周亞敏

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院

中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)崛起的起步階段，溫室氣體和污染物排放達(dá)峰還需時(shí)日，中國(guó)國(guó)內(nèi)積極推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，將綠色發(fā)展納入“五位一體”總體布局，努力盡早實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染的脫鉤。

從全球綠色治理角度而言，中國(guó)希望歷史排放大國(guó)能夠承擔(dān)責(zé)任，通過(guò)技術(shù)支持和資金援助幫助新興發(fā)展中國(guó)家減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)；同時(shí)，中國(guó)當(dāng)前的總量排放水平又使自身處于不得不承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的地位。美國(guó)在全球綠色治理中有所為有所不為，但更多地體現(xiàn)為“不為”。中國(guó)的全球環(huán)境治理戰(zhàn)略部署需要將美國(guó)的行為邏輯納入考慮。對(duì)于美國(guó)積極推動(dòng)的國(guó)際環(huán)境倡議，要明確其背后的利益訴求；對(duì)于美國(guó)置身事外的全球環(huán)境行動(dòng)，要根據(jù)中國(guó)國(guó)家利益來(lái)決定參與的深度和廣度。如何服務(wù)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起的總目標(biāo)、保證經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境收益的可持續(xù)發(fā)展，這應(yīng)當(dāng)是中國(guó)參與全球綠色治理的最主要考慮，也是推進(jìn)綠色“一帶一路”建設(shè)的重點(diǎn)依據(jù)。

美國(guó)的行為邏輯

環(huán)境污染作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的副產(chǎn)品，并未給獨(dú)占世界經(jīng)濟(jì)鰲頭的美國(guó)國(guó)內(nèi)帶來(lái)諸多困擾。正是由于經(jīng)濟(jì)全球化催生的全球價(jià)值鏈“南灰北綠”的分布，使得發(fā)達(dá)國(guó)家能實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)收益與全球環(huán)境責(zé)任的分離。美國(guó)試圖將權(quán)力和責(zé)任分離，一方面推卸在全球治理領(lǐng)域提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，另一方面繼續(xù)掌控權(quán)力分配意義上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。美國(guó)實(shí)現(xiàn)了人均GDP和人均二氧化碳排放均為世界第一的完美結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)權(quán)力與負(fù)外部性權(quán)力集于一身，從而賦予美國(guó)參與全球綠色治理的靈活性。即美國(guó)既可以參與也可以不參與，如果美國(guó)主導(dǎo)則能促成全球成功治理某一類環(huán)境問(wèn)題，如果美國(guó)不參與則可以成功“拖后腿”。但脫離全球綠色治理舞臺(tái)并不是美國(guó)的終極目標(biāo)，其真正關(guān)切的是世界各國(guó)能否按照“美國(guó)意志”和“美式規(guī)則”來(lái)推進(jìn)全球環(huán)境治理議題。換句話說(shuō)，得到美國(guó)某些情況下的不參與或者退出，只是在運(yùn)用權(quán)力敦促全球重塑規(guī)則，其核心訴求在于美國(guó)所承擔(dān)的成本絕不能高于其他國(guó)家，而美國(guó)所得到的利益絕不能低于其他國(guó)家。

