關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的認(rèn)識(shí)與思考

尹稚

從黨的十八大到黨的十九大，黨中央、國務(wù)院對(duì)中國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出過各種各樣的戰(zhàn)略部署和思考，從城市群到國家中心城市，到大中小城市的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，到特色小城鎮(zhèn)，到鄉(xiāng)村振興。但無論從空間尺度出發(fā)，還是從區(qū)域格局出發(fā)，其中一直缺少一個(gè)環(huán)節(jié)，即都市圈。從國土級(jí)到城市群，從都市圈到中心城市，再到以中心城市為核心的大中小城市的協(xié)同發(fā)展，從特色小鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村振興，補(bǔ)全了不同尺度空間發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。2019年2月，《國家發(fā)改委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的頒布起到了非常好的承上啟下作用，既面向中國城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展，又面向現(xiàn)實(shí)城市病的治理。從這份文件的指導(dǎo)思想來看，充分體現(xiàn)了國家既要面向發(fā)展又要治理問題的決心。從城市規(guī)劃的理論來看，解決城市問題的希望在于區(qū)域協(xié)同，要走出城市，走向區(qū)域。在中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，如果能夠?qū)崿F(xiàn)國家自上而下的管控能力與市場(chǎng)自下而上的發(fā)展動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，將這條理想道路化為現(xiàn)實(shí)，那么也許這條既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性發(fā)展，又能夠減少和逐步克服大城市病的中國新型城鎮(zhèn)化之路，可以成為全球的典范?！兑庖姟返某雠_(tái)，意味著中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程從單一城市競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代，進(jìn)入到區(qū)域協(xié)同、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的新時(shí)代。

一、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的四大治理理念

中國作為一個(gè)廣域人口大國，城鎮(zhèn)化仍處于人口向發(fā)達(dá)地區(qū)、向大都會(huì)地區(qū)高速集聚的過程中。城市間的交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展機(jī)制不健全等問題都是城市發(fā)展進(jìn)程中遺留下來的隱患。解決這些問題就要促進(jìn)中心城市與周邊城市，乃至城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村同城化的協(xié)調(diào)發(fā)展。但走區(qū)域協(xié)同的發(fā)展之路需要以制度創(chuàng)新為支撐，即以創(chuàng)新體制機(jī)制為抓手。如果在這方面沒有創(chuàng)新，其后所談的市場(chǎng)統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施一體化，公共服務(wù)共建共享，產(chǎn)業(yè)專業(yè)化與分工合作，以及生態(tài)環(huán)境共享共治等具體的戰(zhàn)術(shù)性目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步而言，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要著重注意以下四大治理理念。

1.破除體制機(jī)制障礙

可能會(huì)有人認(rèn)為，全球的城市化都是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然進(jìn)程。為什么中國政府要一而再再而三地出臺(tái)文件來推動(dòng)一個(gè)客觀的自然化的進(jìn)程。這就涉及《意見》里提及的“深化改革創(chuàng)新發(fā)展，堅(jiān)決破除各類資源要素自由流動(dòng)，高效配置的體制機(jī)制障礙”。這句話意味著，在中國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中，城與鄉(xiāng)之間、中心城市與周邊城市之間、大中小城市之間，過往存在很多門檻和障礙，而這些門檻和障礙并不是由經(jīng)濟(jì)的自然規(guī)律產(chǎn)生的，而是體制機(jī)制帶來的。當(dāng)時(shí)代要求發(fā)生變化的時(shí)候，當(dāng)理論概念得到提升的時(shí)候，當(dāng)我們進(jìn)入到全面小康社會(huì)，要奔向更高質(zhì)量的城市化進(jìn)程和更發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家的時(shí)候，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)合情合理合法的制度，逐漸變成了發(fā)展道路上的門檻，需要逐步要破除機(jī)制和障礙。

2.政府與市場(chǎng)形成合力

市場(chǎng)在配置資源中起到?jīng)Q定性的作用，但在中國的體制機(jī)制下，政府在政策引領(lǐng)開發(fā)管制和公共資源配置，以及體制機(jī)制改革方面，有無可替代的作用。甚至從某種意義上來講，政府在資源配置上有很強(qiáng)的誘導(dǎo)力，同時(shí)也是資源配置規(guī)則的制定者。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間有效、合理的分工，不同級(jí)別城市之間有效、合理的分工，實(shí)現(xiàn)城市功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展等是一個(gè)長(zhǎng)期夢(mèng)想。這些夢(mèng)想在什么樣的體制機(jī)制下才能夠?qū)崿F(xiàn)？為什么很多從學(xué)術(shù)理想出發(fā)的實(shí)踐在很多國家都沒有變成現(xiàn)實(shí)？其本質(zhì)是缺乏制度化支撐，核心要點(diǎn)是政府與市場(chǎng)在資源配置、游戲規(guī)則制定中，究竟如何實(shí)現(xiàn)合作共贏，政府和市場(chǎng)如何形成合力。

3.分工協(xié)作與共建共享

生態(tài)約束一定會(huì)導(dǎo)致分工，如果拋開了生態(tài)約束條件，純粹讓資本去實(shí)現(xiàn)自然的分工，很可能會(huì)導(dǎo)致更多的生態(tài)問題。為什么把共建共享抬升到一個(gè)非常高的高度，因?yàn)闊o論是基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，還是公共服務(wù)共建共享，可以發(fā)現(xiàn)中國所有的大都會(huì)地區(qū)、最發(fā)達(dá)地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和公共服務(wù)設(shè)施配置水平上，不同級(jí)別城市之間和城鄉(xiāng)之間仍然存在巨大差異。也恰恰是這種不平衡導(dǎo)致大量中心城市的發(fā)展模式普遍是“攤大餅”式，而不是區(qū)域擴(kuò)散或區(qū)域均衡的模式。如果說經(jīng)濟(jì)職能分工更多的是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度去考慮區(qū)域協(xié)同問題，那么共建共享則是以人為本的城鎮(zhèn)化過程中必須要解決的問題。而且這個(gè)問題也是目前制約國家中心城市及周圍區(qū)域協(xié)同發(fā)展，即區(qū)域均衡發(fā)展中最大的瓶頸。

4.因地施策與差異化治理

在中國這樣一個(gè)南北縱橫、東西寬闊的廣域大國，不僅存在城鄉(xiāng)發(fā)展差距，還存在地區(qū)發(fā)展差距。19+2城市群中有尚處于設(shè)想中的城市群，有當(dāng)下可以著手培育的城市群，也有已經(jīng)具備發(fā)育成為國際城市群雛形的城市群，都市圈也是如此。有些地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、交通、信息等各種要素的聯(lián)系程度已經(jīng)非常緊密；有些地區(qū)具備強(qiáng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但社會(huì)之間的聯(lián)系卻非常薄弱；也有些地區(qū)具有很密切的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，但城市間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性很差。所以現(xiàn)代化都市圈的推進(jìn)和培育，不應(yīng)“一刀切”?？赡茉谝恍┣钒l(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)是形成城市群，但在2035年左右的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)應(yīng)是培育形成都市圈，而眼下的目標(biāo)，應(yīng)首先強(qiáng)化其中心城市的職能，強(qiáng)化中心城市的帶動(dòng)能力。而在中國最發(fā)達(dá)的地區(qū)，并不一定需要局限于都市圈的體制。且對(duì)于更多處于第二發(fā)展層級(jí)的都市圈來說，可能眼前的工作抓手就是都市圈一體化建設(shè)。

