張勇

美國作為世界林業(yè)大國、科技強國之一，在森林消防應(yīng)急救援領(lǐng)域也走在世界前列，早在上世紀(jì)七十年代就建立起來的突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)（Incident Command System，ICS），成為世界各國紛紛效仿的樣板。但進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，這套曾經(jīng)讓美國人引以為傲的應(yīng)急指揮系統(tǒng)仿佛一下失靈了。尤其近五年里，“加州史上最強山火”、“加州史上最嚴(yán)重山火”的頭銜不斷被刷新。2018年11月發(fā)生在美國加州南部的烏爾西山火和北部的坎普山火，共導(dǎo)致88人死亡，249人失蹤，大火摧毀了2萬多棟建筑物，估計損失將超過兩百億美元［1］，成為美國歷史上最具破壞力的森林火災(zāi)。的確，在全球氣候變暖和特異性天氣增多的情況下，世界各國森林火災(zāi)呈現(xiàn)出暴發(fā)性增長態(tài)勢。我國也是森林火災(zāi)的高發(fā)國家，認(rèn)真分析和汲取美國加州山火教訓(xùn)，對于提升我國森林消防應(yīng)急救援能力十分重要。

1 啟示一：必須加強火災(zāi)應(yīng)急管理，構(gòu)建符合新時代要求的消防救援體系

美國加州山火刷新了人們在傳統(tǒng)火災(zāi)管理上的認(rèn)知，面對這場大火，整個世界都發(fā)出了這樣的疑問：這都是真的嗎？為什么一場山火會難倒整個美國？從歷史上看，美國森林火災(zāi)時有發(fā)生，火災(zāi)應(yīng)急管理體系不可謂不受重視。但是，隨著時間的推移，原有的應(yīng)急指揮系統(tǒng)卻跟不上時代的腳步。本次加州山火中，這樣的情形依舊出現(xiàn)了：姍姍來遲的消防力量，姍姍來遲的撤離令，姍姍來遲的國家領(lǐng)導(dǎo)人，而在這些“姍姍來遲”的背后，是一條條本不該終結(jié)的生命。從美國媒體披露的信息來看，從山火防范到發(fā)布撤離通知，再到整個救災(zāi)過程，加州政府所采取的應(yīng)對措施可謂漏洞百出。首先，在火源管理上措施不多，幾乎全憑公眾自覺，導(dǎo)致大量火險隱患存在。其次，撤離預(yù)案不足，組織疏導(dǎo)混亂。據(jù)美聯(lián)社報道說，在山火到來前不到兩小時，加州政府才向居民發(fā)布撤離警報，但當(dāng)時正值凌晨，有些居民又地處偏遠(yuǎn)，根本沒有收到預(yù)警信息。第三，災(zāi)害面前聯(lián)邦政府和州政府互相指責(zé)，官員之間推卸責(zé)任。不僅如此，據(jù)英國廣播公司報道，加州山火防范還面臨著缺錢缺人、基礎(chǔ)設(shè)施老化等窘境，加州政府甚至不得不動用數(shù)百名囚犯參與撲火?？梢哉f，此次加州大規(guī)模山火雖然看似天災(zāi)，但更是人禍。

我國森林消防應(yīng)急救援事業(yè)經(jīng)過幾十年的不斷探索，取得了很大的進(jìn)步。但是，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，與美國等發(fā)達(dá)國家相比，還存在不小的差距。2019年年初以來，受厄爾尼諾和拉尼娜等現(xiàn)象影響，我國森林火災(zāi)呈現(xiàn)出集中爆發(fā)的態(tài)勢，北京市密云區(qū)、平谷區(qū)，四川省冕寧縣、越西縣均發(fā)生歷史罕見的森林火災(zāi)，尤其是山西省沁源縣和四川省木里縣兩場火災(zāi)撲救難度極大，并造成了37名森林消防員犧牲，教訓(xùn)十分慘痛。這些都說明我國森林消防應(yīng)急救援發(fā)展道路還很漫長，還有很多制約因素和瓶頸需要克服和突破。近期應(yīng)急管理部連續(xù)召開黨組會議，學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神［2］，深刻吸取災(zāi)害教訓(xùn)，研究有效對策措施，力爭盡快形成具有中國特色的森林火災(zāi)防控體系。

