古鉞

社會(huì)保險(xiǎn)是政府依法施行的公共政策，法制化是社會(huì)保險(xiǎn)制度建立和運(yùn)行的必然要求。新中國(guó)成立70 年來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展留下一條逐步走向法制化的長(zhǎng)長(zhǎng)軌跡。

首部社會(huì)保險(xiǎn)法例

1951 年2 月26 日政務(wù)院公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是新中國(guó)第一部有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)法規(guī)。雖名為“條例”，實(shí)際上是一部法律，與現(xiàn)今的行政法規(guī)有明顯的層級(jí)差異。因?yàn)檫@個(gè)條例直接依據(jù)的上位法是具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，該《綱領(lǐng)》明確規(guī)定“逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”。而且當(dāng)時(shí)第一屆全國(guó)人大尚未召開(kāi)，在沒(méi)有“最高立法機(jī)構(gòu)”的情況下由政務(wù)院代行立法職能。在條例制定實(shí)施過(guò)程中，黨和國(guó)家動(dòng)用了幾乎全部政治、組織資源。如1950 年10 月政務(wù)院批準(zhǔn)的《中央人民政府勞動(dòng)部試行組織條例》中，規(guī)定勞動(dòng)部的工作任務(wù)之（五）是“計(jì)劃并領(lǐng)導(dǎo)逐步實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度”，并內(nèi)設(shè)唯一具有獨(dú)立行文權(quán)的勞動(dòng)保險(xiǎn)局。同月，政務(wù)院公布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》草案，向全社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，把立法過(guò)程變成匯集眾智和宣傳教育的過(guò)程。條例頒布后的1951 年3 月2日，中共中央專門(mén)作出《關(guān)于勞動(dòng)保險(xiǎn)準(zhǔn)備工作的指示》，要求各級(jí)黨委負(fù)責(zé)指導(dǎo)并督促各方面把這個(gè)有重大意義的工作做好。以中央名義部署施行一個(gè)專項(xiàng)法規(guī)的做法十分罕見(jiàn)，足見(jiàn)對(duì)這項(xiàng)制度建設(shè)的高度重視。

既然是社會(huì)保險(xiǎn)立法，為什么稱作“勞動(dòng)保險(xiǎn)”？尋根探源，是出于李立三同志的建議。1948 年，時(shí)任東北局職工運(yùn)動(dòng)委員會(huì)書(shū)記并領(lǐng)導(dǎo)起草《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的李立三認(rèn)為：世界各國(guó)都叫社會(huì)保險(xiǎn)，他們覆蓋范圍廣些，基金來(lái)源也不同。我們要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，只能是小范圍、低標(biāo)準(zhǔn)的，基金完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，以定名勞動(dòng)保險(xiǎn)為宜。全國(guó)解放后，李立三擔(dān)任勞動(dòng)部部長(zhǎng)，東北條例的成效也得到中央肯定，“勞動(dòng)保險(xiǎn)”就此成為全國(guó)制度的定名，《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》也成為新中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的起點(diǎn)。

1955 年，國(guó)務(wù)院還發(fā)布了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員《退休處理暫行辦法》《退職處理暫行辦法》等規(guī)定，建立起機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度。這些制度不具有統(tǒng)籌互濟(jì)的社會(huì)保險(xiǎn)功能，而且是在首屆全國(guó)人大召開(kāi)后制定的行政法規(guī)，較《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的法律地位為低。但1958年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》則經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)的審議程序，有“準(zhǔn)法律”的屬性。

《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》施行了18 年，在新中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中發(fā)揮了巨大作用，但結(jié)局卻充滿“悲劇性”?！拔母铩备叱敝校患埐块T(mén)通知即終止了制度運(yùn)行，不僅在實(shí)質(zhì)上廢除了社會(huì)統(tǒng)籌機(jī)制，而且“以下犯上”的混亂程序也是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法制進(jìn)程的嚴(yán)重戕害。