二、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的八大工作重點(diǎn)

空間是一個(gè)載體，但是空間資源的分配，分配后的資源轉(zhuǎn)移，再分配再調(diào)整等，都不是單純依靠空間就能解決的。都市圈規(guī)劃作為承上啟下的環(huán)節(jié)，一方面要與各級(jí)的城市空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村空間規(guī)劃結(jié)合，另一方面也要瞄準(zhǔn)未來的理想藍(lán)圖，做好與城市群未來發(fā)展規(guī)劃的銜接。現(xiàn)代化都市圈的培育和發(fā)展也分兩個(gè)階段來實(shí)現(xiàn)，2025年之前是第一個(gè)階段，2026—2035年是第二個(gè)階段。這兩個(gè)階段的目標(biāo)如果能夠?qū)崿F(xiàn)，那么一方面中國的區(qū)域均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)能夠基本形成，另一方面在現(xiàn)階段發(fā)展過程中面臨的大量中心城市過度集中的問題也會(huì)得到有效緩解，為未來更高層次的城市群主體形態(tài)的形成，打下非常堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而在此期間，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈需要注意八大工作重點(diǎn)。

1.解決好歷史遺留問題

在資源短缺的時(shí)代，城市競(jìng)爭(zhēng)催生了很多城市之間的不合作行為，甚至是一些有意和惡意的競(jìng)爭(zhēng)行為。例如比較典型的斷頭路、瓶頸路，都是當(dāng)年城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的產(chǎn)物。解決斷頭路、瓶頸路，其實(shí)更多的是解決歷史遺留問題，使得過去三四十年投資巨額資金、快速發(fā)展的交通網(wǎng)絡(luò)能夠更高效運(yùn)轉(zhuǎn)，去除有形和無形的關(guān)卡。包括連票制、一卡通制、ETC制也都是在解決這些有形和無形的關(guān)卡，提升公路網(wǎng)整體的運(yùn)營(yíng)效率和舒適度水平。

2.軌道上的都市圈與四網(wǎng)融合

在交通方面，最重要的就是打造軌道上的都市圈。過去，城市大多是在土地開發(fā)完成后，在城市人口、經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定密度和強(qiáng)度后，達(dá)到某一門檻標(biāo)準(zhǔn)以后，國家才允許城市建設(shè)軌道交通。這其實(shí)是一種被動(dòng)行為，通過增加軌道交通建設(shè)來緩解已經(jīng)不可收拾的交通壓力，從某種程度上講，這是一種補(bǔ)救措施。本人一直認(rèn)為，在都市圈內(nèi)、在大都會(huì)地區(qū)，軌道交通的建設(shè)應(yīng)當(dāng)有相當(dāng)?shù)某靶?。這樣才能夠把經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的模式應(yīng)用到都市圈發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)站城融合、站城聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共投資與土地收益聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的正循環(huán)?！兑庖姟分刑岢龅摹八木W(wǎng)融合”，將不同速度、不同站距、不同功能的各種軌道交通管線路融合成一張都市圈交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)想，是交通概念的進(jìn)步。除交通建設(shè)與開發(fā)建設(shè)秩序理順的問題外，另外一個(gè)需要解決的問題就是換乘問題。目前為止，中國軌道交通網(wǎng)與其他交通網(wǎng)之間、不同性質(zhì)軌道交通網(wǎng)之間的零換乘理想，尚無幾個(gè)像樣的樣板。這也是中國交通領(lǐng)域發(fā)展與國際發(fā)達(dá)國家之間一個(gè)很大的差距所在。換乘過程當(dāng)中付出的時(shí)間成本、距離成本、金錢成本偏大制約了市民對(duì)軌道交通的使用。

3.大中小城市分工協(xié)同

對(duì)于城市的發(fā)展，并非所有的大中小城市都要無條件地在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的最大化。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐規(guī)律來看，即使是紐約、倫敦、巴黎等頂級(jí)國際大都會(huì)地區(qū)的中心城市，也并非無限度地降低第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比例，這些城市發(fā)展到今天，雖然三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展非常蓬勃與活躍，但仍保留了一定的第二產(chǎn)業(yè)和第一產(chǎn)業(yè)比例。而且很多中小城市由于人口聚集度和整體規(guī)模不足、規(guī)模效應(yīng)無法實(shí)現(xiàn)等原因，可能永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位?！兑庖姟贩浅Ｃ鞔_地提出，中心城市向高端職能方向發(fā)展，中小城市向制造業(yè)發(fā)展。反觀全世界城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成熟的國家，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，即明確保證為制造業(yè)的發(fā)展留下足夠的空間。而中國作為一個(gè)廣域大國，在幾輪的國際經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中能夠立于不敗之地，能夠比較有底氣，與中國是全球少數(shù)幾個(gè)擁有完整制造業(yè)體系、擁有完整工業(yè)門類的國家有關(guān)。

4.建立統(tǒng)一開放市場(chǎng)

建立統(tǒng)一開放市場(chǎng)，其中包括人才市場(chǎng)一體化、金融市場(chǎng)一體化、金融服務(wù)一體化、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)一體化等。目前，中國是世界上消費(fèi)能力最大的單一國家市場(chǎng)，這將會(huì)是未來我們?cè)趪H競(jìng)爭(zhēng)與合作當(dāng)中抵抗風(fēng)險(xiǎn)的一張重要底牌。而中國在國際上能加入更多的市場(chǎng)共同體和更多的自由貿(mào)易組織，當(dāng)然是好事，但是換個(gè)角度思考，若能把十幾億人的一個(gè)內(nèi)部市場(chǎng)，真正做成一個(gè)共同市場(chǎng)，真正做成一個(gè)跨越行政區(qū)域、沒有地域分割、沒有惡性行業(yè)壟斷、沒有跨門檻市場(chǎng)壁壘的市場(chǎng)，這本身就是一個(gè)不得了的事情。這個(gè)市場(chǎng)自身就是一個(gè)最大的內(nèi)部化的自由貿(mào)易共同體。如果互聯(lián)互通、摩擦力能逐漸降到零，該市場(chǎng)爆發(fā)出來的創(chuàng)造力和動(dòng)能應(yīng)該是非常龐大的。當(dāng)然，不可能說一蹴而就實(shí)現(xiàn)全國范圍市場(chǎng)的一體化，但至少可以先從都市圈做起，然后逐漸把經(jīng)驗(yàn)放大到城市群，再通過城市群之間的再合作，放大到全國。

