行動提供有力的戰(zhàn)勤保障支援，達到各級戰(zhàn)?；丶瓤砂l(fā)揮資源集中的優(yōu)勢，又可以起到互為補充的功能。初步形成了“立足中心，輻射全國”的戰(zhàn)勤保障格局，如表1所示。

表1 全國戰(zhàn)勤保障體系基礎設施布局

3.2 建設快速機動的運輸保障體系和功能齊全的生活保障體系

在全國范圍內(nèi)組建應急保障運輸隊，編配運輸車、越野車、油罐車等特種車輛。實現(xiàn)一旦作戰(zhàn)命令下達，應急駕駛員可在1 h內(nèi)集結，運輸隊可在2 h內(nèi)裝車起運，5 h內(nèi)到達除個別偏遠地區(qū)的任何一個區(qū)域。例如，在玉樹地震搶險救援“72 h黃金救援期”內(nèi)，四川消防總隊戰(zhàn)勤保障運輸隊滿載食品、藥品等生活保障物資，從成都出發(fā)，沿川藏公路北線，極限行軍30多個小時，行程1 165 km，打通了陸上補給的“生命線”。著眼提供全天候、多功能的生活保障，注重提高在野外環(huán)境下的餐飲、住宿和油料補給等生活保障能力，實現(xiàn)生活保障與作戰(zhàn)保障相互連接的目標。省級戰(zhàn)勤保障隊伍應配備餐飲車，可在野外條件下同時滿足 1 000人的用餐需求；配備宿營車，可同時滿足300～500人的住宿需求；配備裝備器材維修車、冷藏保鮮車、發(fā)電車、加油車，可遂行提供裝備維修、油料補充、現(xiàn)場電力供應等服務保障功能[3-5]，編成如表2所示。

表2 應急保障運輸隊編成

3.3 建設專業(yè)高效的衛(wèi)勤保障體系

依托全國消防隊伍區(qū)域衛(wèi)勤保障基地，組建具有中高級技術職稱的醫(yī)護人員專業(yè)衛(wèi)勤保障隊伍。一旦作戰(zhàn)命令下達，衛(wèi)勤保障基地可以立即組建專業(yè)衛(wèi)勤保障力量遂行衛(wèi)勤保障任務，建立野戰(zhàn)醫(yī)院，具備在野外條件下實施治療燒燙傷、骨傷、外傷急救、微創(chuàng)外科、衛(wèi)生保健和防疫等能力。

3.4 建設互為補充的社會聯(lián)動保障體系

建立與建設、交通、衛(wèi)生、通信、氣象等政府部門、地方商業(yè)企業(yè)相互協(xié)作的戰(zhàn)勤保障社會聯(lián)動機制。與地方相關部門、企業(yè)簽訂成品油、醫(yī)療、糧油、滅火藥劑、消防車輛裝備等應急保障協(xié)議。通過與消防車輛、器材裝備、食品、日用品等生產(chǎn)廠家、銷售企業(yè)建立受法律保護的合同關系，制定應急調(diào)動方案，明確聯(lián)動單位相關物資日常儲備量，明確各部門、各單位的職責任務，使之成為消防隊伍戰(zhàn)勤保障的動態(tài)物資儲備庫。

4 以消防隊伍改革轉制為契機，探索消防戰(zhàn)勤體系的發(fā)展

消防隊伍轉制已經(jīng)進入實質(zhì)性階段，職能職責、人員編制、經(jīng)費保障正在研究制定當中。消防隊伍應抓住這次改革的有利契機，謀劃做好頂層設計，解決長期以來因部隊現(xiàn)役體制而受到的制約，突破部隊獨立自主后勤保障形式的瓶頸。積極探索符合消防隊伍長遠的發(fā)展模式，全面建設現(xiàn)代化后勤，積極穩(wěn)妥地把保障體系向一體化推進，做到保障方式向社會化拓展，保障手段向信息化邁進，后勤管理向科學化轉變，形成綜合效益最大化的消防戰(zhàn)勤保障體系。

