鄭 凡

（1.四川大學(xué)，四川 成都 610064）

2017年6月20日國家發(fā)改委、國家海洋局發(fā)布的《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》揭示了在21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向所覆蓋的海域，圍繞海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理、海洋科學(xué)研究與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、海上航行安全、海上搜救等領(lǐng)域與沿線國開展區(qū)域合作是“一帶一路”框架下海上合作的內(nèi)在一環(huán)。海洋區(qū)域合作有其獨(dú)特的內(nèi)在機(jī)理。在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）尚處于談判階段的20世紀(jì)70年代，國際學(xué)術(shù)界便提出了“海洋區(qū)域主義”（Marine Regionalism）議題以探究海洋法中的區(qū)域合作，其中關(guān)注的問題逐漸從是否需要在全球性公約中形成對區(qū)域性問題的規(guī)定，過渡到探究各個區(qū)域的合作實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)。①從兩本論文集可看出這一發(fā)展，一是當(dāng)時由夏威夷大學(xué)承辦的海洋法研究所（Law of the Sea Institute）1977年第11次年會論文集（Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978）；二是美國學(xué)者馬克·瓦倫西亞有意回應(yīng)前者在20余年前所提出的議題而主編的論文集（Mark J.Valencia ed.， Maritime Regime Building： Lessons Learned and Their Relevance for Northeast Asia， Martinus Nijhoff Publishers，2001）。這表明在《公約》通過后的30余年里，隨著海洋區(qū)域合作的發(fā)展，區(qū)域?qū)蛹壱褍?nèi)嵌于國際海洋法律秩序當(dāng)中。本文將在明確海洋區(qū)域主義內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析其發(fā)展趨勢，并以此為背景就推動“一帶一路”建設(shè)海上合作的法律路徑提出建議。

一、海洋區(qū)域主義的兩個層面

福西特（Louis Fawcett）在回顧國家間經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義的發(fā)展歷程時指出，《聯(lián)合國憲章》第八章“區(qū)域安排”較為間接地為戰(zhàn)后的區(qū)域主義發(fā)展提供了合法性基礎(chǔ)。②Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.436.較之“陸上”的經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義，海洋區(qū)域主義的突出特征便是以《公約》為主體的全球性海洋法明確設(shè)立了各國開展海洋區(qū)域合作的義務(wù)。《公約》正文部分中有超過20個條文包含有對區(qū)域合作的不同表述，在多個功能領(lǐng)域中設(shè)立了沿岸國之間或沿岸國與海域使用國之間，直接或通過國際組織開展區(qū)域合作的義務(wù)。③《公約》不僅依循海域路徑（Zonal Approach）將海洋空間劃分為不同法律地位，還在功能路徑（Functional Approach）上形成了關(guān)于各項(xiàng)海洋使用的法律規(guī)范。圍繞特定海洋使用亦即海洋法中特定功能領(lǐng)域的區(qū)域合作也被稱為“功能性區(qū)域合作”。Cf.R.R.Churchill and A.V.Lowe， The Law of the Sea， 3rd Ed.，Manchester University Press， 1999， p.1.與之相應(yīng)，當(dāng)前全球范圍內(nèi)除歐盟以超國家體制在“歐盟?！钡暮Ｑ笳咭惑w化之外，其他典型的海洋區(qū)域合作均圍繞特定功能領(lǐng)域展開。據(jù)此，海洋區(qū)域主義可定義為：沿岸國（在一些情況下還包括海域使用國以及相關(guān)國際組織）依據(jù)海洋法規(guī)定的合作義務(wù)，在特定海洋區(qū)域圍繞特定功能領(lǐng)域開展制度化合作的過程，以及由此產(chǎn)生的合作機(jī)制、規(guī)范與措施等。④類似于國際關(guān)系學(xué)界的區(qū)域主義研究，海洋法研究中對“（海洋）區(qū)域主義”的使用遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于作出定義。而從對該術(shù)語的使用可以歸納出：（1）區(qū)域合作是海洋區(qū)域主義所歸納或研究的對象；（2）法規(guī)伴隨著海洋區(qū)域合作的整個過程，既是構(gòu)建合作的基礎(chǔ)，也是合作過程中的產(chǎn)出物。Cf.Lewis M.Alexander，“New Trends in Marine Regionalism”， Ocean Yearbook， Vol.11， No.1，1994； Alan Boyle， “Globalism and Regionalism in the Protection of the Marine Environment”， in Davor Vidas ed.， Protecting the Polar Marine Environment： Law and Policy for Pollution Prevention， Cambridge University Press，2000.在這一定義之下，海洋區(qū)域主義涵括全球性海洋法中區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)與具體區(qū)域性海洋合作機(jī)制兩個層面。

1.1 《公約》對海洋區(qū)域合作的框架性規(guī)定

在以海洋自由為原則、3海里領(lǐng)海為例外的傳統(tǒng)海洋法秩序中，各海洋區(qū)域并沒有特殊性。1882年《北海捕魚活動監(jiān)管公約》與1911年《海狗條約》雖涉及區(qū)域性的捕魚問題，其法律基礎(chǔ)仍為公海自由。⑤Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.20，34-35.在二戰(zhàn)后以沿海國擴(kuò)大管轄海域?yàn)橹骶€的海洋法變革中，海洋法成文化的基本方向也是制定普遍適用的全球性規(guī)則。但正是在這場變革中，區(qū)域的特殊性以及為此制定特殊規(guī)范的需求得到了全球性海洋法的承認(rèn)，具體表現(xiàn)為《公約》中形成了“閉海或半閉?！睏l款以及要求各國在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)研究與技術(shù)轉(zhuǎn)讓等功能領(lǐng)域開展制度化區(qū)域合作的框架性規(guī)定。⑥從第三次聯(lián)合國海洋法會議上的談判過程以及《第三次聯(lián)合國海洋法會議最后文件》附件六“關(guān)于發(fā)展各國海洋科學(xué)、技術(shù)和海洋服務(wù)基層機(jī)構(gòu)的決議”可以看到，“海洋科學(xué)研究”與“海洋技術(shù)的發(fā)展和轉(zhuǎn)讓”屬于同一功能領(lǐng)域，或者說海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓從屬于海洋科學(xué)研究。雖然《公約》第十三部分“海洋科學(xué)研究”中并未明確論及“區(qū)域（regional）”或“區(qū)域合作”，但第242至244條明確規(guī)定了“主管國際組織”是合作的參與方（依據(jù)第247條也是科學(xué)研究項(xiàng)目的發(fā)起者），《公約》顯然考慮到了由“主管國際組織”發(fā)起的區(qū)域性項(xiàng)目。在實(shí)踐中，區(qū)域性合作與項(xiàng)目也是海洋科學(xué)研究國際合作開展的主要方式。Cf.Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea Office of Legal Affairs，Marine Scientific Research：A Revised Guide to the Implementation of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea，United Nations Publication， 2010， pp.7-8， 19-21， 27-28.

