◎ 樊 超

領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格本質(zhì)上反映的是他們的決策模式以及基于此所產(chǎn)生的特征。在當(dāng)今時(shí)代的政治制度設(shè)計(jì)中，無(wú)論各國(guó)政體如何設(shè)計(jì)，無(wú)論影響公共政策的因素如何多元、政策產(chǎn)生的過(guò)程如何復(fù)雜曲折、各類(lèi)行為主體的互動(dòng)如何迂回，最終都需要由領(lǐng)導(dǎo)人及其領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門(mén)直接完成從政策藍(lán)本到政策成型的最后環(huán)節(jié)。簡(jiǎn)而言之，行政機(jī)關(guān)中最頂層的政治精英才是制定公共政策的直接載體。[1]因而，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政策界，都承認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)人在決策過(guò)程中的核心地位和關(guān)鍵性作用。以美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格而言，領(lǐng)導(dǎo)人與職能部門(mén)合作制定政策的過(guò)程中，既存在領(lǐng)導(dǎo)人絕對(duì)控制領(lǐng)導(dǎo)職能部門(mén)的風(fēng)格，也存在領(lǐng)導(dǎo)人信馬由韁，放任職能部門(mén)自動(dòng)運(yùn)作的風(fēng)格。盡管后者在領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格和決策案例中占據(jù)的比率較低，但鑒于美國(guó)在世界范圍內(nèi)的巨大影響力，仍然需要研究和應(yīng)對(duì)美國(guó)總統(tǒng)放任式的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。

一、誰(shuí)在做決策？

根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，行政權(quán)屬于美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)。經(jīng)咨詢并取得參議院同意，總統(tǒng)有權(quán)任命行政部門(mén)首長(zhǎng)、大使、公使、領(lǐng)事、最高法院法官和任命手續(xù)未由本憲法另行規(guī)定而應(yīng)由法律規(guī)定的合眾國(guó)所有其他官員。但國(guó)會(huì)認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，應(yīng)依法將這類(lèi)低級(jí)官員的任命授予總統(tǒng)一人、法院或各部部長(zhǎng)。[2]憲法賦予了總統(tǒng)對(duì)行政官員的任命權(quán)，也就賦予了總統(tǒng)在行政系統(tǒng)內(nèi)的最高權(quán)力。從這個(gè)意義上講，是總統(tǒng)在各個(gè)行政首長(zhǎng)及其職能部門(mén)的襄助下，完成憲法賦予的行政職責(zé)。從理論上講，在總統(tǒng)與職能部門(mén)合作制定政策的工作框架內(nèi)，總統(tǒng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，在決策中發(fā)揮著決定性作用。但從現(xiàn)實(shí)情境來(lái)考慮，總統(tǒng)及其所任命的行政首長(zhǎng)們大多是職業(yè)政客，并不具備在各行各業(yè)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，甚至作為平常人的一分子，總統(tǒng)不僅專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，而且精力體能有限，決策興趣有限。在這樣的條件下，總統(tǒng)實(shí)際上只能依賴行政職能部門(mén)形成的龐大文官系統(tǒng)來(lái)幫助自己，以此擴(kuò)展自己的工作量，彌補(bǔ)自己在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和精力體能上的不足。與此相應(yīng)，美國(guó)憲法規(guī)定總統(tǒng)“可以要求每個(gè)行政部門(mén)長(zhǎng)官就他們各自職責(zé)有關(guān)的任何事項(xiàng)提出書(shū)面意見(jiàn)”[3]。這種情形實(shí)際上決定了總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)行政系統(tǒng)的兩個(gè)基本內(nèi)容和特點(diǎn)。

第一，總統(tǒng)親自參與的行政系統(tǒng)運(yùn)作是極其有限的。換言之，總統(tǒng)對(duì)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)各個(gè)職能部門(mén)的工作做出指令回應(yīng)和綜合性處理?？偨y(tǒng)在決策中參與度最高的環(huán)節(jié)，就是開(kāi)啟決策、設(shè)置決策議程的環(huán)節(jié)，以及從政策備選方案中抉擇最終政策的政策制定環(huán)節(jié)。除此之外，無(wú)論是激發(fā)決策的情報(bào)和信息，還是醞釀?wù)邆溥x項(xiàng)的專(zhuān)業(yè)準(zhǔn)備，抑或是政策的執(zhí)行過(guò)程，都是依賴甚至是徹底由行政職能部門(mén)來(lái)完成的。

