王磊

2018年12月13日，美國國家安全事務(wù)助理博爾頓在美國保守派“營地”、知名智庫傳統(tǒng)基金會(huì)發(fā)表演講，概述了特朗普政府的對非洲新戰(zhàn)略。在此前一天，特朗普正式批準(zhǔn)了美國對非新戰(zhàn)略文件。特朗普政府對非新戰(zhàn)略是美國整體內(nèi)傾、重利的結(jié)果，并非“一時(shí)起意”，很可能具有歷史分水嶺的轉(zhuǎn)折意義。

新在何處

美國政府發(fā)布的對非洲新戰(zhàn)略，其指導(dǎo)原則即是特朗普強(qiáng)調(diào)的“美國優(yōu)先”，這一理念在美國對非新戰(zhàn)略中得到了完全的貫徹，最好的注腳或許就是博爾頓在演講中所講的一句話：“我們做出的每一項(xiàng)決定、我們追求的每一項(xiàng)政策以及我們花費(fèi)的每一美元援助，都將進(jìn)一步推進(jìn)在非洲的‘美國優(yōu)先”。

在演講中，博爾頓明確了美國在非洲的三項(xiàng)“核心利益”。一是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“促進(jìn)美國與非洲各國的貿(mào)易和商業(yè)關(guān)系，使美國和非洲都受益”，強(qiáng)調(diào)的是“互惠”。二是在安全領(lǐng)域“抵制激進(jìn)的伊斯蘭恐怖主義和暴力沖突的威脅”，強(qiáng)調(diào)的是“更多依賴伙伴關(guān)系”，避免造成美軍直接傷亡。三是在對非發(fā)展援助領(lǐng)域“確保美國納稅人的援助資金得到有效利用”，不再提供“大水漫灌”式的援助，也將減少對聯(lián)合國維和行動(dòng)的支持，強(qiáng)調(diào)“援助須促進(jìn)美國利益、實(shí)現(xiàn)美國戰(zhàn)略目標(biāo)”。同時(shí)，與這三項(xiàng)“核心利益”相匹配，博爾頓宣布了美國對非新戰(zhàn)略的三大“優(yōu)先事項(xiàng)”。第一，應(yīng)對在非洲的“大國競爭”，保護(hù)非洲國家的“經(jīng)濟(jì)獨(dú)立”和美國的國家安全利益。所謂“大國競爭”，博爾頓明確指出即為與中、俄之間的競爭，其中中國是美國在非洲的頭號(hào)競爭對手。第二，應(yīng)對非洲各地“激進(jìn)的伊斯蘭恐怖主義”和其他形式暴力沖突的擴(kuò)散。第三，確保向非洲提供的所有美國援助資金得到有效利用。