從法史的角度，全球性海洋法公約中針對區(qū)域?qū)蛹壸鞒鎏貏e規(guī)定的驅(qū)動力有二。一是海洋使用越發(fā)密集使得地理上的特定海域環(huán)境與資源的脆弱性突顯。作為對“托利·卡尼翁號”（Torrey Canyon）觸礁原油溢出事故的反應(yīng)，1973年《防止船舶造成污染公約》針對船源污染形成了全球性的規(guī)定，又以“特殊區(qū)域制度”承認(rèn)了特定海域的特殊性。①特殊區(qū)域是指某些海域由于其海洋生態(tài)以及船舶交通運(yùn)輸?shù)奶厥庑?，需要采取特殊?qiáng)制措施，防止船舶排放造成污染。首批由政府間海事協(xié)商組織指定的特殊區(qū)域均為半閉海，即地中海、波羅的海、黑海、紅海和“海灣”區(qū)域。與此同時，波羅的海與地中海沿岸國為防治海洋環(huán)境污染與養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源展開的區(qū)域合作實(shí)踐，也對第三次聯(lián)合國海洋法會議上各國普遍接受區(qū)域的特殊性以及區(qū)域合作義務(wù)產(chǎn)生了直接影響。②這兩個區(qū)域的實(shí)踐對第三次聯(lián)合國海洋法會議談判的影響參見1974年第二委員會第38次會議記錄。A／CONF.62／C.2／SR.38，Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.274， 276.如亞歷山大（Lewis M.Alexander）的評論：“在一個區(qū)域化正成為越來越重要政治現(xiàn)象的世界里，承認(rèn)海洋中特殊的區(qū)域性利益不僅是合理的，也是確保能夠就未來的海洋制度達(dá)成全球性協(xié)議的唯一可行辦法?！雹跮ewis M.Alexander， “Regionalism and the Law of the Sea：The Case of Semi-enclosed Seas”， Ocean Development and International Law， Vol.2， No.2， 1974， p.153.二是國家管轄海域的擴(kuò)展改變了海域的法律地位，進(jìn)而改變了原有的海洋使用格局。特別是在沿海國無法充分主張200海里界限的狹窄海域，海岸相對的國家轉(zhuǎn)而變成“海洋邊界”相接的鄰國，這種情況還往往涉及兩個以上國家，容易產(chǎn)生海洋使用與管轄權(quán)沖突。例如在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度下，邊界的劃定并不能完全解決養(yǎng)護(hù)和管理跨界種群與高度洄游種群的需求，反而形成一種相互爭奪的趨勢。就此，“直接或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，設(shè)法就必要措施達(dá)成協(xié)議”（《公約》第63條）成為了合乎理性的應(yīng)對方式。時任第三次聯(lián)合國海洋法會議起草委員會秘書的尼爾遜（L.D.M.Nelson）在分析《非正式綜合談判文案》中所體現(xiàn)的區(qū)域主義時指出，區(qū)域合作條款的意義也在于緩和由沿海國擴(kuò)展管轄海域引發(fā)的矛盾。④L.D.M.Nelson， “The Function of Regionalism in the Emerging Law of the Sea as Reflected in the Informal Composite Negotiating Text”， in Douglas M.Johnston ed.， Regionalization of the Law of the Sea， Ballinger Publishing Company， 1978， p.25.以區(qū)域合作克服這組矛盾的邏輯，最為清晰地表現(xiàn)在第三次聯(lián)合國海洋法會議上曾出現(xiàn)的“區(qū)域?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)”方案當(dāng)中。⑤Cf.A／CONF.62／C.2／L.39， Official Records of the Third U-nited Nations Conference on the Law of the Sea， Volume III， p.217.一如學(xué)者們對經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域主義的觀察，海洋區(qū)域主義也是對沿海國擴(kuò)展管轄海域這種“國家主義”表現(xiàn)的反應(yīng)。⑥參見門洪華：“地區(qū)秩序建構(gòu)的邏輯”，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第7期，第16頁。

上述兩組驅(qū)動力在半閉海交匯。半閉海的特殊性一方面在于面積小、受陸地封閉程度高的地理?xiàng)l件帶來的航行條件復(fù)雜、易受污染等問題；另一方面則是適用海洋法一般規(guī)定可能產(chǎn)生的困難，是否需要為此類海域制定特殊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適用方式、特殊的航行與劃界規(guī)則曾是談判的主要內(nèi)容。⑦Cf.Budislav Vukas， “Enclosed and Semi-enclosed Sea”， in Budislav Vukas ed.， The Law of the Sea： Selected Writings， Martinus Nijhoff Publishers， 2004， pp.275-277.《公約》第九部分“閉?；虬腴]海”最終形成了對海洋區(qū)域合作相對完整的規(guī)定。第122條以定義“閉?；虬腴]?！钡姆绞浇缍撕献鲄^(qū)域。⑧由于《公約》第122條的定義未區(qū)分閉海與半閉海，在實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究中，一般均籠統(tǒng)稱為半閉海。第123條明確了合作領(lǐng)域與制度化的合作方式。⑨《公約》第123條的特殊之處是采用了鼓勵或勸導(dǎo)性的用語“should co-operate”?！豆s》第九部分使“閉?；虬腴]?！背蔀榱撕Ｑ髤^(qū)域合作的法律—地理基礎(chǔ)，海洋區(qū)域合作實(shí)踐也率先在各半閉海鋪開。

從海域法律地位的角度，半閉?！叭炕蛑饕蓛蓚€或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成”，但《公約》中關(guān)于區(qū)域合作的規(guī)定實(shí)際以功能路徑跨越了國家管轄海域與公海?！豆s》關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作（第197條、第200條、第207條、第210條等）、海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展與轉(zhuǎn)讓區(qū)域合作（第268條、第270、第272條、第276條等）的規(guī)定不以海域的法律地位為限，關(guān)于海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理區(qū)域合作的規(guī)定則包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（第63至64條）與公海（第118至119條）兩個部分。綜合這些條款，《公約》為海洋區(qū)域合作搭建的法律框架如下：（1）劃分合作區(qū)域。除“閉?；虬腴]?！钡玫矫鞔_界定以外，《公約》關(guān)于公海區(qū)域合作的規(guī)定使得公?？杀粍澐郑诜缮喜辉俦厝槐灰暈橐粋€整體。（2）區(qū)域合作的義務(wù)?！豆s》規(guī)定的合作義務(wù)一般理解為采取行動的義務(wù)，即“善意地為追求共同目標(biāo)而采取行動，并考慮到其他相關(guān)國家的需求”。①Tullio Scovazzi，The Evolution of International Law of the Sea： New Issues， New Challenges， Martinus Nijhoff Publishers， 2000，p.132.《公約》第118、197條等條款中的“應(yīng)合作”（shall co-operate）所要求的行為是在區(qū)域基礎(chǔ)上“善意談判”并在合作建立后“善意執(zhí)行”。（3）明確合作領(lǐng)域?！豆s》所規(guī)定的區(qū)域合作義務(wù)并不寬泛，而是明確指向前述三大功能領(lǐng)域。由此奠定的功能性區(qū)域合作路徑還有兩方面的影響。一是，雖然《公約》對海上安全領(lǐng)域的區(qū)域合作并無明確規(guī)定，但實(shí)踐中該領(lǐng)域的區(qū)域合作同樣沿循既定的功能性路徑展開，如依據(jù)《公約》第100條“合作制止海盜行為的義務(wù)”形成的區(qū)域性打擊海盜合作。二是，功能性合作在很大程度上將海洋使用問題與其他的政治與經(jīng)濟(jì)問題剝離開，使海洋區(qū)域合作具有相對獨(dú)立性。（4）合作主體的開放性。首先，《公約》將合作主體表述為“沿岸國”（第123條）、“各國”（第 197條、第 276條），因此區(qū)域內(nèi)所有沿海國均是參與區(qū)域合作的法定主體。其次，“在適當(dāng)情形下”進(jìn)一步擴(kuò)大參與面，如《公約》第123條中“邀請其他有關(guān)國家或國際組織”、第118條中所指的遠(yuǎn)洋捕魚國、第276條所提及的“各主管國際組織”等。（5）合作制度化。半閉海條款以及《公約》中其他區(qū)域合作條款均論及了“通過”或“設(shè)立”國際組織或安排展開合作?？紤]到實(shí)踐中國際組織或安排的差異性，可概括為區(qū)域性合作機(jī)制構(gòu)成海洋區(qū)域合作的程序載體，上述框架通過區(qū)域性海洋合作機(jī)制轉(zhuǎn)化為具體實(shí)踐。

1.2 海洋區(qū)域合作基本文件中的機(jī)制設(shè)計

參考克拉斯納（Stephen D.Krasner）對國際機(jī)制的定義，②“一組原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，行為主體在特定問題領(lǐng)域的預(yù)期以此聚攏?！盨tephen D.Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences： Regimes as Intervening Variables”， in Stephen D.Krasner ed.， International Regimes， Cornell University Press，1995，p.2.一項(xiàng)區(qū)域性海洋合作機(jī)制涵括基本文件、區(qū)域性國際組織或聯(lián)絡(luò)平臺，以及在區(qū)域性平臺上達(dá)成的針對特定功能領(lǐng)域的原則、規(guī)范及措施等。當(dāng)前全球有超過20個區(qū)域海洋環(huán)境項(xiàng)目以及約50個區(qū)域漁業(yè)組織，差異性無疑是區(qū)域性海洋合作機(jī)制的顯著特點(diǎn)。不過，透過建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的基本文件（區(qū)域性條約或表現(xiàn)為“行動計劃”、“宣言”等形式的軟法文件）來看，以下機(jī)制設(shè)計要素不可或缺。