5.優(yōu)質(zhì)資源共享

優(yōu)質(zhì)資源共享的前提和基礎(chǔ)就是設(shè)施同標(biāo)準(zhǔn)的共享，包括軟硬件兩個(gè)方面，硬件方面主要就是設(shè)施，軟件方面就是各種保障制度、政務(wù)服務(wù)體系的互認(rèn)等。這些其實(shí)都是當(dāng)前制約區(qū)域合作與區(qū)域均衡發(fā)展的最根本性瓶頸，也是老百姓能切身感受到的最大瓶頸。這也引發(fā)了另外一個(gè)思考，即中國的區(qū)域均衡，究竟以什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量？是以同樣的人均GDP水平？以同樣的一二三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)？還是以同樣的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)？這些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同樣的生活質(zhì)量、日益均等化的生活品質(zhì)。包括越來越趨同化的人均收入水平、越來越趨同化的公共服務(wù)水平、越來越趨同化的基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力水平等。最終實(shí)現(xiàn)是人發(fā)展的均等化，而不是某些特定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的攀比。希望城市群、都市圈能夠在實(shí)踐當(dāng)中開一個(gè)好頭，做一個(gè)好示范。

6.環(huán)境共保共治

環(huán)境共保共治這方面，絕大部分的環(huán)境區(qū)劃都超越了行政區(qū)劃，沒有上下游之間的協(xié)同，沒有跨行政邊界的協(xié)同，若想治理達(dá)成整體環(huán)境的質(zhì)量改善基本是一個(gè)幻想。中國所有的環(huán)境問題，從霧霾到河湖水蓄，從源頭到末端，幾乎沒有一個(gè)不是大規(guī)模跨行政邊界的問題，單靠行政區(qū)內(nèi)部自己關(guān)起門來努力，是沒辦法實(shí)現(xiàn)的。這與全球的環(huán)境問題一樣，碳排放問題絕不是兩個(gè)國家的努力就能解決的。同樣，中國環(huán)境問題的解決最終一定是依靠逐步提升水平的共享共治，而都市圈的共享共治僅僅是一個(gè)起點(diǎn)。

7.城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，很多人懷疑是不是國家不搞城鎮(zhèn)化了？其實(shí)這是一種很大的誤解。鄉(xiāng)村振興與城鎮(zhèn)化是一體兩面，是一個(gè)有機(jī)結(jié)合的共同進(jìn)程。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷增加，人均占有的可利用農(nóng)業(yè)資源日益減少，是導(dǎo)致中國農(nóng)村走向貧困的根本性原因。解決這一問題的思路，一是就業(yè)轉(zhuǎn)移，二是生活方式轉(zhuǎn)移。使進(jìn)城的人有更好的發(fā)展，留在農(nóng)村的人有更多的人均資源占有，這樣才能伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程更有效地振興鄉(xiāng)村。同樣，在都市圈范圍內(nèi)，農(nóng)村不是簡(jiǎn)單意義上的傳統(tǒng)農(nóng)村，小城鎮(zhèn)也好，農(nóng)村居民點(diǎn)也好，不僅僅負(fù)擔(dān)了農(nóng)業(yè)的職能，相當(dāng)程度上也在不斷地承接和疏解從中心城市及各級(jí)城市當(dāng)中釋放出來的作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提升的必要職能，兩者是聯(lián)動(dòng)的。鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵是要梳理出城市生活所產(chǎn)生的更高品質(zhì)的需求，其中哪些是鄉(xiāng)村更容易滿足的，要有意識(shí)地把這部分動(dòng)能釋放到它該放的地方。都市圈是中國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)動(dòng)能雙向銜接，城鄉(xiāng)資源雙向流動(dòng)的比較適宜且比較合適的尺度。若能夠利用好城市動(dòng)能，可以實(shí)現(xiàn)地區(qū)的長(zhǎng)治久安，將不再存在任何傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的貧困問題。

8.建立一體化發(fā)展機(jī)制

一體化發(fā)展機(jī)制的建立必然涉及規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等方面。單純從規(guī)劃來講，一定不是純粹的空間規(guī)劃。過去很多各種類型的空間規(guī)劃，當(dāng)時(shí)做的時(shí)候更多地是立足于理想化的空間布局，并沒有涉及很深刻的體制機(jī)制問題，這也是為什么很多規(guī)劃沒有真正落地的原因。都市圈的培育和發(fā)展要強(qiáng)化都市圈規(guī)劃與城市群規(guī)劃、城市規(guī)劃的有機(jī)銜接，建立城市間多層次合作協(xié)商機(jī)制，確保各地區(qū)、各部門協(xié)調(diào)配合、同向發(fā)力，并鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，建立健全第三方評(píng)估機(jī)制，廣泛聽取社會(huì)各界特別是利益相關(guān)方意見建議，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，增強(qiáng)都市圈內(nèi)社會(huì)各方共同參與的認(rèn)同感和積極性。

作者簡(jiǎn)介：尹稚，男，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)（北京 100084）。

以都市圈建設(shè)引領(lǐng)新時(shí)代大城市高質(zhì)量發(fā)展

葉裕民

都市圈是新時(shí)代大城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的空間載體。2019年2月，《國家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）的發(fā)布是這個(gè)時(shí)代推進(jìn)中國新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要制度動(dòng)力，是一種制度力量。而培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的直接目的不是通常講的經(jīng)濟(jì)目的，直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也不是簡(jiǎn)單實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是通過都市圈建設(shè)，以都市圈區(qū)域內(nèi)一體化發(fā)展為目標(biāo)，以體制機(jī)制為抓手，實(shí)現(xiàn)都市圈內(nèi)不同行政區(qū)域之間多元主體的互動(dòng)良性發(fā)展，以及都市圈內(nèi)不同行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、空間的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的高質(zhì)量提升。這是都市區(qū)發(fā)展的核心目標(biāo)，區(qū)別于之前很多城市規(guī)劃和以城市為主體推出的經(jīng)濟(jì)政策。

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，是尊重中國城市化發(fā)展規(guī)律，促使中國大城市朝前發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大城市發(fā)展區(qū)域化的突破口。大城市幾乎是世界所有國家發(fā)展的前沿陣地，沒有大城市就沒有國際競(jìng)爭(zhēng)力，大城市發(fā)展是必需的，但大城市怎么總是有各種城市病呢？在中國，很多大城市病的產(chǎn)生是源于城市治理問題，不是城市規(guī)模本身的問題。城市治理問題之所以產(chǎn)生是由于之前大城市發(fā)展以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，而不是以人民為中心，沒有謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)、空間生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)投資朝前，社會(huì)投資滯后，中心城區(qū)朝前，周邊邊緣地區(qū)滯后等結(jié)構(gòu)性矛盾。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面來說，社會(huì)是短板，投資運(yùn)營(yíng)太少，投資經(jīng)濟(jì)太多；從空間方面來說，中心城市的周邊地區(qū)是短板，中心城市投資多，周邊地區(qū)投資少，生產(chǎn)性投資多，生活性投資少。都市圈建設(shè)就是要通過破除制度障礙，優(yōu)化提升中心區(qū)和周邊地區(qū)公共領(lǐng)域的投資，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈不僅可以治療大城市病，又可以在大城市周邊的更大區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