美國(guó)借助雙邊和多邊貿(mào)易協(xié)定重塑全球環(huán)境治理規(guī)則的動(dòng)向更應(yīng)該重視。美國(guó)將國(guó)際多邊環(huán)境協(xié)定中的條款選擇性地納入自身主導(dǎo)的貿(mào)易協(xié)定中，實(shí)際上是將經(jīng)濟(jì)權(quán)力轉(zhuǎn)化為對(duì)全球性環(huán)境治理規(guī)則的區(qū)域性重塑，目的依然在于分離利益與責(zé)任。換句話說(shuō)，納入對(duì)美國(guó)有利的環(huán)境條款，剔除使美國(guó)負(fù)擔(dān)成本的環(huán)境條款，而是否簽署相應(yīng)的國(guó)際環(huán)境協(xié)定則無(wú)足輕重。最為重要的是，美國(guó)脫離全球環(huán)境治理體系后進(jìn)行的是一種區(qū)域性重塑或者“俱樂(lè)部式”重塑，往往是從美國(guó)的周邊國(guó)家開(kāi)始的，無(wú)論是《北美自由貿(mào)易協(xié)定》首創(chuàng)嵌入環(huán)境條款的做法，還是在《美加墨自由貿(mào)易協(xié)定》中升級(jí)環(huán)境條款，均從周邊區(qū)域著手試驗(yàn)。以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》環(huán)境條款為版本拓展并外溢到后續(xù)簽署的所有自由貿(mào)易協(xié)定的歷程來(lái)看，《美加墨自由貿(mào)易協(xié)定》中的環(huán)境條款也會(huì)成為特朗普政府后續(xù)自由貿(mào)易協(xié)定的范本，其擴(kuò)展的地理范圍越廣，對(duì)全球環(huán)境治理公平性原則的侵蝕就越大。

建設(shè)綠色“一帶一路”探索對(duì)外環(huán)境治理戰(zhàn)略

盡管中國(guó)延續(xù)并堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家定位，但中國(guó)的角色在眾多國(guó)際領(lǐng)域面臨著“被轉(zhuǎn)換”的局面。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家始終將中國(guó)作為競(jìng)爭(zhēng)性伙伴，要求中國(guó)在全球公共品領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任。特別是在特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》后，全球?qū)χ袊?guó)所寄予的希望更甚于歐盟。毫無(wú)疑問(wèn)，發(fā)展低碳技術(shù)和環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是一個(gè)國(guó)家未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所在。但如果在全球環(huán)境治理中承擔(dān)過(guò)多責(zé)任，形成為“道義”而不得不真“輸血”的局面，則會(huì)延緩國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)的速度。無(wú)論是在美國(guó)主導(dǎo)的全球環(huán)境治理議題中，還是美國(guó)試圖重塑環(huán)境規(guī)則的制度設(shè)計(jì)中，中國(guó)必須要從自身的國(guó)家利益出發(fā)，以本土生態(tài)環(huán)境和國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力為度量，來(lái)制定符合國(guó)際格局變化的對(duì)外環(huán)境戰(zhàn)略。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，綠色“一帶一路”建設(shè)的目標(biāo)在于構(gòu)建符合長(zhǎng)期國(guó)家利益的、更為公正的全球綠色治理秩序。但從現(xiàn)階段來(lái)看，“一帶一路”作為一個(gè)具有區(qū)域性質(zhì)和多邊性質(zhì)雙重屬性的新型機(jī)制安排，需要分層次分步驟完成長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。在建設(shè)綠色“一帶一路”的過(guò)程中，逐漸探索出與國(guó)家治理能力和發(fā)展階段相適應(yīng)的中國(guó)的全球環(huán)境戰(zhàn)略。

第一，綠色“一帶一路”的建設(shè)反映出中國(guó)開(kāi)始逐步重視構(gòu)建區(qū)域性對(duì)外環(huán)境戰(zhàn)略。只有先形成區(qū)域性的環(huán)境治理規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，才能談及全球性的影響，正如一個(gè)大國(guó)首先是一個(gè)區(qū)域性大國(guó)，然后才能是一個(gè)全球性大國(guó)一樣。王逸舟教授指出，“一帶一路”品牌為各國(guó)所知，但它主要限于經(jīng)濟(jì)，文化、政治、安全、環(huán)保、教育等各方面的含義較弱，例如從對(duì)待生態(tài)環(huán)境而言，中國(guó)模式未必有很大吸引力。這事實(shí)上反映出構(gòu)建“一帶一路”的區(qū)域性環(huán)境治理認(rèn)同任重而道遠(yuǎn)。