1.1 樹立底線思維，錨定非常規(guī)突發(fā)事件

客觀說，美國應(yīng)急管理起步較早，體制、機制相對完善。但是，在突發(fā)事件面前，人類的響應(yīng)行動只有更好、沒有最好。在應(yīng)急管理建設(shè)上，世界各國因政治、社會制度不同，應(yīng)急管理模式各有千秋，應(yīng)當(dāng)彼此學(xué)習(xí)借鑒。我國的應(yīng)急管理事業(yè)在過去一年里發(fā)生了根本性變化，隨著應(yīng)急管理部的成立，整合了原來分散在11個部門的13項職責(zé)，包括5個國家級應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)，并立足于“全災(zāi)種”、“大應(yīng)急”的職責(zé)使命，建立了符合新時代要求的應(yīng)急管理體制。

1.2 在全球化背景下，風(fēng)險是沒有國界的

受人類活動影響，全球氣候變化已經(jīng)成為一個不爭的事實，各種自然災(zāi)害對人類社會威脅日益嚴(yán)重。正如習(xí)近平同志所說，人類是一個命運共同體，各國之間的聯(lián)系和依存不斷加深，更面臨諸多挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理必須加強國際合作。我國應(yīng)急管理部在構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系的同時，也堅持國際合作，協(xié)力推動自然災(zāi)害防治，在國際上體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，展現(xiàn)出了大國風(fēng)范。

1.3 從本國國情出發(fā)，提高應(yīng)急救援能力

此次加州南北山火同時肆虐、多點燃燒，許多死者是因為沒有得到預(yù)警信息或者堵在逃離的道路上而喪生，火災(zāi)還造成停電、停水，形成一團“亂麻”影響了救援。極其相似的是，2017年5月我國內(nèi)蒙古大興安嶺也接連發(fā)生三起重特大森林火災(zāi)，面對如出一轍的災(zāi)難，我國政府應(yīng)急響應(yīng)機構(gòu)健全，問責(zé)機制嚴(yán)格。每次黨和國家領(lǐng)導(dǎo)都及時做出指示批示，國家相關(guān)部委、內(nèi)蒙古自治區(qū)各級領(lǐng)導(dǎo)悉數(shù)到位，確保政令暢通、指揮科學(xué)、處置有力，沒有發(fā)生嚴(yán)重人員傷亡，三起重特大森林火災(zāi)均在3天內(nèi)得到有效控制，將災(zāi)害損失和影響控制在最低范圍。

2 啟示二：必須注重災(zāi)害全程監(jiān)管，確保應(yīng)急救援工作標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化運行

應(yīng)急管理不單指救援階段，包括事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)全過程。美國加州由于所處地理位置和氣象等原因，一直是森林火災(zāi)的高發(fā)區(qū)，火災(zāi)數(shù)量常年居全美第二，僅2017年就發(fā)生了8747場山火，這背后除了有“天災(zāi)”因素，更多原因直指加州乃至全美國面臨的社會和環(huán)境問題。在風(fēng)險社會中，自然災(zāi)害往往不是自然的，應(yīng)急管理必須置非常態(tài)管理于常態(tài)管理之中。

2.1 加強火災(zāi)預(yù)警機制建設(shè)

加州雖然山火頻發(fā)，但州政府并沒有制定切實有效的防范措施，此次坎普山火的重災(zāi)區(qū)天堂鎮(zhèn)幾乎被移為平地，雖然該鎮(zhèn)的固定電話是自動接入火警系統(tǒng)的，但用戶需要先注冊才能使用，由于操作比較繁瑣，所以，很少有用戶注冊使用。而預(yù)警信息的發(fā)送也需要當(dāng)?shù)胤阑鸸賳T到達(dá)火場，判斷火勢后才可以向人們發(fā)出，這樣延誤了發(fā)送時間。當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)民眾表示，大火來臨時他們并沒有收到警報，而是看到樹林里升起的濃煙，聽到樹木燃燒的炸裂聲才自發(fā)撤離，這時已經(jīng)很難有從容時間逃離火海。我國目前雖然十分重視火災(zāi)預(yù)警建設(shè)，但在監(jiān)測手段、信息廣播、響應(yīng)機制等方面還存在不足，必須抓緊研究改進(jìn)。