4.1 加強制度標準建設，轉變戰(zhàn)勤保障建設體系

積極協(xié)調(diào)從國家層面制定出臺相關法規(guī)政策，為消防戰(zhàn)勤保障體系建設提供政策支持和資金保障；地方政府制定出臺消防戰(zhàn)勤保障體系建設規(guī)劃，逐步建立與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃同步實施、與滅火和應急救援保障需求相適應的長效發(fā)展機制；將消防戰(zhàn)勤保障體系納入各級政府應急管理體系，明確賦予消防戰(zhàn)勤保障機構在滅火和應急救援保障中的組織調(diào)度職能。合理確定消防隊伍各階段戰(zhàn)勤保障體系建設的任務，調(diào)控人員經(jīng)費物資投向投量，實現(xiàn)與消防保衛(wèi)任務需求、長遠建設目標的有機結合。

從“內(nèi)涵”和“外延”兩個方面挖潛。突出平戰(zhàn)結合，有效整合消防隊伍內(nèi)部相關保障資源，賦予戰(zhàn)勤保障機構在裝備維修、生活保障、衛(wèi)勤保障等方面的服務職能和任務，注重平時、戰(zhàn)時一起抓，完善平戰(zhàn)轉換機制，防止資源閑置浪費或匱乏緊缺，促進平時后勤服務水平和戰(zhàn)時保障能力統(tǒng)一協(xié)調(diào)和互相促進。強化各類資源融合，把地方生產(chǎn)、經(jīng)營和服務等保障資源作為消防戰(zhàn)勤保障體系建設的重要組成部分，堅持走融合式發(fā)展之路，實現(xiàn)各類保障資源的集約使用，變自我保障的小格局為社會統(tǒng)籌保障的大格局。

4.2 遵循科學規(guī)劃和評估成果，構建特色化戰(zhàn)勤物資裝備

自1953年起，我國不斷制定和施行五年規(guī)劃，基礎國力和民生保障不斷增強。同樣，消防隊伍戰(zhàn)勤體系建設也需要規(guī)劃和評估，粗放式的發(fā)展方式必須得到根本轉變，精細化的保障模式勢在必行。

戰(zhàn)勤保障體系建設要緊密結合城市的發(fā)展，應會同政府發(fā)改、財政、規(guī)劃、住建部門，將基礎設施、物資裝備配備、專業(yè)隊伍培養(yǎng)等列入城市五年規(guī)劃中。同時充分運用城市消防裝備評估論證的成果，對各地災害實際和滅火救援需求進行全面分析和研究，靠調(diào)研取證、以數(shù)字為據(jù)、用事實論證，根據(jù)區(qū)域特點，有針對性地制定短、中、長期發(fā)展規(guī)劃，完善營房建設方案，細化物資儲備清單，規(guī)范調(diào)度程序，明確訓練計劃[6-7]。

在規(guī)劃實施過程中，要從實戰(zhàn)出發(fā)，根據(jù)各戰(zhàn)勤保障區(qū)的實際需求制定科學合理的戰(zhàn)勤物資裝備購置計劃，保證戰(zhàn)勤物資裝備性能先進、功能齊全、實用性強，避免裝備的閑置浪費，同時還要提高戰(zhàn)勤保障科技含量。依托消防隊伍滅火救援指揮系統(tǒng)，組織研發(fā)政府資源共享的消防戰(zhàn)勤保障信息管理子系統(tǒng)，強化各戰(zhàn)勤保障單位和社會單位在應急物資儲備、裝備調(diào)集等方面的實時互聯(lián)互通。以一線需求作為牽引，正確把握保障重點，合理部署戰(zhàn)勤力量，通過科學制定保障計劃，及時籌措裝備物資，對作戰(zhàn)裝備器材進行及時搶修更換，最大限度地提高保障實效，確保戰(zhàn)勤保障始終與救援行動同步。

4.3 科學整合社會資源，建立政府聯(lián)勤保障系統(tǒng)