在政策研究中，如何界定和描述政策是研究的起點(diǎn)。而研究者總是面臨究竟是采集政策文本還是政策實(shí)施結(jié)果的選擇。如果以政策最終執(zhí)行實(shí)施的結(jié)果作為定義政策的標(biāo)準(zhǔn)，那么職能部門(mén)在制定政策上則發(fā)揮著更為強(qiáng)大的作用。因?yàn)椤胺珊驼呖偸潜容^原則的，在運(yùn)用于具體事例時(shí)，必須考慮到千差萬(wàn)別的具體情況而決定應(yīng)如何執(zhí)行。行政官員對(duì)法律和政策的解釋?zhuān)聦?shí)上起到制定政策的作用，即使最低一級(jí)的行政官員也在某種程度上起著這種作用”[4]。也就是說(shuō)，職能部門(mén)在執(zhí)行政策過(guò)程中所享有的自由裁量空間與權(quán)力，實(shí)際上決定了政策的最終面貌。因此，從某種意義上講，總統(tǒng)的工作不過(guò)是在行政職能部門(mén)所提供的素材和選項(xiàng)框架內(nèi)進(jìn)行工作或創(chuàng)造。當(dāng)總統(tǒng)對(duì)行政職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)度減弱乃至缺失時(shí)，政策實(shí)際上就變成了各個(gè)職能部門(mén)自行運(yùn)作、折中的結(jié)果。在這種情況下，任何對(duì)政策施加影響的行為體，都應(yīng)該將工作的重心從總統(tǒng)挪向行政職能部門(mén)。

第二，總統(tǒng)對(duì)行政系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)還包括協(xié)調(diào)、整合各個(gè)職能部門(mén)的運(yùn)作?，F(xiàn)代國(guó)家制度的成功之處在于，政府機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)范圍劃分為不同的職能部門(mén)，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)一個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)，各部門(mén)之間有序合作，才能保證龐大的政府可以順利運(yùn)作、落實(shí)政府的職能。[5]在通常情況下，總統(tǒng)不具備過(guò)問(wèn)職能部門(mén)具體工作的條件。根據(jù)以往的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)而制定的預(yù)案和早已形成的日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序（standard operating procedure），職能部門(mén)會(huì)自行運(yùn)作。[6]其過(guò)程并不直接體現(xiàn)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)能力與智力水準(zhǔn)，而是更多地反映了職能部門(mén)各自獨(dú)有的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及基于此而產(chǎn)生的相對(duì)獨(dú)立性。在這種情況下，無(wú)論是基于官僚政治斗爭(zhēng)的本能，各個(gè)部門(mén)出現(xiàn)權(quán)力爭(zhēng)斗，[7]還是出于各個(gè)職能部門(mén)在業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)操守上的鴻溝與隔膜，都會(huì)使各職能部門(mén)在協(xié)作問(wèn)題上存在某種天然的缺陷。所以，馬克斯·韋伯認(rèn)為，任何組織或社會(huì)共同體都必須有某種形式的“權(quán)威”或“支配”作為基礎(chǔ)。否則，任何組織都無(wú)法達(dá)成自己的目標(biāo)。[8]

為了保證行政系統(tǒng)的正常運(yùn)作，總統(tǒng)要憑借自己在行政系統(tǒng)的至高權(quán)威，組織和協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門(mén)之間的相互關(guān)系。由于美國(guó)并不存在一項(xiàng)關(guān)于職能部門(mén)之間關(guān)系或協(xié)作關(guān)系的成文法或規(guī)章，因此，總統(tǒng)的協(xié)調(diào)行為需要是動(dòng)態(tài)的和常態(tài)化的。一旦總統(tǒng)作為最終協(xié)調(diào)者、仲裁者的身份或功能缺失，無(wú)論是職能部門(mén)之間潛在的爭(zhēng)斗，還是等待總統(tǒng)裁決的時(shí)間間隔，都會(huì)拖慢決策的節(jié)奏。無(wú)論客體是本國(guó)受眾，還是外國(guó)政府，這都會(huì)極大地改變政策客體的應(yīng)對(duì)美國(guó)行政系統(tǒng)方式，并最終改變它們之間的互動(dòng)方式。