在“美國優(yōu)先”理念指導(dǎo)下，博爾頓宣布特朗普政府對非新戰(zhàn)略將采取以下具體行動(dòng)：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國正在制訂一項(xiàng)名為“繁榮非洲”（Prosper Africa）的新計(jì)劃，將支持美國在整個(gè)非洲大陸的投資，發(fā)展壯大非洲的中產(chǎn)階級(jí)，并改善非洲的營商環(huán)境。在對非貿(mào)易上，美國計(jì)劃在未來一段時(shí)期與非洲簽署一份“現(xiàn)代、全面”的新貿(mào)易協(xié)定，以確保美國與非洲國家之間在貿(mào)易往來上“公平和互惠”，并且美國將在雙邊基礎(chǔ)上開展這些談判，著重建立“互利”的伙伴關(guān)系，特朗普的“貿(mào)易觀”色彩濃重。在安全領(lǐng)域，美國將協(xié)助非洲主要國家提高安全建設(shè)能力，支持非洲更多依賴自身力量強(qiáng)化反恐，博爾頓以“薩赫勒五國安全部隊(duì)”（由毛里塔尼亞、尼日爾、乍得、布基納法索和馬里組成的地區(qū)性聯(lián)合部隊(duì)，在打擊恐怖組織“博科圣地”等問題上發(fā)揮重要作用）為例，表示美國將重點(diǎn)支持非洲國家自身的安全能力建設(shè)，而不是聯(lián)合國維和行動(dòng)。在對非發(fā)展援助領(lǐng)域，特朗普政府強(qiáng)調(diào)雙邊機(jī)制，以維持美國對每一美元花費(fèi)的最大控制權(quán);對于“違背人權(quán)”“濫于內(nèi)斗”的非洲國家和地區(qū)組織，美國將減少援助;對那些在國際場合投票反對美國政策或采取違背美國利益行動(dòng)的國家，美國將不予援助。博爾頓還透露，特朗普政府正謀劃制訂新的美國援外戰(zhàn)略，現(xiàn)在的美國政府決策層認(rèn)為，美國的援外政策已經(jīng)過時(shí)了，冷戰(zhàn)期間美國援外的政策設(shè)計(jì)是為了對抗蘇聯(lián)，新世紀(jì)以來主要是服務(wù)于9.11事件后的反恐需要，如今美國面對的是“大國競爭”時(shí)代，為此博爾頓指出，美國新的援外戰(zhàn)略將對標(biāo)歷史上的“馬歇爾計(jì)劃”，其特點(diǎn)是促進(jìn)美國利益、繞開聯(lián)合國、針對援助對象國的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)部門，而非將援助資金耗費(fèi)在各種各樣的援助項(xiàng)目中。

影響幾何

特朗普政府上臺(tái)后，被廣泛批評“忽視”非洲，其非洲政策核心團(tuán)隊(duì)遲至2018年夏季才陸續(xù)到位，特朗普就職后至今未出訪過非洲，其政府核心層唯一的一次對非高訪是2018年3月時(shí)任國務(wù)卿蒂勒森訪非，但蒂勒森尚未結(jié)束訪問就被解職;特朗普政府更因不當(dāng)政策和言論，被抨擊“不尊重”非洲國家，如特朗普上臺(tái)之初發(fā)布的“禁穆令”，涉及蘇丹、利比亞和索馬里等非洲三國，2018年1月更曝出特朗普污蔑非洲國家為“糞坑”的不當(dāng)言論。如今特朗普政府希望借發(fā)布新戰(zhàn)略扭轉(zhuǎn)美國在非洲形象，但其“修復(fù)”效果恐將極為有限，貫徹“美國優(yōu)先”理念的新戰(zhàn)略難以得到非洲國家和民眾的支持。

首先，美國對非新戰(zhàn)略“口惠而實(shí)不至”。非洲輿論普遍認(rèn)為，特朗普政府表面上推出“繁榮非洲”計(jì)劃，但實(shí)際卻減少對非洲援助，以“互惠”原則指導(dǎo)對非洲貿(mào)易協(xié)議談判等，并沒有充分顧及非洲的利益。更有尼日利亞媒體指出，美國自我標(biāo)榜是一個(gè)“自由開放的社會(huì)”，但是特朗普上臺(tái)后，收緊移民政策，相比美國簽證，現(xiàn)在尼日利亞人更容易獲得去中國的簽證。

其次，美國為非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展開出的“藥方”老舊。博爾頓在講話中依然強(qiáng)調(diào)非洲經(jīng)濟(jì)“結(jié)構(gòu)性改革”至關(guān)重要，這是美國倡導(dǎo)的“華盛頓共識(shí)”有關(guān)非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案的核心部分，包括履行財(cái)政責(zé)任、促進(jìn)公平和互惠貿(mào)易、放松經(jīng)濟(jì)管制以及支持私營部門。過去幾十年來，美國主導(dǎo)的西方金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行和國際貨幣基金組織）在向非洲國家提供資金支持時(shí)，一直以“結(jié)構(gòu)性改革”為要求，實(shí)則削弱了非洲國家的獨(dú)立性。這種“結(jié)構(gòu)性改革”已經(jīng)被實(shí)踐證明問題很大，非洲國家對其所帶來的痛苦記憶猶新。