第二，綠色“一帶一路”的建設(shè)首先要從綠色基礎(chǔ)設(shè)施著手。設(shè)施聯(lián)通是共建“一帶一路”的優(yōu)先方向，在建設(shè)中需要綜合考慮適應(yīng)氣候變化、低碳節(jié)能、綠色規(guī)劃等因素，實(shí)現(xiàn)大范圍、高層次和優(yōu)質(zhì)量的互聯(lián)互通目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)提升生態(tài)韌性與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重收益。無(wú)論是建設(shè)中的還是規(guī)劃中的基礎(chǔ)設(shè)施，都須以聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為指引，務(wù)求能源的集約化利用和資源的循環(huán)化利用，逐步形成面向22世紀(jì)的、低碳集約型技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)保護(hù)經(jīng)驗(yàn)在沿線地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化普及，最終構(gòu)建一個(gè)能夠適應(yīng)本地區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)范、環(huán)保規(guī)范和認(rèn)知規(guī)范，逐步改變“一帶一路”沿線國(guó)家在全球綠色治理中的缺位、弱話語(yǔ)權(quán)、規(guī)則被動(dòng)接受方的地位。

第三，綠色“一帶一路”的深層次推進(jìn)必然取決于綠色價(jià)值鏈的構(gòu)建。只有通過(guò)經(jīng)濟(jì)一體化來(lái)促進(jìn)環(huán)境一體化，才是最有效的區(qū)域性環(huán)境治理方案。如何通過(guò)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境消耗脫鉤，是未來(lái)沿線國(guó)家面臨的重要課題。尤其是在面臨中美經(jīng)濟(jì)脫鉤的外部環(huán)境下，世界范圍內(nèi)有可能形成兩個(gè)或若干個(gè)獨(dú)立產(chǎn)業(yè)鏈共存。如何在以經(jīng)濟(jì)制裁為主要手段的新型“戰(zhàn)爭(zhēng)”中，發(fā)揮中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈的低成本優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以及如何借助“一帶一路”國(guó)家持續(xù)攤薄產(chǎn)業(yè)鏈成本，關(guān)乎中國(guó)是否能夠在未來(lái)的“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)”中持續(xù)扛壓。綠色價(jià)值鏈代表了低碳、高值、清潔、領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)布局，涵蓋大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、可再生能源等前沿技術(shù)。改革開(kāi)放40年來(lái)，中國(guó)在商品市場(chǎng)領(lǐng)域和高科技領(lǐng)域的迅猛發(fā)展，沖擊了美國(guó)賴以為生的、占據(jù)全球價(jià)值鏈高端地位以攫取豐厚利潤(rùn)的模式，促使美國(guó)發(fā)起了“閃電戰(zhàn)”般的貿(mào)易戰(zhàn)。但無(wú)論外部環(huán)境和國(guó)際關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生何種變化，最終決定國(guó)際關(guān)系的依然是國(guó)內(nèi)因素。中國(guó)需要借助“一帶一路”所創(chuàng)造的廣袤市場(chǎng)，繼續(xù)攤薄產(chǎn)業(yè)鏈成本的同時(shí)，加強(qiáng)自身在區(qū)域中的終端消費(fèi)市場(chǎng)地位，咬定綠色商品市場(chǎng)和高科技產(chǎn)業(yè)不放松。通過(guò)生產(chǎn)側(cè)與消費(fèi)側(cè)在區(qū)域內(nèi)的有效聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)政策保證綠色生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的自由流動(dòng)，全面提升相關(guān)領(lǐng)域的綠色全要素生產(chǎn)率，為長(zhǎng)期持續(xù)地應(yīng)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁提供基礎(chǔ)。