總體而言，美國(guó)總統(tǒng)基于其在行政體系內(nèi)的最高權(quán)力與權(quán)威，掌握有最終決策的權(quán)力。但總統(tǒng)的這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或決策權(quán)也是相對(duì)的。在現(xiàn)代政府治理方式下，各個(gè)職能部門(mén)具備成熟的社會(huì)管理方法和相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作模式。總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)作用在于如何啟動(dòng)決策程序和分配任務(wù)，一旦總統(tǒng)對(duì)職能部門(mén)的把控力度降低，政策將更多地反映職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、方案與利益訴求。在美國(guó)的歷史上，里根總統(tǒng)就是一個(gè)以放任風(fēng)格領(lǐng)導(dǎo)職能部門(mén)的極端案例。他對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的刻意逃避，導(dǎo)致了兩類(lèi)嚴(yán)重的行政困境：一是大量政策議題無(wú)法啟動(dòng)，只能在職能部門(mén)的日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序的框架內(nèi)推進(jìn)；二是總統(tǒng)的幕僚團(tuán)隊(duì)、行政部門(mén)首長(zhǎng)之間出現(xiàn)意見(jiàn)分歧乃至內(nèi)斗之時(shí)，總統(tǒng)的協(xié)調(diào)仲裁功能缺位，導(dǎo)致政策久拖不決。這都給美國(guó)的內(nèi)政外交留下了重大的影響。

二、放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格

根據(jù)里根對(duì)決策議題的領(lǐng)導(dǎo)和介入程度，政府在決策上分為兩種截然不同的模式，即最常見(jiàn)的放任模式和罕見(jiàn)的管控模式。放任模式是里根執(zhí)政生涯中最常見(jiàn)的領(lǐng)導(dǎo)模式。當(dāng)里根遇到政策議題時(shí)，“并不會(huì)對(duì)其花費(fèi)多少精力，因?yàn)樗揪筒幌胱鰶Q策”。他在內(nèi)閣會(huì)議上會(huì)走神、涂鴉、打瞌睡。[9]所以，里根喜歡將具體事務(wù)交給下屬去做。他自己投入精力最多的事情是演講和準(zhǔn)備演講，最熱衷的事情就是度假和睡懶覺(jué)。[10]

在此模式下，由于總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)重缺位，大多數(shù)政策要么在啟動(dòng)后就被委派給行政職能部門(mén)處理和抉擇，要么就長(zhǎng)期處于未激活、未啟動(dòng)的狀態(tài)，而是由行政職能部門(mén)按照以往的政策慣性或日常標(biāo)準(zhǔn)操作程序，對(duì)問(wèn)題做出被動(dòng)式的回應(yīng)。里根上任第二年，美國(guó)輿論就注意到里根獨(dú)特的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，并做了如下評(píng)論：“里根先生經(jīng)常做的只不過(guò)是批準(zhǔn)顧問(wèn)們的決定罷了?！盵11]毫不夸張地說(shuō)，里根實(shí)際上是一個(gè)非常消極的人……真正的決策者與其說(shuō)是里根，不如說(shuō)是為其理念而戰(zhàn)的工作人員。[12]

里根政府剛剛上任，中美關(guān)系立即就成為里根領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的受害者。在競(jìng)選階段大放親臺(tái)言論的里根，引起中國(guó)政府的警惕。為徹底解決美國(guó)對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題，里根政府甫一上任，中國(guó)政府就開(kāi)始向美方施壓，希望能開(kāi)啟談判進(jìn)程解決對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題。但很少過(guò)問(wèn)政事的里根，既不在意中方的訴求，也未認(rèn)真對(duì)待這一議題，只是將此事交予國(guó)務(wù)卿黑格處理。被迫無(wú)奈的中國(guó)政府只好利用坎昆會(huì)議的首腦外交機(jī)會(huì)，通過(guò)政府總理向里根提出中美談判解決對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題。甚至外長(zhǎng)黃華罕見(jiàn)地動(dòng)用了最后通牒，才迫使里根同意開(kāi)啟談判。[13]

