文 翟峰

我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法制不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。必須按照源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的思路，在建立健全生態(tài)文明制度體系和法律體系的同時，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

時隔15年，我國《固體廢物污染環(huán)境防治法》不僅迎來了大修，而且首次將城鄉(xiāng)垃圾分類制度寫入其中。對此，筆者作為多年在地方人大從事環(huán)資保護(hù)法治建設(shè)工作的踐行者和探索者，與不少關(guān)注垃圾分類入法的國民一樣，不僅對我國城鄉(xiāng)垃圾分類入法問題予以了認(rèn)真思考，而且還特別希冀通過為此而建言，以期使該法的施行更具現(xiàn)實性、操作性和實效性。故而本文的撰寫，即著眼于“思考”與“建言”。

思考

通過學(xué)習(xí)思考，筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)垃圾分類入法至少有如下“五利”：

一是有利較好解決“生活垃圾污染環(huán)境的防治問題”。應(yīng)該知道，做好生活垃圾分類是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、落實習(xí)近平總書記重要指示要求的具體實踐，是提高城鄉(xiāng)品質(zhì)、彰顯城鄉(xiāng)文明的重要抓手，是優(yōu)化營商環(huán)境、增強(qiáng)城鄉(xiāng)魅力的有力舉措，是提升城鄉(xiāng)群眾生活質(zhì)量、滿足廣大人民對美好生活向往的內(nèi)在要求。鑒于此，城鄉(xiāng)垃圾分類入法，是切實解決好“生活垃圾污染環(huán)境的防治問題”的關(guān)鍵舉措之一。而我們已知的是，目前正在大修中的《固體廢物污染環(huán)境防治法草案》（以下簡稱“固廢法草案”），不僅對生活垃圾處置作出了“推行生活垃圾分類制度、規(guī)范生活垃圾分類工作、加強(qiáng)生活垃圾處置企業(yè)管理、建立餐廚垃圾管理制度、實行生活垃圾處理收費制度、加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾處置”等六項明確規(guī)定，而且對“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度”這個修訂重點予以了較為明確的規(guī)定。修訂后的“固廢法草案”，既對全國城鄉(xiāng)依法推行生活垃圾分類制度、加快建立健全分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的城鄉(xiāng)垃圾處理一體化系統(tǒng)提出了明確要求，又對依法規(guī)范城鄉(xiāng)生活垃圾分類工作，實現(xiàn)各地城鄉(xiāng)區(qū)域性垃圾分類制度的有效覆蓋目標(biāo)而提出了明確要求?？梢姡S著“生活垃圾污染環(huán)境的防治問題”入法于城鄉(xiāng)垃圾分類之中，該問題即會得到較好地解決。

二是有利較好解決“縣級以上地方人民政府及其環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的主要職責(zé)問題”。大修中的“固廢法草案”對生活垃圾分類管理的地方政府責(zé)任通過“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取符合本地實際的分類方式，加快建立生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，實現(xiàn)垃圾分類制度有效覆蓋”的規(guī)定予以了明確。此即意味著，在該法依法通過并施行之后，我國縣級以上各級政府不僅應(yīng)依法統(tǒng)籌安排建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類的投放、收集、運輸、處置等系統(tǒng)設(shè)施并逐步完善其生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務(wù)體系，而且縣級以上地方各級政府的環(huán)境衛(wèi)生等行政主管部門還應(yīng)當(dāng)通過依法招標(biāo)等方式選擇具備條件的單位從事生活垃圾分類的清掃、收集、運輸和處置等相關(guān)工作。由此可見，隨著“縣級以上地方各級政府及其環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的主要職責(zé)問題”入法于城鄉(xiāng)垃圾分類之中，該問題同樣即會得到較好地解決。

三是有利較好解決“環(huán)保法律法規(guī)落實的執(zhí)法成效問題”。大修中的“固廢法草案”將“垃圾強(qiáng)制分類”和“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要在禁止使用一次性物品等相關(guān)方面起表率作用”等規(guī)定納入其中，實際上這是對我國環(huán)境執(zhí)法必須取得切實成效的一個倒逼。雖然隨著近年來我國新《環(huán)保法》的施行，因提高處罰標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化對民事公益訴訟的規(guī)范而對較好解決“環(huán)保法律法規(guī)落實的執(zhí)法成效問題”起到了一定促動作用。然而，因其嚴(yán)厲措施的實施僅靠公權(quán)力機(jī)關(guān)的主動作為而導(dǎo)致的諸如“相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)疏于職責(zé)不施行依法嚴(yán)管職責(zé)”和“可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會毫無督促辦法”等邏輯設(shè)置缺陷而造成的相關(guān)法律規(guī)定“沉睡”的現(xiàn)象，在現(xiàn)實中仍較普遍。故此，“固廢法草案”將“垃圾強(qiáng)制分類”和“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要在禁止使用一次性物品等相關(guān)方面起表率作用”等規(guī)定納入其中，確實極有可能對我國環(huán)境執(zhí)法須取得的切實成效起到一個較好地倒逼作用。