（1）確定功能區(qū)域與成員資格。所謂“功能區(qū)域”，指面臨共同問題且由國際條約或安排覆蓋的海域。③Lewis M.Alexander， “New Trends in Marine Regionalism”，Ocean Yearbook， Vol.11， No.1， 1994， p.3.“陸上”的經(jīng)濟(jì)與政治區(qū)域合作實(shí)際以參與國家劃定“區(qū)域”的地理范圍，因此呈現(xiàn)出“接納受歡迎的國家，拒不受歡迎的國家在外”的特征。④Louis Fawcett， “ Exploring Regional Domains： A Comparative History of Regionalism”， International Affairs， Vol.80，No.3， 2004， p.432.除少數(shù)例外，⑤如1981年印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡及泰國在聯(lián)合國環(huán)境署支持下通過的《東亞海區(qū)域海洋環(huán)境和沿海區(qū)域保護(hù)及發(fā)展行動計劃》第2條將適用范圍界定為參加國的“海洋環(huán)境以及沿海區(qū)域”。區(qū)域性海洋合作機(jī)制以地理描述或坐標(biāo)劃定功能區(qū)域，⑥地理描述者如1976年《保護(hù)地中海免受污染公約》（又稱《巴塞羅那公約》）第1條，劃定地理坐標(biāo)者如2004年《中西部太平洋高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)和管理公約》第3條。該區(qū)域的沿岸國均可參與合作。在區(qū)域外國家的成員資格方面，不同功能領(lǐng)域呈現(xiàn)出不同特征。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，區(qū)域性合作機(jī)制的成員資格原則上局限于沿岸國，同時部分機(jī)制以觀察員國制度向區(qū)域外國家開放。⑦例如1995年經(jīng)修訂的《地中海海洋環(huán)境和海岸區(qū)域保護(hù)公約》第20條增設(shè)了觀察員制度。在功能區(qū)域存在公海的情況下，漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理是區(qū)域外國家（遠(yuǎn)洋捕魚國）參與的重點(diǎn)領(lǐng)域，但除少數(shù)例外，①例如大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)國際委員會成員資格完全開放。區(qū)域性合作機(jī)制成員資格實(shí)際是有限開放。多數(shù)區(qū)域漁業(yè)管理組織對接納新成員作出了一定限制，如需締約方邀請、需在功能區(qū)域有漁獲史等。②Hyun Jung Kim，“The Return to a Mare Clausum Through Regional Fisheries Management Organizations？” Ocean Development and International Law， Vol.44， No.3，2013，pp.207-208.同時，一些區(qū)域漁業(yè)管理組織適用了“配合的非締約方”制度。③例如2014年經(jīng)修訂的《建立地中海漁業(yè)總委員會協(xié)定》第17條規(guī)定的“配合的非締約方”指遵守委員會所制定的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理措施的非締約方。其特殊地位需向委員會申請，而其享有的權(quán)利主要體現(xiàn)在《地中海漁業(yè)總委員會程序規(guī)則》第4條、第15條、第17條規(guī)定的信息交流以及應(yīng)對非法、未報告和未加管制捕撈的相關(guān)措施上。

（2）確定機(jī)制職能?！豆s》第277條以及1995年《魚類種群協(xié)定》第10條分別就區(qū)域性海洋科學(xué)和技術(shù)研究中心與區(qū)域漁業(yè)管理組織的職能進(jìn)行了枚舉，但其更多是起一種建議與指導(dǎo)意義。在實(shí)踐中，各個區(qū)域性海洋合作機(jī)制即便屬于同一功能領(lǐng)域也表現(xiàn)出很強(qiáng)的差異性。結(jié)合既有研究，④Cf.Are K.Sydnes， “Regional Fishery Organizations： How and Why Organizational Diversity Matters”， Ocean Development and International Law，Vol.32，No.4，2001.區(qū)域性海洋合作機(jī)制的職能大體可分為四個類型。一是，海洋科學(xué)研究職能。在當(dāng)前，除獨(dú)立的區(qū)域性海洋科學(xué)組織之外，⑤例如1992年成立的北太平洋海洋科學(xué)組織。海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理領(lǐng)域的區(qū)域合作機(jī)制多兼具發(fā)起相關(guān)海洋科學(xué)研究項(xiàng)目并分享科學(xué)信息的職能。二是，提出建議與協(xié)調(diào)政策職能。區(qū)域性海洋合作機(jī)制在科學(xué)研究基礎(chǔ)上提出的此類管理建議不具有強(qiáng)制力，目的在于促進(jìn)各國相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。依據(jù)《聯(lián)合國糧農(nóng)組織章程》第6條建立的區(qū)域漁業(yè)組織均屬于此類。⑥依據(jù)《聯(lián)合國糧農(nóng)組織章程》第6條，由糧農(nóng)組織大會或理事會設(shè)立委員會，“在制訂和執(zhí)行政策方面提供意見及協(xié)調(diào)政策的執(zhí)行”。依此設(shè)立的區(qū)域漁業(yè)組織是糧農(nóng)組織的附屬機(jī)構(gòu)，包括東中大西洋漁業(yè)委員會、中西大西洋漁業(yè)委員會以及西南印度洋漁業(yè)委員會。三是，制訂共同措施職能。嚴(yán)格說來，區(qū)域性條約或共同措施只對機(jī)制的成員國有約束力，但區(qū)域漁業(yè)管理組織制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施通過對準(zhǔn)入的限制實(shí)際對非成員國也具有效力。還值得注意的一點(diǎn)是，共同措施的約束力并不唯獨(dú)取決于合作機(jī)制基本文件中的明確規(guī)定，還取決于遵約制度的完善性。例如1974年《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》（又稱《赫爾辛基公約》）建立的赫爾辛基委員會所制定的“建議”雖就法律效力而言不具有約束力，但自1985年引入了要求締約方報告“建議”執(zhí)行情況的制度之后，未有締約方以無法律約束力為理由，拒絕執(zhí)行這些經(jīng)全體締約方一致通過的“建議”。⑦1992年經(jīng)修訂《保護(hù)波羅的海區(qū)域海洋環(huán)境公約》第16條正式規(guī)定報告制度進(jìn)而加強(qiáng)了其約束力。Peter Ehlers，“The Helsinki Convention， 1992 Improving the Baltic Sea Environment”，The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.8， No.2，1993，pp.192-193.四是，信息分享與能力建設(shè)職能。此類機(jī)制集中于海上安全功能領(lǐng)域，如2004年《亞洲地區(qū)反海盜及武裝劫船合作協(xié)定》以及下文還將論及的2009年《關(guān)于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》。此類區(qū)域性海洋合作機(jī)制旨在提升成員國履行既有國際法義務(wù)的能力，除在基本文件中闡明成員國可采取的國內(nèi)措施外，機(jī)制的合作要素體現(xiàn)為通過信息分享中心快速傳遞事件信息以及向成員國提供技術(shù)與能力培訓(xùn)。

（3）設(shè)立機(jī)構(gòu)安排。經(jīng)由較早設(shè)立的區(qū)域性海洋合作機(jī)制的示范效應(yīng)以及下文還將進(jìn)一步論及的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的推動與指導(dǎo)，當(dāng)前區(qū)域性海洋合作機(jī)制在機(jī)構(gòu)安排上趨同，主要包括三個部分。一是政府間會議作為決策機(jī)構(gòu)，審查合作的執(zhí)行情況，批準(zhǔn)新的活動以及必要的預(yù)算。二是常設(shè)機(jī)構(gòu)，即設(shè)立一個區(qū)域性國際組織或聯(lián)絡(luò)平臺作為秘書處，同時依據(jù)職能范圍與類型下設(shè)專門委員會。需注意的是，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的“區(qū)域海洋項(xiàng)目”模式下，常設(shè)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出分散性。除秘書處之外，分位于各成員國的區(qū)域活動中心是機(jī)構(gòu)安排的核心，負(fù)責(zé)推動相關(guān)議定書或合作項(xiàng)目的執(zhí)行。⑧Elizabeth Maruma Mrema， “Regional Seas Programme： the Role Played by UNEP in Its Development and Governance”， in Malgosia Fitzmaurice， et al.eds.， The IMLI Manual on International Maritime Law， Vol.III， Oxford University Press， 2016， pp.367-368.三是用于支持機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的區(qū)域性信托基金。成員國繳納的財政支持以及其他國家或國際組織提供的贊助通常匯入由秘書處管理的信托基金。在發(fā)展中區(qū)域，區(qū)域外發(fā)達(dá)國家以及國際組織的贊助往往構(gòu)成了基金的主要來源。