更為罕見(jiàn)的是，中美圍繞對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題的談判，明明已經(jīng)構(gòu)成了中美外交關(guān)系的危機(jī)，卻未能讓中美關(guān)系納入里根的決策議程。甚至直到1984年初，中美兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人即將展開(kāi)互訪之際，美國(guó)政府才發(fā)覺(jué)，里根上任三年以來(lái)，尚未制定對(duì)華政策。與中國(guó)的互動(dòng)要么是遵循慣例，要么是按照國(guó)務(wù)院的專(zhuān)業(yè)程序做出回應(yīng)。因而在兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人互訪之前，匆忙通令各個(gè)職能部門(mén)合作，制定出了正式的對(duì)華政策。[14]

訪華結(jié)束之后，里根再次將對(duì)華政策與事務(wù)交由國(guó)務(wù)卿舒爾茨操持。里根的國(guó)家安全事務(wù)副助理鮑威爾也曾回憶：“總統(tǒng)的消極管理風(fēng)格讓我們身負(fù)重?fù)?dān)。直到我們適應(yīng)了這一風(fēng)格后，仍覺(jué)得很難在沒(méi)有明確決策的情況下執(zhí)行建議?！ヌm克（國(guó)家安全事務(wù)助理）曾抱怨：‘我的天，我們不是雇來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的！’”[15]回顧里根執(zhí)政時(shí)期，放任的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格幾乎占據(jù)著主導(dǎo)地位并貫穿始終。但此類(lèi)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格并非成熟的領(lǐng)導(dǎo)模式，在處理日常決策議題時(shí)，放手讓職能部門(mén)和專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)駕馭決策可以收到奇效。但面對(duì)復(fù)雜的決策議題時(shí)，任何內(nèi)政或國(guó)際環(huán)境的干擾因素，都可能將政策引向不確定的前景，因而需要全面的情報(bào)與方案?jìng)溥x項(xiàng)，而這恰恰是放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格無(wú)法完成的。里根執(zhí)政期間面臨的最大危機(jī)——伊朗門(mén)事件就詮釋了這一原理。[16]

三、罕見(jiàn)的管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格

在管控模式下，里根即便因?yàn)楹币?jiàn)的興趣或危機(jī)而專(zhuān)心駕馭行政系統(tǒng)，也會(huì)因?yàn)閷?zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺而使決策帶有極強(qiáng)的主觀情感特征。在管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格下，里根決策的原則可以分為兩種：一種是依賴樸素的意識(shí)形態(tài)等感情、感性因素作為取舍備用方案的標(biāo)準(zhǔn)；一種是按照自己最鐘愛(ài)的人際關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)打造和維系自己的內(nèi)閣班底。法國(guó)總統(tǒng)密特朗曾經(jīng)對(duì)施密特評(píng)價(jià)過(guò)里根：“這是一個(gè)沒(méi)有想法、沒(méi)有文化的人，他肯定算是那類(lèi)自由主義分子，但透過(guò)表象你會(huì)發(fā)現(xiàn)他并不笨，他有很強(qiáng)的感知力，有極其良好的意圖，遇到用智力無(wú)法理解的事情，他就用本能去感知?！盵17]因而當(dāng)里根介入和管控決策進(jìn)程的時(shí)候，他對(duì)決策備選方案進(jìn)行抉擇時(shí)，主要依賴的是意識(shí)形態(tài)、從生活中積累的樸素的感情、幕僚團(tuán)隊(duì)和第一夫人給他的建議。

里根的外交政策在很大程度上就是基于自身的感情和樸素的生活閱歷，而非依賴專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐。演員出身的里根沒(méi)有任何外交經(jīng)驗(yàn)和外交專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)歷，他不喜歡出國(guó)旅行，也沒(méi)怎么出過(guò)國(guó)。距離他任職最近的出國(guó)旅行還是1978年的時(shí)候，他為準(zhǔn)備總統(tǒng)競(jìng)選而進(jìn)行的出訪，而臺(tái)灣島則是他到訪的目的地之一。此次訪問(wèn)進(jìn)一步密切了里根及其幕僚與臺(tái)灣當(dāng)局的關(guān)系。[18]因而，對(duì)臺(tái)灣當(dāng)局形成的親臺(tái)姿態(tài)成為他對(duì)華政策當(dāng)中最頑固也是最穩(wěn)定的底色。在里根所有涉及臺(tái)灣問(wèn)題的言談中，尤其是在中美圍繞對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題而展開(kāi)激烈談判的過(guò)程中，他都堅(jiān)持對(duì)臺(tái)灣的責(zé)任和義務(wù)。[19]這些親臺(tái)理念并非源自任何的國(guó)際關(guān)系原理或外交原則。