2.2 加強火源管控力度

從火源管理角度來看，加州的火源管理除了公園張貼的通告之外，幾乎沒有其它措施。另外，加州人口組成復(fù)雜，外來人口占一半左右，且民眾樂于宿營和戶外運動，這些都給火源管理造成極大的困難。這與我國在防火期全方位嚴(yán)格管控火源的政策有顯著區(qū)別，我國各地林區(qū)非常重視火源管控，形成了一套行之有效的管控手段，比如：嚴(yán)格執(zhí)行入山登記、落實森林草原禁火令、加強巡山護(hù)林制度等，形成了禁火期野外火源管理的高壓態(tài)勢，加大處罰力度，有效預(yù)防和控制了森林火災(zāi)的發(fā)生。

2.3 完善保險理賠制度

此次加州山火的前期保險理賠金額達(dá)到90億美元，預(yù)計還將大幅增加，加州和聯(lián)邦當(dāng)局稱，僅清理廢墟就將至少花費30億美元。在森林火災(zāi)保險方面，我國尚處在剛剛起步階段，相關(guān)政策法規(guī)不完善，承保公司和投保林地數(shù)量都很少，理賠機制也不健全，需要盡快研究完善。

3 啟示三：必須加強火災(zāi)機理研究，切實把握林火燃燒的特點和科學(xué)規(guī)律

美國加州特殊的地理位置造就了特殊的林火環(huán)境，加州南接亞利桑那沙漠，東倚內(nèi)華達(dá)山脈，西瀕太平洋，從內(nèi)陸荒漠地區(qū)吹來的圣安娜季風(fēng)強勁干熱，也被稱為“魔鬼之風(fēng)”，能夠加速可燃物干燥，也是產(chǎn)生高強度大火的罪魁禍?zhǔn)字?。全州夏秋季干旱少雨，森林火險等級高，歷來是森林火災(zāi)的重災(zāi)區(qū)。

3.1 注重對林火行為的研究

林火行為主要受三個方面因素的影響，即易燃植被、惡劣氣象和危險地形。植被方面，加州廣泛分布一種叫查帕拉爾的灌木，這種灌木飽含蠟和油脂，極易燃燒，為大火提供了豐富的燃料；氣象方面，加州地處美國西海岸，瀕臨太平洋，干濕季節(jié)明顯；地形方面，加州山高谷深，林火在這種地形中易受坡度和風(fēng)力影響，產(chǎn)生爆發(fā)性燃燒。

3.2 關(guān)注氣候環(huán)境的變化

早在2002年墨西哥城舉行“新千年森林火災(zāi)研究國際研討會”時，與會專家就預(yù)測，隨著地球變暖，今后50年內(nèi)全球森林火災(zāi)將會增加。與這一預(yù)測相一致，近年來，發(fā)生在世界各國的多起山火造成了重大損失，除多人死傷、近百萬人被疏散外，還有大批房屋建筑物被夷為平地，大面積森林被毀，經(jīng)濟、社會和生態(tài)損失巨大。

3.3 加強火災(zāi)預(yù)防管理建設(shè)

我國森林防火方針是預(yù)防為主、積極消滅，強調(diào)的就是以預(yù)防管理為基礎(chǔ)。當(dāng)前，國家機構(gòu)改革正在進(jìn)行，撲火力量由應(yīng)急管理部所屬的消防救援、森林消防以及地方撲火隊伍組成。下步應(yīng)統(tǒng)籌各方力量，摸清重點林區(qū)植被、地理、氣象等情況，加強防火宣傳、監(jiān)測、規(guī)劃、督察力度，深挖數(shù)據(jù)資源，加強大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，建立空天地一體化專業(yè)監(jiān)測預(yù)警，通過更科學(xué)準(zhǔn)確的災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警體系，來提高風(fēng)險防范能力。

4 啟示四：必須著眼消防能力提升，打造訓(xùn)練有素的綜合性消防救援隊伍

森林火災(zāi)的爆發(fā)蔓延并非無規(guī)律可循，火場地理環(huán)境、氣候特點和植被類型等都決定著山火走勢。加州山火開始燃燒的第一天，24小時內(nèi)就吞噬了超過7萬英畝林地，相當(dāng)于每秒鐘就有一個足球場面積的森林被燒毀，這也是嚴(yán)重森林火災(zāi)的典型特征。依靠人力撲救大面積森林火災(zāi)，擁有一支訓(xùn)練有素的專業(yè)隊伍就顯得極為重要。