四是有利較好解決“生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)遵循的必要原則問題”。習(xí)近平總書記近年在上?？疾鞎r即強(qiáng)調(diào)：“垃圾分類工作就是新時尚！”當(dāng)時，總書記即要求北京、上海這類國際性大都市應(yīng)向國際先進(jìn)水平看齊，率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度，為全國做出表率。于是，上海在率先建立生活垃圾強(qiáng)制分類制度過程中提出的“政府推動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全民參與、循序漸進(jìn)，市場運作、智能推動”之原則即成為不少省域推動生活垃圾分類入法的助推器。如“政府推動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”即成為不少地方為“垃圾分類減量”立法的“合力推進(jìn)”原則；而“全民參與、循序漸進(jìn)”，則成為不少地方為“自覺施行垃圾分類”立法的“營造輿論氛圍”原則；而“市場運作、智能推動”又成為不少地方為“系統(tǒng)推動垃圾分類”立法的“探索推進(jìn)”原則?？傊?，北京、上海這類國際性大都市近年來率先建立的生活垃圾強(qiáng)制分類制度，不僅確實為全國各地在其省域范疇內(nèi)通過相關(guān)立法較好解決“生活垃圾分類應(yīng)當(dāng)遵循的必要原則問題”做出了積極表率和提供了樣板，而且為此次國家“固廢法草案”大修提供了必要借鑒和參考。

五是有利較好解決“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”。此次國家“固廢法草案”大修，不僅將“城市生活垃圾”的表述修改為“城鄉(xiāng)生活垃圾”，而且將建立覆蓋農(nóng)村的生活垃圾分類制度作為了其中的一項重要內(nèi)容。眾所周知，關(guān)于城鄉(xiāng)固廢問題，此前國民更多關(guān)注的是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的固廢問題，而此次“固廢法草案”大修，由于把生活垃圾分類、尤其是把農(nóng)村生活垃圾分類也考慮了進(jìn)去，因而不僅對較好解決“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”提供了必要遵循，而且對此次在“固廢法草案”大修中將近年來我國多個地區(qū)的農(nóng)村開始探索的生活垃圾分類工作及其取得的成效作為了入法依據(jù)的必要參考。如浙江金華金東近幾年來一直探索的農(nóng)村生活垃圾分類的處理辦法，尤其是金東制定的與農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用相關(guān)的農(nóng)村生活垃圾處理扶持政策、專項資金管理辦法、督查考核辦法等，皆對此次通過“固廢法草案”大修較好解決諸如“來自大自然的農(nóng)村有機(jī)物資源化利用”等“農(nóng)村生活垃圾分類減量化處理資源化利用問題”提供了必要依據(jù)。

建言

第一、建議“固廢法草案”大修應(yīng)在緊緊圍繞“以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的決策部署為目的，以全國人大常委會執(zhí)法檢查報告指出的問題為重點”這樣的鮮明主題下，突出“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度和完善建筑垃圾全過程管理制度”等相關(guān)方面的修訂重點。所謂突出“健全生活垃圾污染環(huán)境防治制度”之修訂重點。即修訂后的“固廢法草案”既有必要對全國設(shè)區(qū)的市級以上環(huán)境衛(wèi)生主管部門必須發(fā)布本行政區(qū)域內(nèi)的生活垃圾分類指導(dǎo)目錄而提出明確要求，又有必要對全國各地城鄉(xiāng)生活垃圾處置企業(yè)必須安裝使用相關(guān)監(jiān)測設(shè)備、實時監(jiān)測生活垃圾等污染物排放情況、實時公開監(jiān)測的生活垃圾等污染物排放數(shù)據(jù)等信息公開工作予以明確規(guī)定。所謂突出“完善建筑垃圾全過程管理制度”之修訂重點。即是說，修訂后的“固廢法草案”既應(yīng)對全國縣級以上環(huán)境衛(wèi)生主管部門建立建筑垃圾全過程管理制度和規(guī)范建筑垃圾產(chǎn)生、貯存、運輸、利用、處置行為等提出明確要求，又要對全國各地城鄉(xiāng)推進(jìn)建筑垃圾的循環(huán)利用，保障城鄉(xiāng)建筑垃圾的消納處置安全等予以明確規(guī)定；既應(yīng)對全國城鄉(xiāng)建筑工程施工單位應(yīng)當(dāng)編制的建筑垃圾處置方案、應(yīng)當(dāng)采取的建筑垃圾污染環(huán)境的防治措施、應(yīng)當(dāng)報縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門備案等工作提出明確要求，又要對城鄉(xiāng)建筑工程施工單位應(yīng)當(dāng)及時清運工程施工過程中產(chǎn)生的建筑垃圾等相關(guān)責(zé)任予以明確規(guī)定。