二、海洋區(qū)域主義的發(fā)展機(jī)理及其趨勢

如前文論及的，海洋區(qū)域合作的興起幾乎與第三次聯(lián)合國海洋法會議平行，而在《公約》承認(rèn)區(qū)域特殊性進(jìn)而規(guī)定區(qū)域合作義務(wù)的同時，也使海洋區(qū)域主義處于全球主義的語境當(dāng)中。在《公約》通過并生效之后，海洋區(qū)域主義兩個層面之間的互動機(jī)理更加明晰。這組互動也為研判海洋區(qū)域主義的發(fā)展趨勢提供了線索。

2.1 海洋區(qū)域主義中兩個層面的互動機(jī)理

概括而言，海洋區(qū)域主義的發(fā)展機(jī)理表現(xiàn)為：全球性法規(guī)推動區(qū)域性海洋合作機(jī)制的建立與發(fā)展，在另一個朝向上，區(qū)域性海洋合作機(jī)制提出的區(qū)域性議題或采取的區(qū)域性措施也會推動全球性法規(guī)的發(fā)展；聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)則在這一組互動關(guān)系中起到了樞紐作用。

全球性海洋法對區(qū)域合作的框架性規(guī)定不僅提供了實(shí)踐的合法性基礎(chǔ)，還直接推動了區(qū)域性海洋合作機(jī)制的建立以及法律框架的更新。在半閉海的特殊性得到《公約》承認(rèn)之后，各半閉海區(qū)域或自主地或在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架下建立了海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制，雖然運(yùn)轉(zhuǎn)情況與收效并不均衡。在1992年里約環(huán)境與發(fā)展會議通過《21世紀(jì)議程》之后，許多海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制又依據(jù)《21世紀(jì)議程》提出的“綜合管理路徑（Integrated Management Approach）”修訂了基本文件，形成了所謂第二代區(qū)域性公約或行動計劃。在海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理領(lǐng)域，1995年通過并于2001年生效的《魚類種群協(xié)定》第8條第3至5款的規(guī)定使得加入?yún)^(qū)域漁業(yè)管理組織（或至少遵守其制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施）成為了公海捕魚的準(zhǔn)入條件，并要求在未建立區(qū)域漁業(yè)管理組織的公海區(qū)域，“有關(guān)沿海國和在分區(qū)域或區(qū)域公海捕撈此一種群的國家即應(yīng)合作設(shè)立這種組織或達(dá)成其他適當(dāng)安排”。該規(guī)定直接推動了一些區(qū)域漁業(yè)管理組織的改組或建立。①轉(zhuǎn)型區(qū)域漁業(yè)管理組織的有地中海漁業(yè)總委員，新建立的區(qū)域漁業(yè)管理組織有中西太平洋漁業(yè)委員會、東南大西洋漁業(yè)組織等。聯(lián)合國聯(lián)農(nóng)組織在這一過程中發(fā)揮了重要作用。其他全球性公約也推動了相應(yīng)功能領(lǐng)域區(qū)域合作的發(fā)展，例如1992年《生物多樣性公約》之于1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》等。

雖然全球性公約承認(rèn)了區(qū)域?qū)蛹壴诠芾砀黜?xiàng)海洋使用上的作用，但全球性法規(guī)往往只提供最低標(biāo)準(zhǔn)或者框架性規(guī)定，當(dāng)特定區(qū)域性海洋合作機(jī)制采取更高標(biāo)準(zhǔn)或是應(yīng)對新問題時，則可能以兩種形式推動全球性法規(guī)的發(fā)展。一是區(qū)域內(nèi)國家通過區(qū)域性海洋合作機(jī)制先行達(dá)成共識，進(jìn)而以集體方式將議題引入聯(lián)合國系統(tǒng)為主的全球性造法平臺，尋求全球性法規(guī)承認(rèn)其特殊性。例如，針對北冰洋航道商業(yè)通航前景浮現(xiàn)這一新問題，在國際海事組織制定強(qiáng)制性《極地航行規(guī)章》的過程中，北極理事會下設(shè)的“保護(hù)北極海洋環(huán)境工作組”2009年發(fā)布的《北極航運(yùn)評估報告》起到了提出議題、促成共識的作用。隨后北極理事會的多份部長級宣言均將“與國際海事組織合作制定降低航運(yùn)對北極水域環(huán)境影響的相關(guān)措施”作為行動方針。②“The Polar Code”， The Protection of the Arctic Marine Environment Working Group （PAME）， https：／／www.pame.is／index.php／projects／arctic-marine-shipping／the-polar-code， Access time：Feb.10，2019.二是，區(qū)域性措施可轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐砸?guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。歐盟的一些區(qū)域性港口國措施是這種形式的例證。2003年禁止單殼油輪進(jìn)入歐盟國家港口的措施與全球性規(guī)則產(chǎn)生了沖突，但歐盟的單邊實(shí)踐實(shí)際加速了《國際防止船舶造成污染公約》的修訂。有學(xué)者評論道，“區(qū)域單邊主義”與單個國家的單邊主義之間的區(qū)別只在于前者有著更大規(guī)模故而會形成更大影響。③Henrik Ringbom， “The European Union and International Maritime Law—Lessons for the Asia-Pacific Region？” Australian and New Zealand Maritime Law Journal， Vol.30 ， No.1， 2016， pp.73，76.

在上述海洋區(qū)域主義兩個層面間的互動關(guān)系中，聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)發(fā)揮了銜接兩個層面的樞紐作用。首先，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際海事組織、聯(lián)合國教科文組織（政府間海洋學(xué)委員會為其下屬機(jī)構(gòu)）等聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，是《公約》對海洋區(qū)域合作框架性規(guī)定中論及的“主管國際組織”（第197條、第202條等）或“有關(guān)國際組織”（第123條），是海洋區(qū)域合作的參與主體之一。在實(shí)踐中，這些機(jī)構(gòu)尤其重要地起到了“由上而下”發(fā)起區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用。是否由聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)建立是分類區(qū)域性海洋合作機(jī)制的直觀方法。聯(lián)合國環(huán)境署在“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架下發(fā)起并贊助了13個海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制，雖然設(shè)立區(qū)域海洋項(xiàng)目的具體程序依區(qū)域內(nèi)國家的邀請啟動，但聯(lián)合國環(huán)境署起到了調(diào)查現(xiàn)狀、起草行動計劃、提供資金以及督促項(xiàng)目執(zhí)行的始創(chuàng)性作用。①Peter M.Haas， “Save the Seas： UNEP’s Regional Seas Programme and the Coordination ofRegionalPollution Control Efforts”， Ocean Yearbook， Vol.9， No.1， 1991， p.194.聯(lián)合國糧農(nóng)組織依據(jù)《聯(lián)合國糧農(nóng)組織章程》第6條或第14條先后建立了11個區(qū)域漁業(yè)組織。政府間海洋學(xué)委員會則發(fā)起了一系列區(qū)域性海洋科學(xué)研究項(xiàng)目。并且，聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)提供的資金、技術(shù)與行政管理支持，為發(fā)展中區(qū)域開展海洋區(qū)域合作提供了條件。這些舉措直接推動了海洋區(qū)域合作在全球逐步鋪開。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國際海事組織也越來越多地起到了這種“由上而下”的作用，依據(jù)《公約》中海峽合作（第43條）、制止海盜合作（第100條）等條款，協(xié)調(diào)發(fā)起了一些以航行安全與海上安全為功能領(lǐng)域的區(qū)域性海洋合作機(jī)制。