一、實(shí)現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展的三個(gè)層次

中心城市和周邊地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，這是中國二元結(jié)構(gòu)在大城市地區(qū)的一個(gè)突出表現(xiàn)。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，所謂發(fā)展就是二元結(jié)構(gòu)的一體化，一體化就是發(fā)達(dá)，二元結(jié)構(gòu)就是落后。而中國的二元結(jié)構(gòu)由于特殊的發(fā)展歷史，致使即便在大城市地區(qū)或者與大城市很臨近的地區(qū)，二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象也非常明顯。為了解決大城市周邊地區(qū)二元結(jié)構(gòu)的剛性矛盾，都市圈就是一個(gè)非常好的空間載體，能夠?yàn)槿珖Y(jié)構(gòu)問題的解決提供很好的示范。而都市圈內(nèi)部的一體化發(fā)展，不只是跨行政區(qū)域的一體化，應(yīng)該具有以下三個(gè)層次。

第一個(gè)層次是以中心城市的中心城區(qū)和城鄉(xiāng)接合部來實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。這其中包括交通、公共服務(wù)等方面的綜合一體化。目前，國內(nèi)幾乎所有的大城市都存在一個(gè)大城市組成區(qū)，周邊存在一個(gè)花環(huán)，以城中村為主體，公共設(shè)施缺乏，這是實(shí)現(xiàn)都市圈一體化需要著重注意的問題。第二個(gè)層次是中心城市和周邊地區(qū)中小城市發(fā)展的一體化。其中，中小城市的分布有可能在大城市的行政區(qū)域范圍內(nèi)，也有可能跨行政區(qū)域分布，在行政范圍內(nèi)的，需要在行政區(qū)域范圍內(nèi)推進(jìn)一體化，而在行政區(qū)域范圍外的就需要拓寬識(shí)別，或者根據(jù)規(guī)律去引導(dǎo)，推動(dòng)跨行政區(qū)的聯(lián)合，推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的一體化發(fā)展，突破邊界，實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，共建、共治、共享。第三個(gè)層次是大城市與其周邊散布的眾多其他城市的一體化。這三個(gè)層次的一體化里面有一塊非常重要的內(nèi)容就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同。

二、構(gòu)建都市圈現(xiàn)代化治理體系的四個(gè)問題

《意見》實(shí)際上建構(gòu)了中國都市圈現(xiàn)代化治理體系的框架，這是推進(jìn)中國空間治理現(xiàn)代化的一個(gè)有效手段。都市圈治理是整個(gè)城市治理的最難點(diǎn)，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是中國未來深化改革的一個(gè)核心任務(wù)。其中提到的治理體系就是建構(gòu)制度，治理能力就是用這套制度來解決問題的能力。所以，治理體系構(gòu)建非常重要。治理體系構(gòu)建也是都市圈建設(shè)的難點(diǎn)，都市圈發(fā)展的難點(diǎn)，而構(gòu)建都市圈現(xiàn)代化治理體系，從公共管理學(xué)的角度講，就是要回答治理體系的四個(gè)關(guān)鍵問題。

第一個(gè)問題是：為什么要治理。這一點(diǎn)早在《意見》出臺(tái)時(shí)就已經(jīng)明確，都市圈現(xiàn)代化治理體系的構(gòu)建就是要實(shí)現(xiàn)都市圈一體化發(fā)展。

第二個(gè)問題是：誰來治理，治理結(jié)構(gòu)是什么。整個(gè)現(xiàn)代化建立體系就是建立現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，整個(gè)都市圈的發(fā)展要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)，社會(huì)參與。具體而言，政府要通過建構(gòu)制度、機(jī)制、規(guī)劃和政策體系去引導(dǎo)，在建立一整套治理體系的同時(shí)，將更多具體的操作空間留給市場(chǎng)，給市場(chǎng)以盈利空間和發(fā)展空間。都市圈的發(fā)展過程就是都市圈內(nèi)部很多企業(yè)獲得投資空間的過程，當(dāng)然，其中也要注重公眾參與。此外，統(tǒng)籌謀劃地方負(fù)責(zé)，這一點(diǎn)也特別重要。都市圈的發(fā)展是地方事務(wù)，所以需要地方主責(zé)，發(fā)動(dòng)地方的能動(dòng)性，根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際需要進(jìn)行推進(jìn)，不能一刀切，要因地制宜推進(jìn)發(fā)展。在此期間，要注意正確處理中央政府和地方政府之間的關(guān)系，中央政府通過規(guī)劃、政策設(shè)置底線，給出總體要求，具體怎么做留給地方來自主決策。

第三個(gè)問題是：治理什么?！兑庖姟防锩嬲f得非常清楚，涉及六個(gè)方面，如推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、加快建設(shè)統(tǒng)一開放市場(chǎng)、推進(jìn)公共服務(wù)共享共建、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境共保共治、率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等，每個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該怎么做，都寫得非常具體和詳盡。

第四個(gè)問題是：治理方式是什么。都市圈現(xiàn)代化治理體系的制度建設(shè)涉及新型都市圈體制機(jī)制的構(gòu)建，包括生產(chǎn)要素自由流動(dòng)制度、基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享制度。未來，一個(gè)地區(qū)空間質(zhì)量的優(yōu)越取決于優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共空間，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的共治共享、共建共享是推進(jìn)未來中心城區(qū)和周邊地區(qū)一體化發(fā)展的核心抓手，這是一個(gè)新的治理體系。為什么說是新的治理體系呢？因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的城市規(guī)劃治理框架下，先是劃一大片區(qū)域，吸引企業(yè)，招商引資，企業(yè)來了趕緊修路，水不夠再調(diào)水，沒地方住再建幾棟房子，有沒有學(xué)校、醫(yī)院可能就顧不上了。而以通勤圈為載體的都市圈建設(shè)不同，先把基礎(chǔ)設(shè)施引過去，特別是未來培育的都市圈，以基礎(chǔ)設(shè)施為引領(lǐng)，以公共服務(wù)為推進(jìn)，進(jìn)而營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的投資環(huán)境，吸引人才，積累人力資本，以優(yōu)質(zhì)的人力資本和高空間品質(zhì)吸引企業(yè)家投資，最終推進(jìn)都市區(qū)的一體化發(fā)展。此外，戶籍準(zhǔn)入年限同城化，互相積累互認(rèn)，也是非常進(jìn)步的制度和政策。實(shí)際上在中國城市化的進(jìn)程當(dāng)中，存在幾十年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及戶籍制度帶來了很多相關(guān)聯(lián)的多領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)障礙，因此當(dāng)前還不具備馬上放開戶籍的條件，但是可以采取異地聯(lián)動(dòng)的方式推進(jìn)市民化。市民化的本質(zhì)是公共服務(wù)的均等化，在都市區(qū)范圍內(nèi)，無論流動(dòng)人口、外地人口、本地人口在哪里就業(yè)、哪里居住，都可以享受到優(yōu)質(zhì)均等化的公共服務(wù)，這是市民化。其實(shí)老百姓的戶口是一個(gè)帽子，解除戶籍限制主要是要受到同等待遇，所以可以從市民化做起，逐步推進(jìn)人力資本的積累?！兑庖姟芬蔡岢?，公共租賃住房、保障住房全范圍覆蓋常住人口，這一條非常具有創(chuàng)新性，并將成為推動(dòng)都市區(qū)社會(huì)均衡發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步的重要力量。