堪稱歷史“界碑”的104號(hào)文件

1978 年6 月2 日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》兩個(gè)法規(guī)，即104 號(hào)文件，在新中國(guó)社會(huì)保障史上居于劃分階段的重要地位。這兩個(gè)法規(guī)由中共中央主導(dǎo)制定，并經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)原則批準(zhǔn)，與《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》一樣具有法律性質(zhì)；其中一些重大政策管了后續(xù)幾十年，有的至今仍在沿用。以104 號(hào)文件為標(biāo)志，恢復(fù)了被“文革”中斷多年的干部職工辦理退休退職的正常工作，不僅帶有鮮明的撥亂反正色彩，而且高度契合把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大局，推動(dòng)干部隊(duì)伍順利實(shí)現(xiàn)新老交替和職工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)調(diào)整。至1989 年，全國(guó)有550萬(wàn)干部辦理了離退休手續(xù)，同時(shí)補(bǔ)充幾百萬(wàn)中青年干部走上各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位，退休退職工人總數(shù)達(dá)上千萬(wàn)人，騰出了大量就業(yè)崗位，為新時(shí)期現(xiàn)代化建設(shè)提供了各個(gè)層面的人力資源政策支持。

改革開(kāi)放初期的80 年代，最具突破性的社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)是1986 年7 月國(guó)務(wù)院發(fā)布改革勞動(dòng)制度的77號(hào)文件，其中明確規(guī)定對(duì)勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，同時(shí)建立起職工待業(yè)保險(xiǎn)制度。當(dāng)時(shí)社保領(lǐng)域改革尚處于探索期，許多舉措都采取試點(diǎn)方案、指導(dǎo)意見(jiàn)等政策性文件的形式，77 號(hào)文件直接以行政法規(guī)形式出臺(tái)，立法層級(jí)很高。盡管當(dāng)時(shí)養(yǎng)老、待業(yè)保險(xiǎn)制度僅限于國(guó)營(yíng)企業(yè)部分職工范圍施行，但打開(kāi)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的“缺口”，主要政策——如多方繳費(fèi)籌資、建立專項(xiàng)基金、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理、待遇確定機(jī)制等，成為以后擴(kuò)大范圍的遵循和完善制度的基礎(chǔ)。

勞動(dòng)法確立了社會(huì)保險(xiǎn)的法律地位

1994 年7 月5 日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》，其第九章專門(mén)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)作出規(guī)定：明確了社會(huì)保險(xiǎn)（不再采用勞動(dòng)保險(xiǎn)稱謂）的概念和國(guó)家責(zé)任；適用范圍涵蓋所有企業(yè)和存在勞動(dòng)關(guān)系的個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織及其職工（雇工）；規(guī)定了確定社會(huì)保險(xiǎn)水平的基本原則；確立的統(tǒng)籌互濟(jì)模式是對(duì)“文革”中倒退為單位“自?！蹦Ｊ降哪孓D(zhuǎn)；確定了主要待遇項(xiàng)目，為在全國(guó)層面建立5 大社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定了法律基礎(chǔ)；還從行政管理、基金管理、基金監(jiān)督3方面明確了社會(huì)保險(xiǎn)管理體制。

勞動(dòng)法的頒行為90 年代及以后的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革鋪平了法制道路——國(guó)務(wù)院作出改革職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的行政決定，1994 年和1995 年出臺(tái)有關(guān)職工生育保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的部門(mén)規(guī)章，1999 年國(guó)務(wù)院頒布社保費(fèi)征繳和失業(yè)保險(xiǎn)兩個(gè)條例，2003 年又頒布工傷保險(xiǎn)條例，一些地區(qū)也陸續(xù)頒行地方社保法規(guī)或政府規(guī)章，等等。社會(huì)保險(xiǎn)法制進(jìn)程加快，開(kāi)始形成從中央到地方、法律—法規(guī)—規(guī)章相結(jié)合的立體架構(gòu)。

社會(huì)保險(xiǎn)法完成了社會(huì)保險(xiǎn)體系整體構(gòu)架的搭建

社會(huì)保險(xiǎn)法從1994 年勞動(dòng)法一頒布就著手起草，經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)17 年三起三落的過(guò)程，終成正果——2010 年10 月28 日第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)。這部由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)首次制定的專項(xiàng)法律，確立了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的總體框架、基本方針和基本原則，界定了各項(xiàng)制度的適用范圍，規(guī)范了籌資渠道，規(guī)定了參保單位和個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，明確了行政管理體制，提高了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收的強(qiáng)制性，強(qiáng)化了基金管理和監(jiān)督，確定了經(jīng)辦服務(wù)內(nèi)容，規(guī)定了各相關(guān)主體的法律責(zé)任，彰顯出保障和維護(hù)人民群眾社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平正義的立法宗旨。