其次，聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)也是《公約》之后海洋法依循功能性路徑發(fā)展的締約平臺，②James Harrison， Making the Law of the Sea： A Study in Development of International Law， Cambridge University Press， 2011，p.24.區(qū)域性海洋合作機(jī)制通過這些平臺“由下自上”推動全球性法規(guī)的發(fā)展?！稑O地航行規(guī)章》是區(qū)域性海洋合作機(jī)制直接尋求造法的突出例證。區(qū)域性海洋合作機(jī)制通過在聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)平臺上提出議題也能夠較為間接、漸進(jìn)地推進(jìn)全球性法規(guī)的發(fā)展。例如，“消除非法、不報告、不管制捕魚”議題首先在1997年南極海洋生物資源保護(hù)委員會第16次年度會議上提出，隨后該區(qū)域漁業(yè)管理組織有計劃地將該議題引入聯(lián)合國糧農(nóng)組織漁業(yè)部以及“糧農(nóng)組織和非糧農(nóng)組織區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)或安排會議”。③Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources， Report of the Seventeenth Meeting of the Commission，CCAMLR-XVII， Nov.1998， pp.83-84.由此開啟了聯(lián)合國糧農(nóng)組織制定2001年《預(yù)防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚國際行動計劃》以及之后推動達(dá)成2009年《關(guān)于港口國預(yù)防、制止和消除非法、不報告、不管制捕魚的措施協(xié)定》的進(jìn)程。④Cf.Joseph Christensen， “Illegal， Unreported and Unregulated Fishing in Historical Perspective”， in Kathleen Schwerdtner Má?ez， Bo Poulsen， eds.， Perspectives on Oceans Past， Springer， 2016， pp.135-136.

2.2 海洋區(qū)域主義的發(fā)展趨勢

正是由于有著全球性公約、區(qū)域性海洋合作機(jī)制以及聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)三方面的支撐，海洋區(qū)域主義的整體發(fā)展不像“陸上”區(qū)域主義那樣“進(jìn)兩步退一步”。許多區(qū)域性海洋合作機(jī)制經(jīng)受住了國際格局變化與成員國之間的關(guān)系緊張。從上述規(guī)律性的互動關(guān)系出發(fā)，結(jié)合海洋區(qū)域主義的最新發(fā)展，可對其發(fā)展趨勢作如下研判。

（1）區(qū)域主義將成為海洋法發(fā)展的主要形式

在《公約》生效后的二十余年里，海洋法的發(fā)展一是應(yīng)對《公約》未解決的問題，如2001年《水下文化遺產(chǎn)保護(hù)公約》解決的是《公約》未處理的毗連區(qū)外水下文化遺產(chǎn)的保護(hù)制度問題。其二則是應(yīng)對區(qū)域性問題，《公約》中相關(guān)規(guī)定的框架性為循此發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。從海洋區(qū)域主義具有兩個層面的角度，此類發(fā)展不僅包括區(qū)域平臺上形成的適用于成員國的區(qū)域性法規(guī)，還包括1995年《魚類種群協(xié)定》這樣適用于各個公海區(qū)域的全球性公約，以及《極地航行規(guī)章》這樣適用于特定區(qū)域但對各國有約束力的全球性法規(guī)。一些學(xué)者在探討海洋法中區(qū)域主義與全球性公約所體現(xiàn)的全球主義之間的關(guān)系時，往往只注意了區(qū)域性法規(guī)這一類；并認(rèn)為在全球性規(guī)則只提供最低標(biāo)準(zhǔn)或者提出了問題但未制定具體標(biāo)準(zhǔn)與措施的情況下，區(qū)域性法規(guī)是海洋法發(fā)展的方式之一，但由此也伴隨著海洋法律秩序碎片化的潛在風(fēng)險。①Alan Boyle， “Further Development of the Law of the Sea Convention： Mechanisms for Change”， International and Comparative Law Quarterly， Vol.54， No.3， 2005， pp.573-575.從海洋區(qū)域主義兩個層面的互動來看，較之“碎片化”，“體系化”或許是對海洋法沿循區(qū)域主義發(fā)展更為恰當(dāng)?shù)拿枋?，即形成框架性全球公約加區(qū)域性法規(guī)的體系。公海保護(hù)區(qū)制度由南極洲海洋生物保護(hù)委員會、《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》部長級會議等區(qū)域性海洋合作機(jī)制率先實(shí)踐，而當(dāng)前已進(jìn)入全球性法規(guī)制定程序是這一趨勢的印證。

（2）聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)“由上而下”的作用相對下降

在海洋環(huán)境保護(hù)與海洋生物資源養(yǎng)護(hù)和管理這兩個領(lǐng)域，聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)“由上而下”建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制作用的下降趨勢明顯。如前文論及的，聯(lián)合國環(huán)境署與糧農(nóng)組織在推動建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制上已作出了數(shù)十年的努力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“填補(bǔ)空白”的工作已告一段落，海洋已是“區(qū)域構(gòu)成的海洋”。聯(lián)合國環(huán)境署與糧農(nóng)組織的工作隨之轉(zhuǎn)向通過搭建交流平臺與網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)區(qū)域間、機(jī)制間的合作與交流。②值得一提的是，區(qū)域間的合作與交流在對20世紀(jì)90年代以來“新區(qū)域主義”的研究中受到重視。自1999年起聯(lián)合國糧農(nóng)組織舉辦的“糧農(nóng)組織和非糧農(nóng)組織區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)或安排會議”為各個區(qū)域漁業(yè)組織提供了交流經(jīng)驗(yàn)及信息的平臺，2005年該會議更名為“區(qū)域漁業(yè)機(jī)構(gòu)秘書處網(wǎng)絡(luò)”。③“Regional Fishery Body Secretariats Network（RSN）”， FAO Fisheries and Aquaculture Department， http：／／www.fao.org／fishery／rsn／en， Access time： Feb.10， 2019.聯(lián)合國環(huán)境署則自1999年起組織“區(qū)域海洋公約與行動計劃全球會議”，協(xié)調(diào)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”框架內(nèi)外的海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性合作機(jī)制的工作重點(diǎn)與指導(dǎo)原則。此外，雖然在區(qū)域性海洋合作機(jī)制的始創(chuàng)階段提供資金支持，但隨著其建立與運(yùn)轉(zhuǎn)，聯(lián)合國環(huán)境署與糧農(nóng)組織希望機(jī)制能夠自我維持。由此造成的影響是一些發(fā)展中區(qū)域的合作機(jī)制出現(xiàn)了資金短缺的現(xiàn)象。例如，聯(lián)合國環(huán)境署自1994年逐步減少對“東亞海項(xiàng)目”的支持之后，資金匱乏已成為東亞海行動計劃面臨的主要問題。④Joseph F.C.DiMento， Alexis Jaclyn Hickman， Environmental Governance of the Great Seas： Law and Effect， Edward Elgar， 2012，p.75.