最后，非洲國家更是厭煩了美國所講的“大國競爭”。中國已成為美國戰(zhàn)略競爭的頭號(hào)對手，美國的“競爭思維”也折射到其對非新戰(zhàn)略中，未來中美在非洲的合作空間將極為“逼仄”。在博爾頓演講中，中國被提及14次，俄羅斯被提及六次，以至于有非洲輿論揶揄“沒有中國的存在，就不會(huì)有這份新的美國對非洲戰(zhàn)略文件”。博爾頓在演講中重彈中國給非洲國家“造成債務(wù)陷阱”的老調(diào)，這種論調(diào)在非洲毫無市場。實(shí)際上，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、對大宗商品的旺盛需求，恰恰是拉動(dòng)非洲經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，同時(shí)中國大力支持非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、培訓(xùn)非洲人才等，這些都是非洲所亟需的。2013年3月，中國提出“真實(shí)親誠”的對非政策理念;2018年9月，習(xí)近平主席在中非合作論壇北京峰會(huì)上進(jìn)一步明確提出對非“義利相兼、義在利先”的理念，使特朗普政府對非新戰(zhàn)略的“美國優(yōu)先”相形見絀。

2018年10月5日，美國第一夫人梅拉尼婭訪問肯尼亞，造訪孤兒院。

美國轉(zhuǎn)向

特朗普政府的對非新戰(zhàn)略是長久以來美國對非理念和政策的大轉(zhuǎn)向。

其指導(dǎo)理念從“發(fā)展援助非洲”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案嘧非竺绹妗?，小布什、奧巴馬政府都曾發(fā)起重大對非援助倡議項(xiàng)目，而特朗普政府對非新戰(zhàn)略則是“商人特色”明顯，力求對等互利，意圖使美國花在非洲的每一美元都“物超所值”，同時(shí)淡化民主、人權(quán)等價(jià)值觀，比如博爾頓在講話中就未強(qiáng)調(diào)美國推動(dòng)非洲民主和人權(quán)的既往立場。

其政策目標(biāo)從9.11事件以來的“反恐優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皯?yīng)對大國競爭優(yōu)先”。2018年10月，特朗普簽署《更好利用投資引導(dǎo)發(fā)展法案》，新成立美國國際開發(fā)金融公司，注資600億美元，以支持美國在非洲等發(fā)展中國家的投資，即欲與中國等大國展開競爭。美國防部近期宣布將目前在非洲的7200名美軍削減10%，這是對非洲特定地區(qū)、特定軍種的資源再分配，其反恐將更注重依賴“合作伙伴”而不愿直接“短兵相接”，但是為應(yīng)對“大國競爭”的美國對非軍事存在，非但沒有削弱反而持續(xù)走強(qiáng)。

特朗普政府對非新戰(zhàn)略是美國整體內(nèi)傾、重利的結(jié)果，具有重大轉(zhuǎn)折意義。美國《外交事務(wù)》雜志近日刊登的《美國漫長的告別》一文指出，特朗普政府的外交政策，表明主導(dǎo)美國戰(zhàn)后外交政策的理念在領(lǐng)導(dǎo)人層面發(fā)生了永久性的轉(zhuǎn)向。換言之，特朗普的外交政策強(qiáng)調(diào)美國理當(dāng)追求自身利益，并拒絕將過去數(shù)代美國領(lǐng)導(dǎo)人極為用心打造的自由主義國際秩序和國際制度視作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的原則?？梢哉f，非洲是最能體現(xiàn)一個(gè)大國“國際貢獻(xiàn)”的地區(qū)，這是一個(gè)大國能夠承擔(dān)全球領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的重要指標(biāo)，美國對非新戰(zhàn)略則向世人清晰地表明，那個(gè)倡導(dǎo)自由主義國際秩序的美國“一去不復(fù)返”了。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院世界政治所助理研究員）