第二、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須體現(xiàn)的主要內(nèi)容，又應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須突出的側(cè)重點。所謂“應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須體現(xiàn)的主要內(nèi)容”。即是說，修訂后的“固廢法草案”要明確我國城鄉(xiāng)垃圾處理所應(yīng)體現(xiàn)的主要內(nèi)容為：建立全國城鄉(xiāng)垃圾分類一體化制度，建立健全城鄉(xiāng)保潔、垃圾收運處理體系，明確垃圾處理設(shè)施建設(shè)全過程要求，提出相關(guān)經(jīng)費保障制度并明確其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督管理要求等。所謂“明確該項立法所應(yīng)突出的側(cè)重點”。即是說，建議修訂后的“固廢法草案”應(yīng)明確我國城鄉(xiāng)垃圾處理要突出的側(cè)重點為：推行我國城鄉(xiāng)垃圾全程分類，實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾減量化、資源化、無害化目標(biāo)，強(qiáng)化從垃圾源頭產(chǎn)生到末端處置、資源循環(huán)利用全過程的系統(tǒng)規(guī)劃，突出行業(yè)源頭治理、推進(jìn)垃圾減量，明確規(guī)定城鄉(xiāng)居民個人和單位是垃圾分類投放的責(zé)任主體，建立城鄉(xiāng)垃圾全流程追溯機(jī)制并接受公眾監(jiān)督，明確城鄉(xiāng)濕垃圾資源化利用、干垃圾綜合利用、回收利用產(chǎn)業(yè)化等資源化利用措施，明確社會參與、社會監(jiān)督、基層治理、文明創(chuàng)建、行業(yè)自律等內(nèi)容，明確違反源頭減量、分類投放、分類收運、分類處置的法律責(zé)任。

第三、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須優(yōu)化垃圾分類的名稱和先后次序，又有必要對垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求。所謂應(yīng)明確規(guī)定城鄉(xiāng)垃圾處理必須優(yōu)化垃圾分類的名稱和先后次序，即指有必要將生活垃圾分為有害垃圾、可回收垃圾、濕垃圾、干垃圾，將國家指導(dǎo)的分類垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾等；同時有必要根據(jù)不同城市的分類標(biāo)準(zhǔn)，將“濕垃圾”統(tǒng)一定名為“餐廚垃圾”，將“干垃圾”統(tǒng)一定名為“其他垃圾”。所謂有必要對垃圾分類中的“濕垃圾”分類收集的“破袋”工作提出明確要求，即應(yīng)明確規(guī)定垃圾分類可分兩步實施“濕垃圾”的分類收集“破袋”工作：一是由居民分類對“濕垃圾”投入收集箱；二是由環(huán)衛(wèi)工人在分揀站破袋的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)居民在投入收集箱時的垃圾破袋，以提高市民的配合度。

第四、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)對推行垃圾分類計分管理作出明確規(guī)定，又應(yīng)對加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)提出明確要求。所謂對推行垃圾分類計分管理作出明確規(guī)定，即可通過“垃圾分類計分管理”，對計分超過限額的，或予以必要的經(jīng)濟(jì)處罰、或?qū)ζ溥M(jìn)行教育培訓(xùn)和考核。所謂對加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)提出明確要求，即有必要將生活垃圾清運車輛納入“特種車輛”管理，懸掛“特種車輛”標(biāo)識，不受地域和時間限制，確保全天候暢行；或有必要對加強(qiáng)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)作出諸如“規(guī)劃先行、合理布局、分類配套、擴(kuò)容建設(shè)”等明確規(guī)定，以期逐步實現(xiàn)居民“濕垃圾”的就地處置。

第五、建議“固廢法草案”大修既應(yīng)對建立健全社會參與和監(jiān)督機(jī)制作出明確規(guī)定，又應(yīng)對充分利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求。所謂應(yīng)對建立健全社會參與和監(jiān)督機(jī)制作出明確規(guī)定，即指應(yīng)在“固廢法草案”中對建立垃圾分類責(zé)任失職的行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或行政處罰機(jī)制作出明確規(guī)定，以使行政監(jiān)管公權(quán)力受到社會化公眾化的制度約束和監(jiān)督。所謂應(yīng)對利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳垃圾分類工作提出明確要求，即指有必要對依法利用廣播電視、微信微博、短視頻等“融媒體力量”宣傳“垃圾分類”先進(jìn)模范、曝光“不嚴(yán)格分類”的行為作出規(guī)定，以期營造垃圾分類助推綠色低碳生活方式的良好法治輿論氛圍。