（3）“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”之間的張力更加凸顯

在海洋區(qū)域主義的發(fā)展歷程中，“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”之間的張力始終存在。在第三次聯(lián)合國海洋法會議上關(guān)于半閉海條款的談判中，反對為此類海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)適用、航行自由等問題制定特殊規(guī)定的意見即在于擔(dān)心特殊化走向新的“海洋閉鎖”（mare clausum）。⑤A／CONF.62／C.2／SR.38， Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， Volume II， pp.275-277.同樣，從1995年《魚類種群協(xié)定》談判過程可以看到，加強(qiáng)區(qū)域漁業(yè)組織的職能要平衡的是同樣的一組張力：將魚類種群視為一個生態(tài)單位的同時，如何平衡區(qū)域內(nèi)沿岸國主張的“特殊利益”以及遠(yuǎn)洋捕魚國分享生物資源以及參與養(yǎng)護(hù)和管理決策的權(quán)利。⑥Cf.Lawrence Juda，International Law and Ocean Use Management： the Evolution of Ocean Governance， Routledge， 1996， pp.276-285.《21世紀(jì)議程》以及《生物多樣性公約》為之提供了合法性基礎(chǔ)的“基于生態(tài)系統(tǒng)的綜合性路徑”逐步在區(qū)域?qū)蛹壍膶?shí)施則成為了加劇這組張力的又一因素。首先，在基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理方法下，區(qū)域性海洋合作機(jī)制的職能會變得更加“綜合”。2003年赫爾辛基委員會部長級會議通過的《不萊梅宣言》明確將“生態(tài)系統(tǒng)方法”作為的指導(dǎo)原則。由于生態(tài)系統(tǒng)方法強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境與海洋資源間的關(guān)聯(lián)性，赫爾辛基委員會的職能從保護(hù)波羅的海環(huán)境向養(yǎng)護(hù)和管理漁業(yè)資源擴(kuò)展。⑦為此，赫爾辛基委員會于2008年成立了波羅的海漁業(yè)與環(huán)境論壇，此后又于2014年成立了以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的可持續(xù)漁業(yè)工作組。在區(qū)域性海洋合作機(jī)制職能加強(qiáng)的同時，區(qū)域內(nèi)國家對區(qū)域性規(guī)范的認(rèn)同中又催生了身份認(rèn)同。如時任赫爾辛基委員會執(zhí)行秘書的布魯森多爾夫（Anne Christine Brusendorff）在評述赫爾辛基委員會的發(fā)展時所言，由于具有綜合性的政策制定職能，赫爾辛基委員會已成為“波羅的海的發(fā)言人”。①Anne Christine Brusendorff， “Case Study： The Success of Regional Solutions in the Baltic”，Sustainable Development Law ＆ Policy， Vol.7， No.1， 2006， pp.65-66.其次，關(guān)注人類活動的生態(tài)影響是生態(tài)系統(tǒng)方法的核心，區(qū)域內(nèi)沿岸國會對其他國家在本海域造成的生態(tài)影響更加敏感。由此，赫爾辛基委員一方面針對陸源污染，依托專項(xiàng)行動計劃（而非開放成員資格）向“流域”的空間范圍擴(kuò)展，另一方面針對陸源污染尋求對區(qū)域外國家的海事活動實(shí)施更加嚴(yán)格的監(jiān)控。②1992年對《赫爾辛基公約》的修訂明確規(guī)定對陸源污染的控制擴(kuò)展至“波羅的海流域（catchment）”。2007年“波羅的海行動計劃”提出“環(huán)境友好型海事活動”的目標(biāo)，并將對加強(qiáng)海事活動的監(jiān)督與預(yù)警作為重點(diǎn)。再者，如2011年《北極理事會部長努克宣言》建立的“北極基于生態(tài)系統(tǒng)管理專家組”在報告中指出的，基于生態(tài)系統(tǒng)管理方法又是“以海域?yàn)榛A(chǔ)的管理”（area-based management）。③該報告將基于生態(tài)系統(tǒng)管理定義為：“基于可獲得關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)及其變化的科學(xué)與傳統(tǒng)知識，對人類活動進(jìn)行綜合性與整體性管理，以便查明生態(tài)系統(tǒng)健康的關(guān)鍵影響因素并采取措施，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)提供的產(chǎn)品與服務(wù)并維持生態(tài)系統(tǒng)完整”。 Arctic Council， Ecosystem-Based Management in the Arctic， Report Submitted to Senior Arctic Officials by the Expert Group on Ecosystem-Based Management， May 2013， pp.4， 16.作為一個整體的生態(tài)系統(tǒng)具有空間屬性，海洋保護(hù)區(qū)作為一種工具因而有著向整個區(qū)域擴(kuò)展的趨勢。如前文提及《北極航運(yùn)評估報告》，其立論基礎(chǔ)之一就是認(rèn)為整個北冰洋“在生態(tài)與文化上具有高度重要性”。④Arctic Council，The Arctic Marine Shipping Assessment 2009 Report， Apr.2009， p.7.最后，對于區(qū)域外國家而言，將海洋視為一個生態(tài)整體的認(rèn)識并不能取代將海洋視作交通通道的傳統(tǒng)認(rèn)識。區(qū)域外國家會警惕區(qū)域性“海洋閉鎖”的可能，即便在不受區(qū)域性規(guī)范約束的情況下，區(qū)域外國家對海洋使用行為的規(guī)范性預(yù)期也會發(fā)生變化。

三、以海洋區(qū)域合作推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作

海洋區(qū)域合作是“一帶一路”建設(shè)海上合作中不可或缺的一環(huán)。首先，21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向覆蓋了許多被明確界定的區(qū)域。在“中國—印度洋—非洲—地中?！?、“中國—大洋洲—南太平洋”以及“經(jīng)北冰洋連接歐洲”三個方向上，超過20個現(xiàn)有區(qū)域性海洋合作機(jī)制在不同功能領(lǐng)域上界定了相應(yīng)的“功能區(qū)域”。⑤在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，西向有東亞海行動計劃、南亞海行動計劃、紅海及亞丁灣環(huán)境項(xiàng)目、科威特行動計劃、《保護(hù)、管理及開發(fā)東非區(qū)域海洋及海岸環(huán)境內(nèi)羅畢公約》、地中海行動計劃等；東向有東南太平洋行動計劃等；北冰洋有北極理事會。在漁業(yè)資源管理與養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域，西向有印度洋金槍魚委員會、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、地中海漁業(yè)總委員會等；東向有南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、中西太平洋漁業(yè)委員會、太平洋島國論壇漁業(yè)局等。在海洋科學(xué)研究領(lǐng)域，西向有地中海科學(xué)委員會，東向有北太平洋海洋科學(xué)組織。《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中許多明確以區(qū)域合作為共建方式的“合作重點(diǎn)”，將與這些既有的區(qū)域及其合作機(jī)制形成關(guān)聯(lián)，如“推動區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)”、“積極參與涉海國際組織開展的海洋資源調(diào)查與評估”、“積極參與北極相關(guān)國際組織的活動”以及共建區(qū)域性“海洋科技合作平臺”等。除此之外，在“開展海上聯(lián)合搜救”、“推動海上執(zhí)法合作”等領(lǐng)域也有通過區(qū)域性海洋合作機(jī)制開展合作的空間。如在海上聯(lián)合搜救領(lǐng)域，1998年對《國際搜尋救助公約》的修訂重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了海上搜救中的區(qū)域協(xié)調(diào)之后，國際海事組織支持建立了“西非海上搜救區(qū)域”等區(qū)域海上救助協(xié)調(diào)中心。其次，“維護(hù)國際海洋秩序”是“一帶一路”建設(shè)海上合作的首要原則，海洋區(qū)域主義對國際海洋秩序有著多方面的影響。海洋區(qū)域合作之于國際海洋秩序不僅是一種應(yīng)對區(qū)域性海洋治理問題的工具：在區(qū)域性海洋合作機(jī)制層面，海洋區(qū)域合作是緩解海洋使用與管轄權(quán)沖突的一種途徑；在全球性法規(guī)層面，海洋區(qū)域合作又是推動海洋法發(fā)展的途徑之一。在建設(shè)海洋強(qiáng)國與共建21世紀(jì)海上絲綢之路相疊加的背景下，我國在參與或主導(dǎo)建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的過程中還面臨著“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”法律身份的突出問題，亦即如何作為區(qū)域外國家順利地參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的既有區(qū)域性海洋合作機(jī)制，又如何作為區(qū)域內(nèi)國家在加強(qiáng)南海區(qū)域性合作機(jī)制的同時應(yīng)對合作的開放性問題。這些問題關(guān)系著維護(hù)國際海洋秩序本身的開放性。結(jié)合海洋區(qū)域主義兩個層面的互動機(jī)理及其發(fā)展趨勢，本文嘗試就推動“一帶一路”建設(shè)海上合作提出如下建議。