三、關(guān)于都市圈建設(shè)的思考

為推進(jìn)所有城市化實(shí)體地區(qū)的均衡化發(fā)展，而不只限于大都市地區(qū)與周邊地區(qū)的均衡化發(fā)展，在都市圈的界定方面，建議要盡快劃定城市化地區(qū)，并建議國家統(tǒng)計(jì)局啟動(dòng)城市化地區(qū)的統(tǒng)計(jì)制度。城市化地區(qū)是城市實(shí)體邊界的一個(gè)界定，城市實(shí)體是指人口產(chǎn)業(yè)聚集地，而它的邊界在哪里？美國的界定方法就是依據(jù)通勤率，日本是依據(jù)人口密度。中國依據(jù)通勤率界定城市化地區(qū)也是可以的，但是我們的通勤率非常不容易統(tǒng)計(jì)，和美國相比，我們沒有快速的大規(guī)模郊區(qū)化過程，幾千萬人的大型都市連綿區(qū)才幾萬人的通勤率，實(shí)際上一小時(shí)通勤圈并沒有那么通勤，但是客觀上，連在一起的空間確實(shí)有必要實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃，推進(jìn)一體化發(fā)展。據(jù)了解，在珠三角最大的都市圈大概是深圳、東莞、廣州、佛山、中山、江門，這幾個(gè)城市完全在空間上連為一體，每個(gè)中心城區(qū)和周邊地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位，人口密度只要達(dá)到1500人以上就劃為城市化地區(qū)，這樣一看，這幾個(gè)地級(jí)市完全連在一起。如此以來，跨區(qū)域治理就變得非常重要，垃圾、地下水、地表水，通勤不一定是一小時(shí)，但是互相交錯(cuò)，互相交融。此外，還有一些鎮(zhèn)，雖然不是城市，但是達(dá)到了城市化地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)該界定為城市化地區(qū)。將來如果有了城市化地區(qū)的統(tǒng)計(jì)制度，每逢普查就公布這個(gè)制度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，就可以為我們研究都市圈提供權(quán)威的數(shù)據(jù)來源，這需要一些部門之間的配合，才可以做得更加穩(wěn)健，更加扎實(shí)。

其次，另外一個(gè)要討論的事情就是城市功能互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。中心城市主要推動(dòng)服務(wù)業(yè)和制造業(yè)深入融合，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，夯實(shí)小城鎮(zhèn)的制造業(yè)基礎(chǔ)，形成以先進(jìn)制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這句話一般講沒有什么太大問題，但如果把它放在產(chǎn)業(yè)的演進(jìn)規(guī)律里，可能大城市和中小城市的分工不完全是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和制造業(yè)的分工，所有的大城市，除極個(gè)別外，都有責(zé)任推進(jìn)制造業(yè)的升級(jí)，建立以先進(jìn)制造為主導(dǎo)、以現(xiàn)代服務(wù)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所有的一切生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)都依附于制造業(yè)之上，絕大部分城市不能建構(gòu)一個(gè)沒有制造業(yè)，或者弱制造的強(qiáng)服務(wù)業(yè)體系。小城鎮(zhèn)也一樣，沒有一個(gè)小城市可以在沒有服務(wù)業(yè)的情況下建立一個(gè)先進(jìn)制造體系。哪怕發(fā)達(dá)的大城市把一個(gè)先進(jìn)制造工廠的研發(fā)放在城市里面，但只要是先進(jìn)制造，就一定有一個(gè)特點(diǎn)，即高工資，高產(chǎn)業(yè)效率帶來高工資。而一個(gè)小城市哪怕只有10萬人，10萬人要是有60%的就業(yè)率，就是有6萬人可以就業(yè)，6萬人的就業(yè)，60%的高效率產(chǎn)業(yè)，就有36000個(gè)高收入高工資人，一定能支撐小城市非常發(fā)達(dá)的生活性服務(wù)業(yè)，同樣是以服務(wù)業(yè)為主。所有的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系都是以服務(wù)業(yè)為主，但是根植于制造業(yè)，包括小城鎮(zhèn)，也是服務(wù)業(yè)比例要高于制造業(yè)，但是它的抓手在制造業(yè)，未來在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中還要處理好服務(wù)業(yè)與制造業(yè)之間的關(guān)系。

作者簡(jiǎn)介：葉裕民，女，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系教授，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，研究員（北京 100872）。

發(fā)展都市圈的目的、困境與突破口

盧慶強(qiáng)

黨的十九大指出，中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。從“十一五”開始，推進(jìn)城市群發(fā)展工作就是國家多年來的重要方向，中國19+2的城市群聚集了90%的GDP總量，但是城市群規(guī)劃尺度過大，實(shí)際工作落實(shí)難度大，而都市圈是城市群的核心，所以培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

一、發(fā)展都市圈的目的與困境

發(fā)展都市圈的根本目的是服務(wù)于人民對(duì)美好生活的追求。具體作用有這么幾個(gè)方面：一是增加各類基礎(chǔ)設(shè)施的全網(wǎng)連通性，提高都市圈地區(qū)居民生活的便利化程度，提高各種城市系統(tǒng)的服務(wù)效率。二是實(shí)現(xiàn)各類公共服務(wù)的同城化，在提供都市圈地區(qū)居民生活便利的基礎(chǔ)上，增加高品質(zhì)的多元服務(wù)供給，這體現(xiàn)了都市圈地區(qū)居民享受同等服務(wù)的普惠性和公平性。三是形成都市圈地區(qū)公共品供給機(jī)制，并提供切實(shí)的服務(wù)保障，對(duì)影響都市圈整體發(fā)展全局的重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行有效管控和干預(yù)，確保都市圈整體利益的最優(yōu)化，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)展都市圈是實(shí)現(xiàn)全國一盤棋的改革突破口。都市圈實(shí)現(xiàn)過程的實(shí)質(zhì)是深化改革、創(chuàng)新體制機(jī)制。中國強(qiáng)行政管控的運(yùn)行邏輯，使得行政邊界效應(yīng)明顯，即界內(nèi)界外兩家事。發(fā)展都市圈雖無法徹底消除這種行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行邏輯，但在建構(gòu)了更高層次的協(xié)同機(jī)制后，這種行政邊界效應(yīng)將有可能得到整體弱化和部分消除。從這個(gè)意義上來說，發(fā)展都市圈是建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的突破口。通過建立健全都市圈地區(qū)的區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等，找到可行路徑和有效辦法，進(jìn)而成為建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)體系的突破口，成為中國深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。

發(fā)展都市圈是重塑城市區(qū)域格局的重要手段。從城市和區(qū)域發(fā)展的角度看，發(fā)展都市圈是順應(yīng)人口、產(chǎn)業(yè)等相關(guān)要素向大都市區(qū)聚集的趨勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)高度集聚的同時(shí)，又能預(yù)防和治理大都市核心區(qū)由于過度聚集帶來的大城市病。