4.1 建立快速反應(yīng)的應(yīng)對機制

從森林火災(zāi)的特點來看，大火一旦形成，即使撲火手段再先進(jìn)，撲救難度也是非常大的。所以，撲救森林火災(zāi)要立足快速反應(yīng)，實現(xiàn)“打早、打小、打了”。我國采取的主要方法是通過重點林區(qū)重點防范、撲火隊伍靠前駐防、重點分隊迅速增援等機制，實現(xiàn)就近有撲火隊伍、區(qū)域有機動分隊、重點林區(qū)有精兵的快速響應(yīng)機制，確保一般森林火災(zāi)撲救不過當(dāng)天，較大森林火災(zāi)撲救不過三天，重特大森林火災(zāi)撲救可以重兵投入的撲火目標(biāo)。

4.2 加強撲火實戰(zhàn)化訓(xùn)練力度

我國撲火隊伍在實戰(zhàn)化訓(xùn)練方面還存在諸多不足，訓(xùn)練大多停留在操場上，沒有真正做到上山入林。同時，應(yīng)注重區(qū)別戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)斗四個層級訓(xùn)練，把握各自研究重點，有針對性的展開專業(yè)訓(xùn)練。此次加州被“火燒連營”的諸多原因中，錯失先機和反應(yīng)滯后是致命問題，雖然后期調(diào)集了6000多名消防員進(jìn)行處置，但山火已經(jīng)不可控制?；仡櫸覈?018年6月?lián)渚葍?nèi)蒙古大興安嶺汗馬國家級自然保護(hù)區(qū)森林火災(zāi)中，火場聯(lián)指短時間調(diào)集投入7000多名森林消防指戰(zhàn)員，確保了“一線撲救、二線增援、三線預(yù)備”的用兵格局，形成了重兵壓境之勢，僅用5天時間就控制這場特大森林火災(zāi)。

4.3 構(gòu)建專群結(jié)合的森林消防隊伍

隊伍打勝仗、人民是靠山，專群結(jié)合的撲救格局至關(guān)重要。森林火災(zāi)撲救可以說是在和平年代唯一成建制、大規(guī)模的實戰(zhàn)行動，沒有廣大人民群眾堅強的支持和配合是不可能完成的。在歷次撲火行動中，森林消防指戰(zhàn)員上一線、打頭陣，地方專業(yè)隊伍滅余火、清火場，林區(qū)職工群眾查隱患、搞保障，形成全民皆兵。反觀美國加州火災(zāi)，大難臨頭各自飛，動輒全城大疏散、萬人大撤離，這一現(xiàn)象的背后值得我們深思。

4.4 注重火場精神的培養(yǎng)

美國消防員薪水高、福利好，但撲火的奉獻(xiàn)精神還不強。撲救森林火災(zāi)是人與自然的搏斗，再好的裝備、再先進(jìn)的手段、再優(yōu)厚的待遇，少了奉獻(xiàn)精神，勝利則無從談起。我國應(yīng)急管理部組建以來，公安消防部隊、武警森林部隊退出現(xiàn)役，組建了國家綜合性消防救援隊伍，對于統(tǒng)籌我國應(yīng)急救援資源，提升應(yīng)急救援能力起到了引領(lǐng)和推動作用。這支隊伍誕生于人民軍隊的紅色搖籃，傳承著紅色血脈，長期以來形成了“不畏艱險、不怕困苦、不計得失、不辱使命”的火場精神，今后將繼續(xù)以習(xí)近平總書記提出的“對黨忠誠，紀(jì)律嚴(yán)明，赴湯蹈火，竭誠為民”四句話總要求來建隊育人，不斷提高我國森林消防應(yīng)急救援綜合能力。