第四，綠色“一帶一路”建設(shè)從長(zhǎng)期來(lái)看是為中國(guó)和沿線國(guó)家更有效參與全球環(huán)境治理儲(chǔ)備力量。當(dāng)前新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)超過(guò)80%，但無(wú)論是在全球經(jīng)濟(jì)治理還是全球環(huán)境治理中，都沒(méi)有獲得相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)和影響力。全球氣候治理中對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的義務(wù)和要求的逐漸弱化、雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中的不對(duì)稱環(huán)境條款，以及國(guó)際環(huán)境協(xié)定的松散化，都顯示出發(fā)展中國(guó)家在全球環(huán)境治理中的弱勢(shì)地位。發(fā)達(dá)國(guó)家可以利用環(huán)境議題和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)鉗制發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但并未形成反向互動(dòng)，即發(fā)展中國(guó)家無(wú)法利用環(huán)境議題對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家施壓。在環(huán)境議題上的不對(duì)稱的反制能力，事實(shí)上是南北經(jīng)濟(jì)實(shí)力、軍事實(shí)力不對(duì)稱的投射。作為南方國(guó)家，長(zhǎng)期面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染的雙重壓力，不僅需要來(lái)自外部的資金和技術(shù)援助，更需要一個(gè)兼顧公平與效率的國(guó)際制度環(huán)境。只有通過(guò)以綠色基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建的“硬件”，以及綠色價(jià)值鏈形成的“軟件”，不斷凝聚“一帶一路”區(qū)域的共識(shí)和訴求，共同爭(zhēng)取和創(chuàng)造適宜本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的綠色治理規(guī)則，才能推動(dòng)全球綠色治理朝著公平、公正的方向推進(jìn)。

第五，未來(lái)中國(guó)構(gòu)建全球綠色治理戰(zhàn)略的依托將是“一帶一路”，逐步實(shí)現(xiàn)從小區(qū)域到大區(qū)域的擴(kuò)展。由于中日韓在較早期就參與并探索過(guò)跨境環(huán)境污染合作，應(yīng)考慮優(yōu)先開(kāi)展東亞環(huán)境合作，探索既符合國(guó)家利益又符合區(qū)域利益的區(qū)域性環(huán)境規(guī)則，最終為全球?qū)用娴膮^(qū)域性規(guī)則博弈提供基礎(chǔ)。以2030可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為旗幟，以“一帶一路”區(qū)域?yàn)橐劳?，?gòu)建符合區(qū)域生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)利益的環(huán)境規(guī)則，才能最終改善以中國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家在全球環(huán)境治理中的被動(dòng)和弱勢(shì)地位。明晰美國(guó)以國(guó)家利益為主線、以負(fù)外部性權(quán)力為談判基礎(chǔ)、以主導(dǎo)或重塑為策略的全球環(huán)境治理戰(zhàn)略，有助于凝聚“一帶一路”沿線國(guó)家共識(shí)，達(dá)成區(qū)域性環(huán)境規(guī)則，避免地緣政治對(duì)區(qū)域內(nèi)環(huán)境規(guī)則的撕扯。

綜上，中國(guó)在國(guó)際環(huán)境事務(wù)中的角色，無(wú)論是“被轉(zhuǎn)換”還是“主動(dòng)轉(zhuǎn)換”，都與中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大能源消費(fèi)國(guó)和二氧化碳排放大國(guó)的地位緊密相關(guān)。中國(guó)和大部分發(fā)展中國(guó)家都難以在全球環(huán)境治理中發(fā)揮“有為”作用，而試圖通過(guò)自身示范感化發(fā)達(dá)國(guó)家履行國(guó)際義務(wù)的做法無(wú)疑收效甚微，成為國(guó)際環(huán)境規(guī)則的“接受者”只能是一種道德上的美談，距離將環(huán)境規(guī)則轉(zhuǎn)化為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)收益與生態(tài)收益“雙豐收”目標(biāo)仍十分遙遠(yuǎn)。自1992年里約“地球峰會(huì)”召開(kāi)以來(lái)，全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)獲得了表面上的共識(shí)，但在實(shí)際談判進(jìn)程中南方國(guó)家一直處于不斷向北方國(guó)家妥協(xié)的局面。如果任由這種趨勢(shì)延續(xù)，全球環(huán)境規(guī)則勢(shì)必演化成為南方國(guó)家實(shí)力增長(zhǎng)的枷鎖。中國(guó)應(yīng)從國(guó)際談判博弈的角度正向認(rèn)知能源消費(fèi)大國(guó)和溫室氣體排放大國(guó)的負(fù)外部性權(quán)力，促使全球環(huán)境規(guī)則朝著有利于增強(qiáng)中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家綜合國(guó)力的方向演化。