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈面臨兩大困境。第一，強(qiáng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和資源調(diào)配模式造成的強(qiáng)行政邊界效應(yīng)。強(qiáng)行政調(diào)配資源的權(quán)利分配邏輯，使得中心城市的資源吸附效應(yīng)明顯，整個(gè)都市圈地區(qū)的要素流動(dòng)是一種向心型模式。這是典型的劃地而治的城市治理視角，強(qiáng)調(diào)行政管轄權(quán)的強(qiáng)邊界，使得行政層級(jí)決定資源調(diào)配，而不是市場(chǎng)決定資源配置，從而造成城市交界地區(qū)的弱管制與無序發(fā)展。第二，城市競(jìng)爭(zhēng)思維和政府政績(jī)導(dǎo)向?qū)е露际腥σ惑w化發(fā)展難以有效實(shí)現(xiàn)。在原有強(qiáng)調(diào)城市競(jìng)爭(zhēng)的大背景下，尤其是追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的杠桿下，都市圈內(nèi)的各層級(jí)城市之間，難以自發(fā)形成緊密協(xié)同的合作共贏格局，這是發(fā)展都市圈的核心瓶頸和最大困境。

二、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的三大突破口

第一，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為主實(shí)現(xiàn)全面聯(lián)通。物理聯(lián)通是根本，目前在都市圈內(nèi)部，很多地區(qū)的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施互不銜接聯(lián)通的現(xiàn)象比較普遍，這也是為什么這次出臺(tái)的都市圈文件當(dāng)中，把打通斷頭路作為近期的一個(gè)重點(diǎn)工作。此外，實(shí)現(xiàn)物流聯(lián)通需要建設(shè)一體化的都市圈智慧服務(wù)平臺(tái)，通過網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)奠定重要基礎(chǔ)。

第二，以破除制度障礙為主實(shí)現(xiàn)全面流動(dòng)。在物理聯(lián)通的基礎(chǔ)上，第二步要重點(diǎn)解決的就是都市圈范圍內(nèi)的各種制度性障礙，尤其是涉及民生服務(wù)的各種差別化、歧視性政策。比如各類公交一卡通、看病就醫(yī)一卡通、戶籍在都市圈范圍自由遷徙、取消通信漫游費(fèi)、申請(qǐng)廉租房準(zhǔn)入等。

第三，以建立協(xié)同管理架構(gòu)和利益分配協(xié)同機(jī)制為主，實(shí)現(xiàn)全面協(xié)同。在上述軟硬件實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立常態(tài)化、根本性的協(xié)同機(jī)制。建立都市圈層面的“城市—區(qū)域”協(xié)同治理架構(gòu)和機(jī)制，這是對(duì)基于通勤圈邏輯而構(gòu)建的都市圈的真實(shí)需求響應(yīng)，也是破除各類體制機(jī)制壁壘和制度障礙的根本性制度安排，只有這樣才能在尊重聚集效應(yīng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整體優(yōu)化的干預(yù)。這里面包括三個(gè)重點(diǎn)方面：首先，強(qiáng)化中心城市的責(zé)任和引領(lǐng)作用，構(gòu)建“省級(jí)指導(dǎo)—中心城市主導(dǎo)—周邊城市主體地位”的治理架構(gòu)。建立以省級(jí)政府指導(dǎo)監(jiān)督，中心城市牽頭主導(dǎo)，周邊各級(jí)城市具備主體地位的管理組織架構(gòu)模式，并將其作為都市圈的頂層治理框架。這既尊重了中心城市的功能層級(jí)、行政層級(jí)定位，同時(shí)作為相對(duì)獲益方，中心城市在人力資源、資金實(shí)力、動(dòng)員能力等方面也有足夠的主導(dǎo)能力。另外，需要強(qiáng)調(diào)的是，架構(gòu)的構(gòu)建需要提升周邊各級(jí)各類城市和組團(tuán)的主體地位，作為平等協(xié)商和達(dá)成行政協(xié)議的基礎(chǔ)。其次，制定“許可—契約”均衡治理理念指導(dǎo)下的都市圈規(guī)劃。以形成都市圈規(guī)劃共識(shí)為契機(jī)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展新趨勢(shì)、倡導(dǎo)協(xié)同發(fā)展新理念、開創(chuàng)規(guī)劃變革新范式，探索一條開放協(xié)商導(dǎo)向、公共政策導(dǎo)向、動(dòng)態(tài)實(shí)施導(dǎo)向的規(guī)劃新范式和治理新道路。許可是指上級(jí)確定的剛性許可內(nèi)容落地，如各類紅線；以及同級(jí)協(xié)商確定的需剛性管控資源：如水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)資源、重要文化功能區(qū)等文化資源。契約是指通過協(xié)商而達(dá)成的契約，來明確政府與各市場(chǎng)主體、各級(jí)政府之間的權(quán)利和義務(wù)，為社會(huì)和公眾提供高質(zhì)量、低成本的公共物品和服務(wù)。最后，建立都市圈內(nèi)各主體的利益分配協(xié)同機(jī)制。通過市場(chǎng)化的手段，對(duì)各主體的訴求和責(zé)任進(jìn)行響應(yīng)，破解當(dāng)前都市圈發(fā)展的癥結(jié)性問題，使區(qū)域協(xié)同發(fā)展具備落地的可能性和持續(xù)性。如通過共建共管重點(diǎn)協(xié)作地區(qū)，借鑒深汕合作區(qū)的合作模式、組織管理架構(gòu)和利益分配機(jī)制；通過成立區(qū)域共同發(fā)展基金的方式，對(duì)區(qū)域公共品和公共安全提供基本保障，以及對(duì)區(qū)域目標(biāo)和區(qū)域利益的實(shí)現(xiàn)與否施行獎(jiǎng)懲等。

作者簡(jiǎn)介：盧慶強(qiáng)，男，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總規(guī)劃設(shè)計(jì)師，總體規(guī)劃研究中心主任（北京 100085）。

鄭州都市圈建設(shè)的六大著力點(diǎn)

王建國

2019年2月19日,國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》提出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心，以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。從目前看，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)到了中后期階段，城鎮(zhèn)化率接近60%，成熟的都市圈主要由一線城市引領(lǐng)，大多分布在長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，與此同時(shí)，全國其他地區(qū)以省會(huì)城市和一些二線城市為中心的都市圈建設(shè)發(fā)展勢(shì)頭也十分迅猛。

鄭州都市圈建設(shè)以鄭州為核心，包括鄭州市域，開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌四市中心城區(qū)和鞏義市、武陟縣、原陽縣、新鄉(xiāng)縣、尉氏縣、長(zhǎng)葛市、平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)，用占河南全省9.6%的土地面積，集聚了全省近20%的人口和超過30%的經(jīng)濟(jì)總量，是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、發(fā)展速度最快的地區(qū)之一。2018年，鄭州實(shí)現(xiàn)了GDP過萬億元、人口過千萬人、建成區(qū)面積過萬平方千米等三大目標(biāo)。但與發(fā)達(dá)地區(qū)城市群的中心城市比較，鄭州總體經(jīng)濟(jì)總量偏小，城市首位度偏低，產(chǎn)業(yè)層次不高、創(chuàng)新能力較弱，輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)，鄭州都市圈在形成和發(fā)展過程中的市場(chǎng)機(jī)制作用偏弱，都市圈內(nèi)部不同城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不強(qiáng)。鄭州都市圈的快速發(fā)展還有待于鄭州對(duì)高端要素的集聚，鄭州發(fā)展規(guī)模和發(fā)展質(zhì)量的提升，以及輻射帶動(dòng)能力的增強(qiáng)。

