姚雯雯，王文爛

(福建農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350002)

2015年，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入試點(diǎn)階段。農(nóng)村宅基地作為“三塊地”(農(nóng)村土地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地)的核心，其改革主要有3個(gè)目標(biāo)：一是要保障農(nóng)戶的居住問題；二是要實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括抵押獲得貸款權(quán)利和經(jīng)營(yíng)獲得收入權(quán)利；三是要騰退閑置宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地的自愿有償退出。2017年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過決定，“三塊地”改革試點(diǎn)延期一年至2018年12月31日。截至目前，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)所進(jìn)行的宅基地制度改革探索皆取得了較大的成效，有效盤活了農(nóng)村宅基地，緩解了城市建設(shè)用地緊張的情況。隨著集體建設(shè)用地入市后，宅基地成為了新一輪農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)。在此背景下，對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革研究成果進(jìn)行梳理，有益于為今后開展宅基地制度改革指出方向，明確思路。

1 宅基地制度改革動(dòng)因研究

周倩[1]與許經(jīng)勇[2]指出，宅基地使用權(quán)制度改革不但能有效緩解城市建設(shè)用地緊張，減少農(nóng)村土地資源浪費(fèi)的情況，而且能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。袁鋮[3]認(rèn)為現(xiàn)行宅基地制度嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，致使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能有效轉(zhuǎn)移，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)躑躅不前，城鄉(xiāng)不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。張漢飛等[4]指出，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村發(fā)展建設(shè)與整個(gè)社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾依然存在，其中農(nóng)村宅基地問題最為突出。王丹秋等[5-6]認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的必要條件就是進(jìn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，對(duì)土地資源優(yōu)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展益處良多。徐琳[7]也指出，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)對(duì)土地集約利用和城鎮(zhèn)化發(fā)展起著促進(jìn)作用，同時(shí)能夠使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成資本，社會(huì)財(cái)富得到增加。

綜上可知，宅基地制度改革動(dòng)因主要有兩個(gè)方面。一是現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需求。城市化進(jìn)程的加快帶來(lái)城市用地緊張的問題，與此同時(shí)，農(nóng)村卻出現(xiàn)大量閑置土地，農(nóng)村空心化問題嚴(yán)重，造成農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，人地矛盾愈發(fā)突出。二是宅基地改革可以增加農(nóng)民收入，是解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的提出，使農(nóng)民擁有土地使用權(quán)，同時(shí)賦予了農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，使得土地能夠合理、有序流轉(zhuǎn)，可實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增加，縮小城鄉(xiāng)差距。

2 宅基地制度改革路徑研究

2017年，全國(guó)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)推廣到33個(gè)縣。由于各個(gè)試點(diǎn)縣地理位置、經(jīng)濟(jì)條件等情況不相同，農(nóng)戶需求不一，改革的成效、模式也不盡相同。改革路徑大致上可分為基本保障型、規(guī)范管理型、有償退出型和市場(chǎng)導(dǎo)向型4種類型。

2.1 基本保障型

此類型適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高的地區(qū)。佟艷等[8]通過對(duì)河南省的實(shí)地調(diào)研，認(rèn)為農(nóng)戶閑置宅基地的退出意愿具有空間差異性，城鎮(zhèn)化率低的地區(qū)農(nóng)戶退出宅基地的意愿低于城鎮(zhèn)化率高的地區(qū)。胡方芳[9]采用欠發(fā)達(dá)農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)，認(rèn)為流轉(zhuǎn)收益與農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿呈正向相關(guān)性。劉雙良[10]認(rèn)為，即使大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌進(jìn)城市，但農(nóng)村宅基地仍然是農(nóng)村留守人員(婦女、兒童、老人)及農(nóng)民工返鄉(xiāng)的居住保障，城市的容納量和高額房?jī)r(jià)并沒有弱化宅基地的基本居住保障功能。

2.2 規(guī)范管理型

此類型適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、宅基地“隱性市場(chǎng)”問題較多的地區(qū)。劉雙良[10]認(rèn)為，農(nóng)村宅基地隱形流轉(zhuǎn)較為普遍，其主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)源于經(jīng)濟(jì)利益和多方用地需求旺盛。杜榮華等[11]以蘇州市為研究對(duì)象，探討發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)的困境和對(duì)策，認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)形式日益多元化，應(yīng)建構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系，提高農(nóng)民收益。章波等[12]以北京郊區(qū)為例，認(rèn)為農(nóng)村形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的隱形市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日漸發(fā)達(dá)，且自發(fā)性較強(qiáng)，其宅基地管理應(yīng)以疏導(dǎo)方式為主。

2.3 有償退出型

此類型適用于人口流出較多的地區(qū)。于偉等[13]認(rèn)為農(nóng)戶的進(jìn)城意愿與宅基地自愿退出呈正向相關(guān)關(guān)系。歐陽(yáng)安蛟等[14]認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)在存在的宅基地利用問題主要是由于缺少完善的宅基地退出機(jī)制。徐小峰等[15]認(rèn)為建立宅基地退出和補(bǔ)償機(jī)制能夠有效緩解宅基地抵消利用的問題。佟艷等[8]通過對(duì)河南省的調(diào)查研究，認(rèn)為退出閑置宅基地既能保護(hù)耕地又能緩解緊張的城鎮(zhèn)化用地需求。魏后凱等[16]比較現(xiàn)有的宅基地退出的三種模式，即換房、收儲(chǔ)和市場(chǎng)化交易，認(rèn)為具有較好推廣價(jià)值的是市場(chǎng)化交易，但需要建立完善的宅基地退出機(jī)制，以引導(dǎo)農(nóng)戶自愿有償退出。