社會聯(lián)勤保障一直是消防隊伍戰(zhàn)勤體系建設的軟肋和短板。由于消防部門單獨協(xié)調(diào)的聯(lián)勤資源不僅數(shù)量較少而且極不穩(wěn)定，應推動消防戰(zhàn)勤保障體系加入各級政府的應急救援系統(tǒng)，一旦發(fā)生大型災害事故，由政府應急部門直接集中調(diào)度應急物資和聯(lián)勤力量，可極大地拓展消防隊伍可利用的社會資源。另外可以進一步拓展到各類應急體系，除了加入政府應急辦外，還可以有效利用甚至推動其建立安全生產(chǎn)、地震、交通等其他職能部門的資源共享平臺，達到積少成多、變?nèi)鯙閺姷哪康?。同時，各地還應加大聯(lián)勤資源儲備的針對性，對本地災害事故進行充分評估，根據(jù)需求測算儲備數(shù)量；對一些需求量較大的資源，還應突破本地限制，在省內(nèi)、國內(nèi)甚至國外搜集相關渠道并簽訂應急聯(lián)動協(xié)議，確保一旦發(fā)生緊急情況能有效應對，努力將應急聯(lián)動體系建設成為消防應急救援隊伍最大的“社會倉庫”。

4.4 依托政府應急指揮平臺，建立聯(lián)合響應調(diào)度機制

搭建完善戰(zhàn)勤保障指揮信息平臺，探索戰(zhàn)勤組織指揮、應急物資儲備、應急保障運輸、戰(zhàn)勤決策輔助等信息化建設，組織開發(fā)上下貫通、左右銜接、快速反應的消防戰(zhàn)勤保障指揮信息平臺。以政府各類應急職能部門現(xiàn)有的信息設施為基礎，以骨干通信裝備為主體，以便攜式通信裝備為補充，充分運用各種信息傳輸渠道，實現(xiàn)消防隊伍各級戰(zhàn)勤保障指揮系統(tǒng)與作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)、地方相關部門和專業(yè)保障力量之間的有機聯(lián)結。

優(yōu)化戰(zhàn)勤保障管理方式，充分運用物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)信息庫、GIS地圖、PDA掌上終端等新技術，推進后勤信息系統(tǒng)與保障資源的一體融合，引入信息技術和數(shù)理分析等方法，用具體量化的標準取代籠統(tǒng)模糊的管理要求，加快實現(xiàn)戰(zhàn)勤保障管理方式的信息化，推進戰(zhàn)勤保障管理向網(wǎng)絡化、精細化和可視化轉變，實現(xiàn)保障需求實時可知、保障資源實時可查、保障活動實時可控。

4.5 依托政府人才資源，打造專業(yè)化戰(zhàn)勤保障隊伍

當前，戰(zhàn)勤保障隊伍建設的瓶頸在于人員，根源在于編制，要在短時間內(nèi)成立一支人才齊備、長期穩(wěn)定的隊伍，必須走專職與兼職戰(zhàn)勤力量相結合的道路。一是聘請屬地高等院校或專業(yè)院校的專家、教授，組建戰(zhàn)勤保障專家人才庫，并分專業(yè)下設環(huán)保監(jiān)測、生化毒害、建筑工程、水電燃氣、醫(yī)療救護、空氣力學、爆破等七個專家小組，為實施應急救援戰(zhàn)勤保障提供智力支撐。二是可參照政府合同制消防員招聘的模式，在社會公開招募汽修、急救、烹飪、物流等方面的人才，由政府全額經(jīng)費保障，根據(jù)實際需求分別簽訂短、中、長期合同，由專人領導、資深裝備技師指導，按照勞務合同定期考核、定時演練和經(jīng)常性戰(zhàn)備，對參與大型救援任務給予一定的補助，用優(yōu)厚的待遇和嚴明的紀律打造一支隨時可以拉得出的消防戰(zhàn)勤保障隊伍。作為補充，還可建立社會戰(zhàn)勤人才庫，招募一定數(shù)量的專業(yè)人才進入庫內(nèi)并簽訂緊急調(diào)用合同，重大救援任務時作為候補人員隨時聽候調(diào)動命令。

5 結束語

隨著國家全面深化改革的順利實施，消防隊伍走向了職業(yè)化、專業(yè)化的道路，面對職責任務的不斷擴寬和新消防隊伍的成立，探索并建立新體制下符合長期發(fā)展戰(zhàn)略的消防戰(zhàn)勤保障體系平臺已成為提升戰(zhàn)斗力的必經(jīng)之路和重要舉措，我們要將消防隊伍戰(zhàn)勤保障體系的建設模式、經(jīng)費保障、聯(lián)動調(diào)度、運行機制與政府、企業(yè)密切聯(lián)系起來，全面提升物資、裝備、衛(wèi)勤等各項保障的水平和能力，真正做到為滅火救援作戰(zhàn)提供強有力的保障和支撐。