社會(huì)保險(xiǎn)法將改革開(kāi)放30 多年社保制度改革發(fā)展的豐富實(shí)踐上升為國(guó)家意志，其3 個(gè)突出特點(diǎn)，體現(xiàn)出超越以往的歷史價(jià)值：一是廣泛性。除了各類城鎮(zhèn)職工外，還把非全日制從業(yè)人員、農(nóng)民工以及在華就業(yè)的外國(guó)人納入?yún)⒈８采w范圍，制度可及性更強(qiáng)。二是前瞻性。不僅將新建立的新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保制度納入法律規(guī)范，而且把尚在試點(diǎn)的新農(nóng)保，甚至還在醞釀之中的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度納入，與職工5 項(xiàng)社保共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系的完整框架。這在我國(guó)立法史上是罕見(jiàn)的，后來(lái)的改革進(jìn)程證明，這是立法引領(lǐng)、推動(dòng)實(shí)踐的一個(gè)成功范例。三是靈活性。針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體差異大而且許多社保改革還處于變動(dòng)之中的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)情況，法律在規(guī)范相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系的同時(shí)，授權(quán)中央或地方政府酌情作出必要的具體規(guī)定，兼顧了統(tǒng)一性和差異性，體現(xiàn)了原則性與靈活性的結(jié)合。

依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法，國(guó)務(wù)院于2010 年修訂《工傷保險(xiǎn)條例》，2016 年頒布《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》；《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》（2015 年）和新的《企業(yè)年金辦法》（2017 年）等部門(mén)規(guī)章也相繼出臺(tái)。近20 年，涉及社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家法律還有老年人權(quán)益保障法、婦女權(quán)益保障法、殘疾人保障法、職業(yè)病防治法和軍人保險(xiǎn)法?？梢哉f(shuō)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)體系架構(gòu)初步搭建起來(lái)。

推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法制化進(jìn)程仍任重道遠(yuǎn)

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法體系有了一定基礎(chǔ)，反映了社會(huì)領(lǐng)域法制建設(shè)的進(jìn)步；但也存在兩方面不足：一是“散”，大都是單項(xiàng)立法，而綜合立法較少；二是“低”，法律僅社會(huì)保險(xiǎn)法和軍人保險(xiǎn)法兩部，行政法規(guī)也不多，實(shí)踐操作主要還是依據(jù)規(guī)范性政策或部門(mén)規(guī)章。這些不足正是新時(shí)代推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)法制化進(jìn)程的重點(diǎn)。面向“兩個(gè)一百年”的目標(biāo)，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定社會(huì)保障中長(zhǎng)期立法規(guī)劃。首先力求“全”——及早填補(bǔ)目前在養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)兩大制度上的立法空白，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)也應(yīng)制定專門(mén)法規(guī)，隨同全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)制定社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)法規(guī)，針對(duì)社?；鹨?guī)模擴(kuò)大及風(fēng)險(xiǎn)防控需求制定基金投資和管理監(jiān)督的專項(xiàng)法規(guī)等。其次力求“合”——整合分散的相關(guān)法規(guī)和政策，形成綜合性的養(yǎng)老保險(xiǎn)法律、醫(yī)療保險(xiǎn)法律，進(jìn)而爭(zhēng)取與其他社保法規(guī)整編成為社會(huì)保障法典。

伴隨立法的豐富和升級(jí)，還要大力推進(jìn)依法行政和依法辦事，完善司法體制和程序，加強(qiáng)法律監(jiān)督；同時(shí)加快社會(huì)保障國(guó)際公約和建議書(shū)的審核、批準(zhǔn)工作，促進(jìn)我國(guó)更好融入國(guó)際社會(huì)、在國(guó)際社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。立法完整、執(zhí)法規(guī)范、司法嚴(yán)明、監(jiān)督有力，將是新時(shí)代中國(guó)社會(huì)保障法制化進(jìn)程的鮮明標(biāo)志?！?/p>