一要構(gòu)建都市圈內(nèi)部一體化立體綜合交通體系。立足于鄭州都市圈的整體空間布局，適應(yīng)交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，按照網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理、一體化服務(wù)、綠色化發(fā)展的要求，構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化各類運(yùn)輸方式之間的銜接，達(dá)到客運(yùn)“零距離換乘”、貨運(yùn)“無縫銜接”，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸一體化發(fā)展。著眼于鄭州國家中心城市、國際航空大都市、世界文化旅游名城等城市戰(zhàn)略定位，圍繞建設(shè)國內(nèi)重要的田園都市、宜業(yè)宜居都市、暢通都市、創(chuàng)新都市、魅力都市等發(fā)展目標(biāo)，以解決交通擁堵、環(huán)境污染等大城市病為首要任務(wù)，全面提升交通服務(wù)能力。同時(shí)，還要充分考慮現(xiàn)代物流設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)。如在鄭州與焦作、開封、新鄉(xiāng)、許昌等城市交匯的鄭州北部、東部、南部等方向，規(guī)劃布局若干大型綜合性物流園區(qū)，在鄭州四環(huán)沿線規(guī)劃建設(shè)一批服務(wù)于城市配送的物流園區(qū)等。

二要構(gòu)建智慧化、國際化、高端化的產(chǎn)業(yè)支撐體系。以促進(jìn)制造業(yè)高端化、智能化發(fā)展和提高制造業(yè)創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)能力為重點(diǎn)，大力發(fā)展高端先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，要對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行改造，推進(jìn)制造業(yè)向集群化、智能化、綠色化、服務(wù)化升級(jí)，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)明顯的制造業(yè)體系。堅(jiān)持市場(chǎng)需求引領(lǐng)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，以現(xiàn)代物流和現(xiàn)代金融引領(lǐng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提速發(fā)展，以精細(xì)化、品質(zhì)提升為導(dǎo)向促進(jìn)生活性服務(wù)業(yè)優(yōu)質(zhì)高效發(fā)展。以集約、高效、綠色、可持續(xù)為方向，大力發(fā)展體驗(yàn)參與型、生態(tài)景觀型、高科技設(shè)施型、休閑觀光型等規(guī)?；⑵放苹亩际猩鷳B(tài)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，使農(nóng)業(yè)成為大都市區(qū)的有機(jī)組成部分。

三要構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的都市城鎮(zhèn)體系。以培育中心城市為重點(diǎn)，以建設(shè)中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)為支撐，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)和內(nèi)在聯(lián)系，提高產(chǎn)業(yè)和人口集聚能力。深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，加快新型城市建設(shè)，創(chuàng)新城市治理方式，加大“城市病”防治力度，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、居民生活質(zhì)量和城市競(jìng)爭(zhēng)力，打造和諧宜居、富有活力、各具特色的綠色城市、智慧城市、創(chuàng)新城市、人文城市等新型城市。注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，在促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化鄉(xiāng)村規(guī)劃和改造提升，大力發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)，增強(qiáng)都市圈城鄉(xiāng)風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性。

四要構(gòu)建與國際接軌國內(nèi)領(lǐng)先的開放型經(jīng)濟(jì)體系。把鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)作為鄭州都市圈最大的開放品牌，以建設(shè)大樞紐、大物流、大產(chǎn)業(yè)、大都市為方向，提升鄭州航空港多式聯(lián)運(yùn)物流功能，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚和城市功能完善，增強(qiáng)航空港的國際影響力和區(qū)域帶動(dòng)力。著力提升鄭州航空、鐵路“雙樞紐”口岸的國際化水平，推動(dòng)鄭州新鄭綜合保稅區(qū)優(yōu)化升級(jí)，提升鄭歐班列品牌影響力，加快河南自由貿(mào)易區(qū)、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展步伐，形成多層次、全覆蓋、立體化的開放平臺(tái)支撐體系。此外，鄭州還應(yīng)該主動(dòng)融入和服務(wù)國家“一帶一路”倡議，建立與亞投行、絲路基金等平臺(tái)的對(duì)接機(jī)制，深入推進(jìn)與“一帶一路”沿線國家和重要城市的合作，增強(qiáng)中原腹地在“一帶一路”沿線的重要支撐作用。

五要構(gòu)建科技創(chuàng)新鏈、人才支撐鏈、全民創(chuàng)業(yè)鏈“三鏈融合”的創(chuàng)新體系。積極主動(dòng)服務(wù)國家重大創(chuàng)新戰(zhàn)略，開展一批科技前沿和戰(zhàn)略必爭(zhēng)領(lǐng)域的技術(shù)研究項(xiàng)目，力爭(zhēng)在信息、基礎(chǔ)材料、生物醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)生物遺傳、能源等領(lǐng)域取得一批具有國際國內(nèi)影響力的原始創(chuàng)新成果。鼓勵(lì)企業(yè)開展基礎(chǔ)性和前沿性的創(chuàng)新研究，深入實(shí)施創(chuàng)新企業(yè)百強(qiáng)工程，支持科技型中小企業(yè)發(fā)展。推動(dòng)科技資源開放共享，加快建設(shè)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同創(chuàng)新體系。進(jìn)一步發(fā)揮好高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)的樞紐作用，探索高校與科研機(jī)構(gòu)、知名企業(yè)的高水平人才交叉培養(yǎng)的機(jī)制。采用多種方式吸引國內(nèi)外高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人才、高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才和創(chuàng)業(yè)者到鄭州都市圈創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

六要構(gòu)建自然之美、田園風(fēng)貌、綠色低碳的生態(tài)體系。鞏固嵩山、始祖山、邙山、伏羲山等山區(qū)的綠色生態(tài)屏障，實(shí)施宜林荒山綠化、廢棄礦山生態(tài)修復(fù)治理工程。建設(shè)黃（沁）河生態(tài)涵養(yǎng)帶、南水北調(diào)生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶及城鄉(xiāng)生態(tài)廊道網(wǎng)絡(luò)。擴(kuò)大公園綠地，完善中心城區(qū)—新城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)休閑公園體系。加快賈魯河、索須河等河流的水環(huán)境治理，實(shí)施濕地系統(tǒng)恢復(fù)和建設(shè)工程。通過多策并舉、多地聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量有效改善。全面推進(jìn)水污染治理，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水全收集、全處理。加強(qiáng)垃圾污染治理，力爭(zhēng)達(dá)到人均垃圾產(chǎn)生量零增長(zhǎng)、原生垃圾零填埋。引導(dǎo)企業(yè)和市民踐行綠色生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，在都市圈內(nèi)形成崇尚節(jié)約、綠色低碳的生態(tài)文明新風(fēng)尚。

作者簡(jiǎn)介：王建國，男，河南省社會(huì)科學(xué)院城市與環(huán)境研究所所長(zhǎng)，研究員（鄭州 450002）。

以產(chǎn)業(yè)綠色化協(xié)作推進(jìn)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)*