3.1 考慮批準(zhǔn)1995年《魚類種群協(xié)定》

“依法合作”是海洋區(qū)域合作的首要特征，因此，在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)海上合作的過程中，需廣泛挖掘區(qū)域合作在全球性公約中的法律基礎(chǔ)。如前文已論及的，1995年《魚類種群協(xié)定》是公海漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和管理區(qū)域合作的重要全球性法律基礎(chǔ)。我國于1996年11月6日簽署了該協(xié)定，但尚未批準(zhǔn)。從簽署時所作聲明來看，我國對該協(xié)定中非船旗國執(zhí)法行動的權(quán)限以及程序有一定程度的保留。①“中華人民共和國政府關(guān)于《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定的聲明”，參見：中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局編：《漁業(yè)法律法規(guī)規(guī)章全書》上冊，中國法制出版社，1999年，第570頁。就這一問題而言，《魚類種群協(xié)定》第21、22條所規(guī)定的程序?yàn)橹笇?dǎo)性質(zhì)，各區(qū)域漁業(yè)管理組織在適用時可結(jié)合區(qū)域內(nèi)情況予以調(diào)整和完善。在《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》提出“在雙多邊框架下推動海上執(zhí)法合作，建立完善海上聯(lián)合執(zhí)法、漁業(yè)執(zhí)法”等合作設(shè)想的背景下，我國對待區(qū)域漁業(yè)管理組織框架下的非船旗國執(zhí)法問題，可采取更為積極的行動，推動完善特定區(qū)域漁業(yè)管理組織的非船旗國執(zhí)法程序。②21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的中西太平洋漁業(yè)委員會、大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)國際委員會等區(qū)域漁業(yè)管理組織適用了非船旗國的執(zhí)法措施。

此外，建議考慮批準(zhǔn)《魚類種群協(xié)定》的理由還在于其第七部分“發(fā)展中國家的需要”包含了“直接或通過分區(qū)域、區(qū)域或全球組織”與發(fā)展中國家展開合作的法律基礎(chǔ)。圍繞養(yǎng)護(hù)、管理與開發(fā)跨界魚類種群和高度洄游魚類種群，《魚類種群協(xié)定》第25條提供了與發(fā)展中國家展開廣泛合作的法律基礎(chǔ)，包括：能力提升、財政援助、人力資源開發(fā)、技術(shù)援助、信息分享、種群評估和科學(xué)研究等。這些合作領(lǐng)域與《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中“加強(qiáng)海洋資源開發(fā)利用合作”、“提升海洋產(chǎn)業(yè)合作水平”等合作重點(diǎn)可形成有機(jī)銜接，也與該文件所秉持的“促進(jìn)發(fā)展中國家消除貧困，推動形成海上合作的利益共同體”原則相符。

3.2 在兩個朝向上重視聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)的樞紐作用

首先，雖然前文認(rèn)為聯(lián)合國環(huán)境署與糧農(nóng)組織“由上而下”發(fā)起區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用呈相對下降趨勢，但其搭建的交流平臺與網(wǎng)絡(luò)是區(qū)域性海洋合作機(jī)制提出新議題的重要平臺，這也是我國作為區(qū)域外國家了解21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向各個海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制與區(qū)域漁業(yè)組織發(fā)展動態(tài)的重要平臺。

其次，可通過政府間海洋學(xué)委員會建立區(qū)域性海洋科學(xué)研究合作。較之其他聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，政府間海洋學(xué)委員會“由下而上”的樞紐作用并不突出。但依據(jù)《公約》第247條的規(guī)定，政府間海洋學(xué)委員會是海洋科學(xué)研究計劃的適格發(fā)起方，依據(jù)《公約》第276條的規(guī)定，也是設(shè)立區(qū)域性海洋科學(xué)和技術(shù)研究中心的參與方。在《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中，“深化海洋科學(xué)研究與技術(shù)合作”不僅是“合作重點(diǎn)”之一，也是“加強(qiáng)海洋領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化合作”、“加強(qiáng)海洋資源開發(fā)利用合作”的基礎(chǔ)。

最后，需著重關(guān)注國際海事組織兩個朝向上的樞紐作用。作為區(qū)域性海洋合作機(jī)制“由下而上”尋求承認(rèn)其特殊性的造法平臺，國際海事組織以修約方式締造新法的程序較之聯(lián)合國大會等締約平臺欠缺透明度或者說充分協(xié)商，特別是制訂《極地航行規(guī)則》所采取的“默認(rèn)程序”。③依據(jù)該程序，一旦關(guān)于《國際海上人命安全公約》與《國際防止船舶造成污染公約》技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)附件的修訂案經(jīng)由國際海事組織下設(shè)的海事安全委員會或海洋環(huán)境保護(hù)委員會通過，即被視為已被所有締約方接受，除非超過三分之一且至少代表全球50%商船隊(duì)的締約方在一定期限內(nèi)提出反對。James Harrison，Making the Law of the Sea：A Study in Development of International Law，Cambridge University Press， 2011， pp.161-162.我國作為國際海事組織的A類理事國，需要對國際海事組織平臺上海洋法的區(qū)域主義發(fā)展予以更積極的關(guān)注。在“由上而下”建立區(qū)域性海洋合作機(jī)制的作用上，國際海事組織以《公約》第43條為法律基礎(chǔ)于2006年協(xié)調(diào)建立的“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制”尤其值得關(guān)注。①Joshua H.Ho， “Enhancing Safety， Security， and Environmental Protection of the Straits of Malacca and Singapore：The Cooperative Mechanism”， Ocean Development and International Law， Vol.40， No.2， 2009， pp.237-238.在對“用于國際航行的海峽”制度的認(rèn)識中，受關(guān)注的往往是通行制度，而“馬六甲與新加坡海峽航行安全及環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制”揭示了當(dāng)海峽存在兩個及以上沿岸國時，用于國際航行的海峽制度實(shí)際包含了對海洋區(qū)域合作的框架性規(guī)定：《公約》第37條界定了合作區(qū)域；第43條規(guī)定則規(guī)定了合作領(lǐng)域：“海峽使用國和海峽沿岸國應(yīng)對下列各項(xiàng)通過協(xié)議進(jìn)行合作：（a）在海峽內(nèi)建立并維持必要的助航和安全設(shè)備或幫助國際航行的其他改進(jìn)辦法；和（b）防止、減少和控制來自船舶的污染”。從法理上講，該機(jī)制同樣適用于全球其他用于國際航行的海峽。對于我國推動“一帶一路”建設(shè)海上合作而言，海峽合作法定地包括了“海峽使用國和海峽沿岸國”，因而化解了“區(qū)域內(nèi)”與“區(qū)域外”的法律身份問題。

3.3 在半閉海條款基礎(chǔ)上共建開放性的南海區(qū)域合作

南海是21世紀(jì)海上絲綢之路的起點(diǎn)也是重點(diǎn)海域。當(dāng)前南海的海洋區(qū)域合作沿循兩條路徑展開。一是綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作框架下的涉海合作。如亞太經(jīng)合組織經(jīng)濟(jì)與技術(shù)合作委員會高級官員會議設(shè)有海洋和漁業(yè)工作組，作為保護(hù)亞太地區(qū)海洋環(huán)境與資源的官方常規(guī)活動機(jī)構(gòu)。但這種安排存在著決策效率低下、難以形成有制度與財政支持的具體行動項(xiàng)目等問題。②張麗娜、王曉艷：“論南海海洋環(huán)境合作保護(hù)機(jī)制”，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2014年第6期，第44至45頁。二是圍繞特定海洋使用的功能性區(qū)域合作，包括1948年在聯(lián)合國糧農(nóng)組織框架下建立的亞太漁業(yè)委員會，1981年在聯(lián)合國環(huán)境署“區(qū)域海洋項(xiàng)目”下設(shè)立的東亞海項(xiàng)目，由全球環(huán)境基金資助、國際海事組織負(fù)責(zé)具體執(zhí)行“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃”等。③參見鄭凡：“半閉海視角下的南海海洋問題”，《太平洋學(xué)報》，2015年第6期。此類區(qū)域性海洋合作機(jī)制當(dāng)前存在著功能區(qū)域不明確、機(jī)制重疊等問題。例如1948年《亞太漁業(yè)委員會協(xié)定》第6條規(guī)定的合作區(qū)域?yàn)椤皝喬貐^(qū)”，同時未明確界定這一寬泛的表述。東亞海項(xiàng)目與東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計劃均以不甚明確的“東亞海”為功能區(qū)域、以海洋環(huán)境保護(hù)為功能領(lǐng)域，但兩者間欠缺協(xié)調(diào)，東亞海項(xiàng)目《東亞海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)新戰(zhàn)略方向（2008—2012）》指出由此造成了項(xiàng)目重疊、人力與資金浪費(fèi)?！丁耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)海上合作設(shè)想》論及了這兩種路徑，從海洋區(qū)域主義沿功能性路徑發(fā)展的特性與經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，我國在共建開放的南海區(qū)域合作的過程中可著重發(fā)揮《公約》中半閉海條款的基礎(chǔ)性作用。

