賀春雷，孫正東

（1.浙江省水利廳，310009，杭州；2.浙江省水利水電技術(shù)咨詢中心，310020，杭州）

工程咨詢是投資和工程建設(shè)管理中的重要環(huán)節(jié)。2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，首次在建筑業(yè)提出“培育全過程工程咨詢”；5月2日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，要求在全國開展全過程工程咨詢試點；11月6日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布新修訂的 《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，明確工程咨詢服務(wù)范圍涵蓋“全過程工程咨詢”。盡管全過程工程咨詢目前僅在建筑等行業(yè)推行，但作為一種管理創(chuàng)新具有普適價值，為重大水利項目推行全過程工程咨詢提供了有力借鑒。

一、重大水利項目推進面臨的問題

1.對前期工作重要性認識不足

重大水利項目推進過程中出現(xiàn)的大部分矛盾和問題,其根源都在于項目前期工作缺乏科學化管理、工作不深入，導致項目建設(shè)的連續(xù)性難以為繼，無法保證項目順利推進。

前期工作為項目的實施提供了技術(shù)和政策支撐，起著至關(guān)重要的作用。高質(zhì)量的前期工作是項目順利推進的前提。對前期工作重要性認識不足容易導致項目前期工作主動投入少，最終導致前期工作質(zhì)量不高，推進困難。

2.對前期工作艱巨性預判不足

行政許可環(huán)節(jié)多，客觀上造成項目前期工作周期長，但往往預判不足。項目建設(shè)一般都會涉及規(guī)劃、土地、環(huán)保、財政等部門，國家制定出臺一系列嚴格的行政許可規(guī)定來規(guī)范和約束項目建設(shè)行為，總體上是科學合理的，客觀上將長期存在。

大項目不可能年年有，目前很多地方幾年甚至十幾年才申報一個大項目。項目業(yè)主多是臨時組建，對項目前期需要開展什么工作，什么時候開展，提交什么材料，基本上不熟悉。對前期工作艱巨性普遍認識不足極易導致人員投入不足、技術(shù)力量不足、主動匯報不足、政策把握不準等一系列問題，嚴重影響前期工作推進。

3.分階段咨詢制約咨詢價值發(fā)揮

現(xiàn)階段項目業(yè)主通常按照服務(wù)的專業(yè)來委托咨詢?nèi)蝿?wù)，咨詢服務(wù)往往處于項目某一個階段，各階段各自為政，對工作缺乏整體謀劃和統(tǒng)籌。

由于各階段劃分明確，且具有明確的開始和結(jié)束時間，導致信息傳遞被阻隔，無法實現(xiàn)信息的穿透性，容易導致意圖把握不準，造成工作反復，難以充分發(fā)揮工程咨詢的最大價值。

重大水利項目前期推進面臨的問題，在未來較長時間內(nèi)將長期存在。要改變此種局面，唯有將“專業(yè)的事交給專業(yè)的人辦”。全過程工程咨詢以決策管理、設(shè)計管理和投資管理為主線的技術(shù)體系，服務(wù)范圍不僅局限于相對完整的服務(wù)內(nèi)容，如可行性研究，還可以深化到項目交付工程中一些單項領(lǐng)域，如工期管理，甚至可以延伸到設(shè)計合標審查等專業(yè)領(lǐng)域，充分發(fā)揮全過程工程咨詢價值；可以克服階段性、片段性服務(wù)的不足，實現(xiàn)通盤考慮。項目業(yè)主可以從一個想法、創(chuàng)意開始，由專業(yè)機構(gòu)提供專業(yè)服務(wù)。實行全過程工程咨詢，其高度整合的服務(wù)內(nèi)容在節(jié)約投資成本的同時也有助于縮短項目工期，提高服務(wù)質(zhì)量和項目品質(zhì)，有效地規(guī)避風險，這是政策導向也是行業(yè)進步的體現(xiàn)。因此，在重大水利項目中推行全過程工程咨詢勢在必行。