黃寰

綠色發(fā)展是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的治本之策，是貫穿中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展始終的核心指引。特別是以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心形成的都市圈，集聚了大量的人口和資源，不僅承擔(dān)著引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，同時(shí)也肩負(fù)著構(gòu)筑人民美好生活空間的重大使命。因此，推進(jìn)培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈必定是以綠色發(fā)展為導(dǎo)向和目標(biāo)的，需要將以人民為中心的發(fā)展思想、人與自然和諧發(fā)展的理念等深刻融入城市肌體的高質(zhì)量區(qū)域空間重塑過程。產(chǎn)業(yè)活動(dòng)是城市空間更新的核心驅(qū)動(dòng)力，而產(chǎn)業(yè)協(xié)作則是鏈接不同城市并形成都市圈的核心紐帶。經(jīng)過多年發(fā)展，中國都市圈呈現(xiàn)較快的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但是仍存在城市內(nèi)外產(chǎn)業(yè)協(xié)作水平不高、產(chǎn)業(yè)一體化水平不高、低質(zhì)量同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重、城市間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題，同時(shí)由于粗放發(fā)展帶來的交通擁擠和環(huán)境污染等問題，使大城市的都市病日益嚴(yán)重?；诖耍嘤l(fā)展現(xiàn)代化都市圈要堅(jiān)持綠色發(fā)展，構(gòu)筑綠色化的產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系，將綠色基因融入現(xiàn)代化都市圈培育建設(shè)的全過程，遵循綠色發(fā)展和以人為本的原則，深化城市間的產(chǎn)業(yè)綠色互補(bǔ)機(jī)制，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)融合協(xié)調(diào)的城際綠色產(chǎn)業(yè)鏈，建立健全生態(tài)環(huán)境共同治理的體制機(jī)制，積極培育發(fā)展踐行綠色發(fā)展理念、人居環(huán)境適宜、資源環(huán)境優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)布局合理的現(xiàn)代化都市圈。

第一，促進(jìn)中心城市的產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。都市圈的中心城市具有很強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用，通過促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，有序引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)的集聚和擴(kuò)散，釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?，有利于中心城市引領(lǐng)現(xiàn)代化都市圈走上高質(zhì)量發(fā)展之路。在中心城市中，需要積極培育綠色環(huán)保型的微觀主體，綠色重建微觀主體組織結(jié)構(gòu)，激發(fā)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)在活力，在充分考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和生態(tài)環(huán)保要求的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)不同功能業(yè)務(wù)在中心城市的合理布局，強(qiáng)化中心城市產(chǎn)業(yè)間的內(nèi)在綠色聯(lián)系。發(fā)揮中心城市資源要素的集聚功能，使產(chǎn)業(yè)綠色化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在都市圈內(nèi)實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化，提高要素資源利用效率。堅(jiān)持中心城市的綠色發(fā)展輻射帶動(dòng)作用，通過中心城市產(chǎn)業(yè)的綠色化，帶動(dòng)周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)綠色化轉(zhuǎn)型。逐漸將不符合核心城市功能定位的產(chǎn)業(yè)從城市中剝離出來，通過環(huán)境規(guī)制，提高準(zhǔn)入門檻，促使產(chǎn)業(yè)進(jìn)行遷移或轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第二，強(qiáng)化都市圈內(nèi)中小城市產(chǎn)業(yè)綠色承接能力。在都市圈中心城市的1小時(shí)通勤圈內(nèi)，還存在著眾多必不可少的中小城市。強(qiáng)化都市圈周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作對(duì)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈具有重要支撐作用。這些中小城市受制于區(qū)位條件、創(chuàng)新資源和制度優(yōu)勢(shì)等因素，在堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向和資源比較優(yōu)勢(shì)的過程中需要接受中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但在這一過程中，中小城市絕對(duì)不是污染型、高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的天然場(chǎng)所，作為現(xiàn)代化都市圈的有機(jī)組織部分，同樣要堅(jiān)持綠色發(fā)展。在現(xiàn)代化都市圈的培育與發(fā)展中要不斷強(qiáng)化圈內(nèi)中小城市產(chǎn)業(yè)綠色化承接能力，結(jié)合自身發(fā)展特色和環(huán)境容量限制，充分利用中小城市在人力成本和土地等方面的優(yōu)勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)自身產(chǎn)業(yè)的集聚集約和綠色化發(fā)展，走出一條都市圈中小城市產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展道路。

第三，構(gòu)筑都市圈城際綠色產(chǎn)業(yè)鏈。在中心城市和腹地城鎮(zhèn)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的過程中，需要強(qiáng)化不同層級(jí)城市間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)綠色要素在不同地域空間的科學(xué)組合，強(qiáng)化不同城市間互動(dòng)合作的紐帶。立足于不同城市的資源稟賦，通過發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，在要素自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上，形成以產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展為核心的社會(huì)生產(chǎn)組織模式和城際綠色產(chǎn)業(yè)鏈。構(gòu)筑城際綠色產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菂^(qū)域和產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的深刻變革，是產(chǎn)品生產(chǎn)以利潤(rùn)最大化向可持續(xù)發(fā)展永續(xù)能力建設(shè)的根本轉(zhuǎn)變，是處于產(chǎn)業(yè)鏈上的各個(gè)企業(yè)生產(chǎn)組織和地域空間的重構(gòu)。構(gòu)筑城際綠色產(chǎn)業(yè)鏈，要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的前向后向以及旁側(cè)效應(yīng)，將分布于不同城市的不同產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)綠色、有機(jī)地聯(lián)系起來，打破城際間的區(qū)域分割，實(shí)現(xiàn)要素的圈域配置，培育發(fā)展綠色化現(xiàn)代化都市圈。

第四，以生態(tài)環(huán)境共治夯實(shí)都市圈產(chǎn)業(yè)綠色本底?，F(xiàn)代化都市圈的健康發(fā)展離不開區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，而生態(tài)環(huán)境的共建又為產(chǎn)業(yè)協(xié)作保駕護(hù)航。在城市間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，必須調(diào)整不合理的產(chǎn)能，以生態(tài)環(huán)保倒逼都市圈的產(chǎn)業(yè)綠色協(xié)作。都市圈各城市和城市間要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共建，必須堅(jiān)持推動(dòng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作的同時(shí)，同步提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗、綠色、高效的現(xiàn)代化都市圈。嚴(yán)格監(jiān)管工業(yè)區(qū)、公共園區(qū)等重要生態(tài)空間的生態(tài)用地建設(shè)和維護(hù)，通過制訂統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理方案，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境污染治理的力度。不斷加強(qiáng)對(duì)生態(tài)綠地、濕地保護(hù)和河流湖水修復(fù)的跨區(qū)域保護(hù)力度，促成城市內(nèi)部和城市之間的生態(tài)環(huán)境共建共護(hù)機(jī)制。此外，實(shí)現(xiàn)都市圈城際生態(tài)環(huán)境共建，還要注意協(xié)調(diào)好各地各部門之間的關(guān)系，協(xié)商建立現(xiàn)代化都市圈大氣污染、水污染、土壤污染等聯(lián)合防治的協(xié)調(diào)機(jī)制，更好地為產(chǎn)業(yè)綠色協(xié)作和可持續(xù)發(fā)展提供長(zhǎng)久保障。