5 啟示五：必須完善撲火保障體系，促進(jìn)森林消防技術(shù)裝備領(lǐng)域革新發(fā)展

世界森林火災(zāi)撲救發(fā)展會經(jīng)歷三個階段，即人力型、機械化和信息化撲救階段。美國是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家，森林火災(zāi)撲救處于領(lǐng)先水平，擁有號稱“全球裝備最精良、訓(xùn)練最有素”的森林消防專業(yè)隊伍，撲救森林火災(zāi)以飛機灑水和滅火劑、地面消防車輛等大型裝備為主，雖然采取機械化滅火效率高，但也存在不足。在此次山火撲救中，由于火場大風(fēng)、濃煙等惡劣氣象條件影響，飛機有多天不能起飛作業(yè)，消防車輛也只能沿公路部署，無法進(jìn)入正在燃燒的谷底或山地?fù)渚龋@也是導(dǎo)致大火迅速蔓延，造成重大人員財產(chǎn)損失的重要原因。

5.1 加強新型撲火裝備研發(fā)使用

從森林消防發(fā)展的規(guī)律來看，必須從當(dāng)前入手、著眼長遠(yuǎn)，盡快增加消防車輛、飛機等機械化滅火手段，以及衛(wèi)星監(jiān)測、無人機等高新技術(shù)的運用，實現(xiàn)消防隊伍與高科技裝備的有效結(jié)合。我國在森林消防領(lǐng)域高科技應(yīng)用起步較晚，特別是航空消防、林火監(jiān)測、火場通信等方面建設(shè)不僅需要財力投入，而且形成規(guī)模也需要漫長時間，必須盡快論證、規(guī)劃和購置使用。

5.2 加強消防配套設(shè)施建設(shè)

災(zāi)難性山火頻發(fā)，凸顯美國防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)經(jīng)費的捉襟見肘。2018財年，聯(lián)邦層面負(fù)責(zé)森林防火的部門預(yù)算整體減少了17%，在防火配套設(shè)施建設(shè)上，城鎮(zhèn)的道路交通規(guī)劃不合理，公路兩側(cè)和居民區(qū)與森林之間沒有開設(shè)隔離帶，數(shù)千民眾逃離時造成交通堵塞，這是導(dǎo)致重大人員傷亡的主要原因。近年來，我國在森林防火投入上加大力度，制定實施了《全國森林防火規(guī)劃2016-2025》，但由于國情和歷史欠賬較多等原因，資金投入還相對較少。比如：當(dāng)前美國、澳大利亞等國家每畝林地投入防火資金約為20-30元人民幣，而我國每畝林地投入不足1元。此外，我國林區(qū)防火路網(wǎng)密度僅為1.7-3.1米/公頃，而世界林業(yè)發(fā)達(dá)國家為8-10米/公頃，林區(qū)道路的缺乏會直接影響林火管護(hù)和火災(zāi)撲救。這也警示我們在今后的工作中，應(yīng)加大防火資金投入，完善消防配套設(shè)施，提升森林消防應(yīng)急救援的綜合保障能力。

5.3 豐富完善撲救技術(shù)手段

我國從建國初期就開始了森林消防工作，至今經(jīng)歷了七十多年的發(fā)展歷程。從最初的一人一馬一桿槍，完全依靠人力撲火，逐步發(fā)展成空地協(xié)同、風(fēng)水結(jié)合、多維一體的綜合性消防救援力量，在長期與火魔的交鋒中，總結(jié)出大量因地制宜、行之有效的戰(zhàn)術(shù)戰(zhàn)法。在撲救力量部署上，多采用大型飛機和裝甲車投送消防指戰(zhàn)員到一線；撲救中多采取“多點布控、分段合圍”等戰(zhàn)法，對火線進(jìn)行分割阻截消滅；對火勢大的地域則運用飛機吊桶和開設(shè)隔離帶等方法阻火，而后進(jìn)行縱深清理，實現(xiàn)了撲救效益的最大化。

6 結(jié)語

水火無情，此次美國加州山火的慘痛教訓(xùn)，讓我們認(rèn)識到：對于一場突發(fā)災(zāi)難來說，固然有天災(zāi)因素，但更是人禍所至。只要我們能夠科學(xué)把控應(yīng)急救援的各個環(huán)節(jié)，大量人員傷亡是完全可以避免的。當(dāng)前，針對我國自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的基本國情，我國正在努力加快構(gòu)建具有中國特色的大國應(yīng)急管理體系，提升應(yīng)急救援綜合能力，堅決守住人民生命財產(chǎn)的安全防線。