按理說(shuō)，一個(gè)對(duì)蘇聯(lián)發(fā)起新冷戰(zhàn)的強(qiáng)硬總統(tǒng)，本應(yīng)急切拉攏中國(guó)政府，利用當(dāng)時(shí)的中蘇對(duì)抗，強(qiáng)化自身的外交資源。但里根的現(xiàn)實(shí)選擇卻暴露出他在決策中對(duì)直覺(jué)的倚重。需要指出的是，里根的幕僚對(duì)他的這種樸素的直覺(jué)有著相當(dāng)重要的影響。不少幕僚都與臺(tái)灣當(dāng)局有著長(zhǎng)久的利益聯(lián)系，并持親臺(tái)立場(chǎng)。他們包括國(guó)家安全事務(wù)助理艾倫、白宮辦公廳副主任迪弗、財(cái)政部長(zhǎng)里甘、總統(tǒng)法律顧問(wèn)米斯等。[20]當(dāng)然，對(duì)里根影響最大的要數(shù)他的夫人南希。她“是里根的白宮里一支強(qiáng)大得驚人的力量”。她清除過(guò)所有位高權(quán)重的里根幕僚，最后成為真正意義上的“白宮辦公廳主任”[21]。甚至連美國(guó)政要也提醒中國(guó)駐美外交官，“不要低估里根夫人的作用”。[22]

除去危機(jī)情形，里根還會(huì)在內(nèi)閣班底秩序失控時(shí)開(kāi)啟管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。里根有著極強(qiáng)的人際交往能力，喜歡與人為善。在總統(tǒng)任期內(nèi)，他一直希望“他的屬下之間一團(tuán)和氣，洋溢在一團(tuán)和氣的氛圍中”。[23]但他經(jīng)常性的放任式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，卻容易放大行政部門(mén)間的協(xié)調(diào)困難，極端時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)屬下?tīng)?zhēng)權(quán)內(nèi)斗的情形。這又逼迫里根不得不開(kāi)啟管控式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，理順下屬之間的關(guān)系。

黑格與里根團(tuán)隊(duì)的其他成員存在著政策和權(quán)力的矛盾，其易怒的性格又使這種矛盾逐漸變得尖銳而不可收拾。最后，黑格幾乎與里根的每一位高級(jí)顧問(wèn)都矛盾頻發(fā)。對(duì)華政策一度就成為黑格與艾倫、溫伯格、李潔明等人爭(zhēng)斗的戰(zhàn)場(chǎng)。[24]里根認(rèn)為黑格只想在內(nèi)閣中大權(quán)獨(dú)攬，在外交政策上排擠所有閣員甚至里根自己。這既導(dǎo)致政府運(yùn)作的不暢，也破壞了里根對(duì)祥和的人際關(guān)系的堅(jiān)守，因而解除了黑格的職務(wù)。[25]

越來(lái)越多的政策研究成果表明，有限理性（bounded rationality）決策才是決策過(guò)程中的常見(jiàn)模式。[26]這實(shí)際上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格提出了更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：過(guò)于放任的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格可以充分激勵(lì)職能部門(mén)的專(zhuān)業(yè)建議，但也存在部門(mén)爭(zhēng)權(quán)導(dǎo)致的決策拖沓，貽誤時(shí)機(jī)；過(guò)于嚴(yán)緊的管控領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格可以防止混亂的決策過(guò)程，但卻又把精力和知識(shí)能力有限的領(lǐng)導(dǎo)人逼入親力親為的決策全過(guò)程，把政策陷入和專(zhuān)業(yè)知識(shí)隔絕的險(xiǎn)境。明確區(qū)隔領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)調(diào)、抉擇功能與職能部門(mén)的情報(bào)及方案規(guī)劃功能，可能是克服領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格這種兩難境地的出路。隨著西方一批政治素人裹挾著民族主義情緒上臺(tái)，可能將領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的這種兩難境地推向極端甚至是極端之間的搖擺。

[注 釋]

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