首先，可明確地以作為半閉海的南海界定合作區(qū)域?！澳虾１笨恐袊箨懞团_灣島，南接加里曼丹島和蘇門答臘島，東臨菲律賓群島，西接中南半島和馬來半島”，“是一個東北—西南走向的半閉?！?。④“中國堅(jiān)持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關(guān)爭議”，國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站，2016年7月13日，http：／／www.scio.gov.cn／zfbps／ndhf／34120／Document／1483610／1483610.htm。南海既符合海洋地理學(xué)對半閉海的定義，也符合《公約》第122條對“閉海或半閉?！钡姆啥x。如前文論及的，合作機(jī)制以半閉海的空間范圍界定功能區(qū)域的同時也就保障了最基本的開放性：區(qū)域內(nèi)的沿岸國均是合作的參與方，區(qū)域外的國家或國際組織可依“邀請”參與合作。以半閉海的空間范圍為功能區(qū)域，也就將合作建立在半閉海的自然特征之上，建立在由自然特征催生的合作需求之上。與之配套，可在區(qū)域合作機(jī)制的基本文件中設(shè)置“權(quán)利保留條款”，申明本文件不影響締約方依據(jù)海洋法享有的權(quán)利或持有的立場。例如1995年經(jīng)修訂的《巴塞羅那公約》第3條第3款規(guī)定：“本公約及其議定書的任何內(nèi)容不損害任何國家與聯(lián)合國海洋法公約有關(guān)的權(quán)利與立場”。由此可使合作區(qū)域具有相對獨(dú)立的法律地位，減輕與國家管轄海域爭端之間的糾葛。

其次，南海沿岸國在《公約》第123條以及《南海各方行為宣言》第6條所列明的功能領(lǐng)域協(xié)調(diào)規(guī)制本國公民與法人海洋使用的法規(guī)政策是推動南海區(qū)域合作的可循方式。①參見易先良：“構(gòu)建開放性的南海區(qū)域合作機(jī)制——外交部邊海司司長易先良在博鰲亞洲論壇2018年年會南海分論壇上的主旨演講”，《邊界與海洋研究》，2018年第4期，第6-7頁。依據(jù)《公約》第123條的規(guī)定，“協(xié)調(diào)”是半閉海沿岸國開展合作的首要方式，雖然《公約》對“協(xié)調(diào)”并無明確規(guī)定，但在實(shí)踐中“提出建議與協(xié)調(diào)政策”已成為區(qū)域性海洋合作機(jī)制的一種職能類型。當(dāng)前南海的合作機(jī)制多以“政策協(xié)調(diào)”為工作方式卻收效有限。借鑒其他此職能類型區(qū)域性海洋合作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，尋求達(dá)成“協(xié)調(diào)”的方式一是將全球性法規(guī)轉(zhuǎn)化為區(qū)域性措施與標(biāo)準(zhǔn)，并提升機(jī)制成員國的執(zhí)行能力；二是采取報告制度，審議成員國執(zhí)行所建議的共同措施的階段性情況；三在形成更多的區(qū)域性海洋科學(xué)研究與海洋監(jiān)測項(xiàng)目，以此為機(jī)制成員國提供決策基礎(chǔ)。②上述措施在北極理事會框架下均有體現(xiàn)，其一如在2001年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》通過之后，北極理事會持續(xù)推動其執(zhí)行；其二如2015年在“提升黑碳和甲烷減排”（Enhanced Black Carbon and Methane Emissions Reductions）框架下引入了分享國家報告和政策制度；其三如“北極監(jiān)測與評估項(xiàng)目”及由此形成的系列報告。

3.4 廣泛參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上的區(qū)域性海洋合作機(jī)制

我國作為“區(qū)域外”國家，當(dāng)前在21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上以成員國身份參與了印度洋金槍魚委員會、大西洋金槍魚養(yǎng)護(hù)國際委員會、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、中西太平洋漁業(yè)委員會等區(qū)域漁業(yè)管理組織。所謂“廣泛參與”不僅是空間上覆蓋21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向，也應(yīng)是多層次的。

一是充分利用區(qū)域性海洋合作機(jī)制的觀察員制度。觀察員制度為“區(qū)域外”國家提供了有針對性地闡明關(guān)切的制度性途徑。當(dāng)前我國重點(diǎn)以觀察員國身份參與了北極理事會合作，但尚未充分以此途徑參與21世紀(jì)海上絲綢之路重點(diǎn)方向上其他區(qū)域性海洋合作機(jī)制。例如，地中海是21世紀(jì)海上絲綢之路西向的終點(diǎn)，以地中海為功能區(qū)域的合作機(jī)制多設(shè)立了觀察員制度。③2014年經(jīng)修訂的《建立地中海漁業(yè)總委員會協(xié)定》第15條；1995年經(jīng)修訂的《地中海海洋環(huán)境和海岸區(qū)域保護(hù)公約》第20條。二是下沉至現(xiàn)有合作機(jī)制的內(nèi)部機(jī)構(gòu)安排以及具體的合作項(xiàng)目。2009年《關(guān)于制止西印度洋與亞丁灣海盜和武裝劫船的行為守則》（簡稱《吉布提行為守則》）是21世紀(jì)海上絲綢之路的重點(diǎn)方向上重要的海上安全合作機(jī)制，其基本文件首先細(xì)化了成員國打擊海盜和武裝搶劫可采取的行動，然后將合作重點(diǎn)落腳于通報、分享相關(guān)信息與提升成員國打擊海盜的能力。我國雖在這一區(qū)域執(zhí)行反海盜任務(wù)為商船護(hù)航，并且在“一帶一路”框架下與該區(qū)域內(nèi)的國家有廣泛的經(jīng)貿(mào)投資合作，但參與該區(qū)域性海洋合作機(jī)制的程度十分有限?！都继嵝袨槭貏t》由國際海事組織發(fā)起，成員資格向區(qū)域內(nèi)沿岸國開放，又由于國際海事組織提供行政支持，并未特別設(shè)立觀察員制度，然而在合作過程中區(qū)域外國家實(shí)際參與廣泛。作為發(fā)展中區(qū)域，吉布提行為守則信托基金主要來源為區(qū)域外國家，其中日本居于首位，日本還資助了“吉布提區(qū)域培訓(xùn)中心”的場所建設(shè)。北約以及土耳其則在能力培訓(xùn)項(xiàng)目上提供了主要支持。④“Djibouti Code of Conduct Project Implementation Unit”，IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Documents／PIU_Brochure_1st_edition.pdf， Access time： Feb.10， 2019.近年來，該區(qū)域性海洋合作機(jī)制有著進(jìn)一步擴(kuò)展合作領(lǐng)域趨勢。2017年對《吉布提行為守則》的修訂（又稱為《吉達(dá)修訂案》）強(qiáng)調(diào)“藍(lán)色經(jīng)濟(jì)”包括航運(yùn)、漁業(yè)以及旅游業(yè)等的重要性，進(jìn)而將打擊海上跨國有組織犯罪與非法、不報告、不管制捕魚納入機(jī)制的功能領(lǐng)域。⑤“The Jeddah Amendment to the Djibouti Code of Conduct 2017 ”， IMO， http：／／www.imo.org／en／OurWork／Security／PIU／Pages／DCoC.aspx， Access time： Feb.10， 2019.該區(qū)域性海洋合作機(jī)制與《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》中的原則與合作重點(diǎn)高度契合，我國可考慮通過提供資金支持、技術(shù)與能力培訓(xùn)等方式“下沉式”地深入?yún)⑴c。