2.4 市場(chǎng)導(dǎo)向型

此類型適合旅游休閑地區(qū)，目前國(guó)內(nèi)還比較少見。陳紅霞等[17]指出，由于土地?fù)碛芯薮蟮脑鲋悼臻g，占用集體土地建設(shè)各類住宅，建成后將其對(duì)社會(huì)出售或長(zhǎng)期出租，這種情況廣泛存在于浙江寧波的某些片區(qū)。

3 宅基地制度改革問題和對(duì)策研究

對(duì)于現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的諸多問題，學(xué)者們各抒己見，主要是圍繞宅基地是否賦予財(cái)產(chǎn)屬性進(jìn)行討論。印子[18]認(rèn)為若宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)化將會(huì)引起社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，造成諸多的不良后果。農(nóng)民應(yīng)享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但不能過度高歌宅基地的資產(chǎn)屬性，否則會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)失靈。陳美球[19]認(rèn)為，依靠市場(chǎng)解決農(nóng)村宅基地低效利用問題，其作用是有限的，“增減掛”也不是長(zhǎng)久的解困之道。楊璐璐[20]認(rèn)為宅基地利用問題的分歧主要來(lái)源于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的不同利益主體間的博弈，其核心在產(chǎn)權(quán)和收益分配，基于“成員身份”進(jìn)行產(chǎn)權(quán)完善既能保障農(nóng)民的土地權(quán)利，又能保障土地高效集約利用。張漢飛等[4]認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新勢(shì)在必行，明確農(nóng)村宅基地的物權(quán)屬性，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是其解困之道。李寧等[21]基于不完全產(chǎn)權(quán)角度，認(rèn)為不同主體行為能力不同，應(yīng)界定清晰的產(chǎn)權(quán)屬性，保障主體利益，提高主體行為能力。楊英法[22]認(rèn)為，構(gòu)建宅基地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)與宅基地使用權(quán)相互結(jié)合，盤活農(nóng)村宅基地，引導(dǎo)宅基地進(jìn)入市場(chǎng)流通。顧龍友[23]對(duì)全國(guó)5個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)縣的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不斷顯化，提出宅基地制度改革的三條底線：土地集體性質(zhì)不變、宅基地的保障功能不變、維護(hù)集體和村民土地權(quán)益。陳璐等[24]認(rèn)為宅基地使用權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，改革的重點(diǎn)在于探尋一種宅基地使用權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn)的路徑。許經(jīng)勇[2]認(rèn)為，宅基地不應(yīng)只滿足于居住功能，還應(yīng)賦予其財(cái)產(chǎn)屬性，明確使用權(quán)，加快宅基地流轉(zhuǎn)。

楊一介[25]認(rèn)為由于社會(huì)保障和人地矛盾的制約，解決宅基地問題除了要著眼于其資產(chǎn)屬性外，調(diào)整社會(huì)公共政策也是十分必要的。余敬等[26]結(jié)合宅基地的改革政策及調(diào)研中的農(nóng)民訴求，認(rèn)為要解決一戶多宅、閑置土地眾多等問題，應(yīng)適當(dāng)突破一戶一宅原則，建立宅基地有償退出機(jī)制。申惠文[27]也認(rèn)為由于現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)缺陷，一戶一宅的標(biāo)準(zhǔn)難以通過立法規(guī)定，未來(lái)應(yīng)取消一戶一宅制度。周洪亮[28]認(rèn)為現(xiàn)行法律對(duì)于“戶”的定義界定并不清晰，造成一戶多宅的情況突出，應(yīng)進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的獲取機(jī)制。晁健宇[29]通過分析宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境，提出應(yīng)進(jìn)行宅基地制度使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新，現(xiàn)有的制度不利于土地優(yōu)化配置，有損農(nóng)民利益。周倩[1]認(rèn)為面對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及其政策的制約，當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度改革。林超等[30]從宅基地功能演變的角度，提出應(yīng)制定差別化的農(nóng)村宅基地制度。

4 小結(jié)與展望

目前，學(xué)者們對(duì)宅基地制度改革做了大量的研究，主要集中在宏觀層面上的探討。經(jīng)過多年的研究和討論，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革的改革動(dòng)因、改革模式、改革問題與對(duì)策等各個(gè)方面已擁有了大量成熟的觀點(diǎn)和研究結(jié)論。通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的整理可以看出，宅基地制度改革任重而道遠(yuǎn)，是當(dāng)今進(jìn)行農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵領(lǐng)域，也將會(huì)是我國(guó)自1950年代以來(lái)農(nóng)村宅基地改革最深刻的一次。雖然改革取得的成效顯著，但仍存在一些值得深思和完善的問題，在確保宅基地的福利屬性的前提下，如何保障農(nóng)戶的用益物權(quán)，使資產(chǎn)屬性得以彰顯是當(dāng)下農(nóng)村宅基地制度改革所要研究的重要內(nèi)容。同時(shí)，建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善宅基地退出機(jī)制，推進(jìn)宅基地市場(chǎng)法制化、規(guī)范化也是當(dāng)前改革的重要內(nèi)容之一。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)有研究成果主要是關(guān)于完善宅基地制度改革，缺少微觀上以農(nóng)戶為主體的研究，且鮮少有人研究農(nóng)戶處置宅基地的意愿及影響因素，大多數(shù)學(xué)者都是以流轉(zhuǎn)或退出中選擇一個(gè)方面進(jìn)行研究。我國(guó)宅基地改革既涉及宅基地流轉(zhuǎn)，也涉及宅基地退出。如今，對(duì)于農(nóng)戶而言，流轉(zhuǎn)或是退出宅基地是一道值得思考的選擇題。研究農(nóng)戶對(duì)宅基地的處置意愿，有利于開展宅基地制度改革的相關(guān)工作，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民意愿與國(guó)家政策相一致。