二、推行全過程工程咨詢面臨的問題

1.制度尚不完備

從國家層面看，正式出臺的文件非常少；全國9個省開展試點，主要集中在建筑業(yè)。浙江作為試點，2017年發(fā)布了試點工作方案，目前尚未有進一步的政策文件。水利行業(yè)沒有出臺相關(guān)文件?？傮w上全過程工程咨詢的政策體系發(fā)展尚不成熟，存在界面不清、監(jiān)管模糊等問題，缺乏完善的管理制度和科學的執(zhí)業(yè)規(guī)范。

2.市場尚不充分

從項目業(yè)主看，全過程咨詢是個新事物，市場上熟悉階段工作的咨詢機構(gòu)居多，高水平有經(jīng)驗的全過程咨詢機構(gòu)比較缺乏。從咨詢機構(gòu)看，全過程咨詢業(yè)態(tài)從單一技術(shù)服務(wù)向“技術(shù)+管理”等多領(lǐng)域擴展，現(xiàn)實能力與需求不匹配；同時，全過程咨詢服務(wù)不是幾個階段的簡單疊加。另外，決策咨詢不同于技術(shù)咨詢，好的建議在決策時不一定被采納,出了問題則極有可能成為“背鍋俠”。

3.價值尚不直觀

從項目業(yè)主看，水利項目以政府投資為主，全過程咨詢?nèi)狈φ咭罁?jù)，業(yè)主認同度低，在推廣上有一定困難。目前一個現(xiàn)實問題是招標審核時就會被問 “后階段工作尚未批復，為什么要打捆在一起？”

從咨詢機構(gòu)看，工程咨詢屬于知識密集型活動，服務(wù)過程是專業(yè)性和高智力性處理過程，交付物以服務(wù)和非實體內(nèi)容為主，非實體內(nèi)容包括設(shè)計圖紙、清單和模型等。服務(wù)和非實體內(nèi)容均具有無形性，難以客觀定量描述，服務(wù)邊界不清晰，價值不直觀。

4.模式有待研究

模式A:設(shè)計類咨詢與項目管理類咨詢合并；業(yè)主與一方簽訂全過程工程咨詢服務(wù)合同，包括設(shè)計業(yè)務(wù)和項目管理。

模式B：設(shè)計類咨詢與項目管理咨詢分開；業(yè)主與兩家簽訂合同。雙方獨立開展工作，形成專業(yè)上的協(xié)作與制衡，避免運動員和裁判員一體化。

模式A需要建設(shè)單位有較強技術(shù)力量和管控能力。從目前水利項目建設(shè)管理看，前期多是水利部門公職人員負責，后期多是臨時組建工作班子，難以適應(yīng)模式A。

相比建筑業(yè)，水利行業(yè)采用B模式更加合適。一是投資主體不同，建筑業(yè)投資民間居多，水利行業(yè)項目基本都是政府投資。二是建設(shè)主體不同，建筑業(yè)建設(shè)主體職業(yè)化程度高，水利行業(yè)尤其是大型項目，建設(shè)單位臨時組建居多。三是建設(shè)條件不同，建筑業(yè)建設(shè)邊界清晰，土地多為出讓，建設(shè)占地以及范圍相對較??；水利項目占地大、周期長、范圍廣，不確定因素多，后期設(shè)計變更難以避免。

三、結(jié)論與建議

全過程工程咨詢模式的提出是政策導向和行業(yè)進步的體現(xiàn)，符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢。

一是開展省級試點。參照國家在建筑業(yè)推行全過程工程咨詢的做法，可選擇開展省級試點，不斷總結(jié)積累經(jīng)驗，為市場建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。目前浙江已經(jīng)開展了有益探索。

二是出臺政策。建議出臺重大水利工程實行全過程工程咨詢指導意見，規(guī)范服務(wù)行為，推動全過程工程咨詢在水利行業(yè)的應(yīng)用，使其成為重大水利工程建設(shè)管理的標準配置。

三是進行定制化服務(wù)。咨詢機構(gòu)要根據(jù)需求提供定制服務(wù)，把服務(wù)對象的 “空白”填滿，重點要落在“全”上，從前期的決策咨詢到后期建設(shè)管理甚至運行期的服務(wù)；要將所有業(yè)務(wù)鏈上的點串聯(lián)起來，針對項目特點找出階段與階段之間、板塊與板塊之間的關(guān)聯(lián)，提供及時的專業(yè)服務(wù)。