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一、捕后羈押必要性審查存在的主要問(wèn)題

自刑事訴訟法確立捕后羈押必要性審查制度以來(lái)，高檢院將其作為刑事執(zhí)行檢察部門的核心業(yè)務(wù)之一。經(jīng)過(guò)6年多的實(shí)踐，羈押必要性審查工作無(wú)論在實(shí)際操作層面還是制度設(shè)計(jì)層面都暴露出了一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究解決。

第一，逮捕適用條件趨嚴(yán)，捕后羈押必要性審查的“有效案源”顯著減少。[1]隨著“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則、“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策、“謙抑、審慎、善意”的司法理念在刑事訴訟中得到全面貫徹落實(shí)，無(wú)論偵查機(jī)關(guān)在提請(qǐng)逮捕時(shí)還是檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕時(shí)，都進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)逮捕證據(jù)條件、罪行條件、社會(huì)危險(xiǎn)性條件的審查把關(guān)，堅(jiān)持少捕慎捕。如對(duì)于輕微刑事犯罪，特別是未成年人、老年人犯罪、初犯、偶犯以及民間糾紛引發(fā)的刑事犯罪，有關(guān)機(jī)關(guān)都積極發(fā)揮刑事和解作用，有效落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，努力減少逮捕適用。[2]因此，在批準(zhǔn)逮捕之時(shí)即帶有某種不必要羈押情形而有望在捕后進(jìn)行繼續(xù)羈押必要性審查并變更逮捕強(qiáng)制措施的“有效案源”大為減少。

第二，部門協(xié)作配合機(jī)制不健全，刑事執(zhí)行檢察部門獲取羈押必要性審查案件相關(guān)信息的渠道不暢。實(shí)踐中刑事執(zhí)行檢察部門主要依靠個(gè)案的溝通協(xié)調(diào)甚至依靠個(gè)人關(guān)系去獲取案件信息，缺乏制度和機(jī)制保障，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院之間的工作合力尚未真正形成。即使在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，也尚未建立審查逮捕、審查起訴部門主動(dòng)、及時(shí)向刑事執(zhí)行檢察部門移送審查逮捕、審查起訴的工作文書、法律文書的機(jī)制制度，統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中的相關(guān)內(nèi)容也未向刑事執(zhí)行檢察部門開(kāi)放，獲取案件信息耗時(shí)費(fèi)力。

第三，依申請(qǐng)審查人數(shù)少，依職權(quán)全員、定期審查遠(yuǎn)未落到實(shí)處。從依申請(qǐng)審查情況看，即便落實(shí)了權(quán)利告知制度，犯罪嫌疑人、被告人申請(qǐng)羈押必要性審查的積極性并不高。從依職權(quán)審查情況看，由于派駐看守所檢察人員少、在押人員多的矛盾突出，加之對(duì)刑事訴訟法立法精神的把握不準(zhǔn)、考核理念偏差等原因，各地檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門依職權(quán)對(duì)捕后犯罪嫌疑人、被告人繼續(xù)羈押的必要性進(jìn)行主動(dòng)初審的比例并不高，初審后予以立案審查的比例就更低。

第四，對(duì)非本地戶籍的外來(lái)人員啟動(dòng)羈押必要性審查顧慮多，改變強(qiáng)制措施難?！伴_(kāi)展羈押必要性審查最大的顧慮在于釋放或者變更后，犯罪嫌疑人、被告人脫逃，不能及時(shí)到案，尤其是對(duì)在本地?zé)o固定住所、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源、無(wú)幫教條件的人員顧慮更甚。”[3]非本地戶籍的外來(lái)人員涉罪以后，由于缺乏必要的取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住條件，無(wú)論公安機(jī)關(guān)在提請(qǐng)逮捕環(huán)節(jié)還是檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕時(shí)都難以落實(shí)無(wú)差別的“同城待遇”，往往把逮捕作為首先考慮的強(qiáng)制措施；在捕后羈押必要性審查環(huán)節(jié)也不同程度地存在著該初審的不初審、初審后該立案的不立案、立案審查后該建議的不建議、建議后有關(guān)機(jī)關(guān)該改變強(qiáng)制措施的而不改變的現(xiàn)象。可以說(shuō)，如何對(duì)被逮捕的“三無(wú)”外來(lái)人員在初審、立案、建議、改變強(qiáng)制措施方面落實(shí)“同城待遇”，已成為制約羈押必要性審查工作有效開(kāi)展的“瓶頸”問(wèn)題，在外來(lái)人員涉罪人數(shù)多、比例高的東部地區(qū)尤其如此。

第五，羈押必要性審查建議剛性不足，缺乏有力的后續(xù)監(jiān)督制約措施。刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的羈押必要性審查權(quán)是建議權(quán)，有關(guān)辦案單位則享有是否采納檢察機(jī)關(guān)所提建議的決定權(quán)。實(shí)踐中有的辦案單位在決定是否采納檢察機(jī)關(guān)的建議時(shí)帶有很大的隨意性和主觀性。對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由而拒不采納檢察機(jī)關(guān)建議的，檢察機(jī)關(guān)缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督制約手段和措施。辦案單位對(duì)檢察建議處理情況回復(fù)不主動(dòng)、不及時(shí)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，有的甚至既不采納檢察建議，也不回復(fù)說(shuō)明理由，不僅使羈押必要性審查工作陷入被動(dòng)，而且有損法律的權(quán)威。

第六，聽(tīng)證程序的設(shè)置環(huán)節(jié)不夠合理，參加人員存在角色錯(cuò)位現(xiàn)象?！霸诔绦蚍ㄉ?，聽(tīng)證是指決策或裁決機(jī)關(guān)等有權(quán)機(jī)關(guān)在作出決定前為相關(guān)利害關(guān)系人提供機(jī)會(huì)，對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行論證、辯駁的程序。”[4]因此，在逮捕這一最嚴(yán)厲強(qiáng)制措施的審查方面，聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)設(shè)置在公安機(jī)關(guān)是否決定提請(qǐng)逮捕、檢察機(jī)關(guān)或人民法院是否決定或者批準(zhǔn)逮捕、辦案機(jī)關(guān)是否決定改變逮捕強(qiáng)制措施、檢察機(jī)關(guān)是否決定批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限等享有最終決定權(quán)或者批準(zhǔn)權(quán)的訴訟節(jié)點(diǎn)上，而不宜設(shè)置在僅享有改變逮捕措施建議權(quán)的訴訟節(jié)點(diǎn)上。此外，按照聽(tīng)證程序的一般要求，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)由享有決定權(quán)的機(jī)關(guān)的代表主持，其他相對(duì)人或者利害關(guān)系人可以發(fā)表意見(jiàn)、提問(wèn)、作答、辯駁。但在當(dāng)前羈押必要性審查的聽(tīng)證程序中，聽(tīng)證由僅享有建議權(quán)的檢察機(jī)關(guān)的代表——檢察官主持，享有是否改變逮捕強(qiáng)制措施決定權(quán)的機(jī)關(guān)的代表——原案辦案人員發(fā)表意見(jiàn)。有決定權(quán)的機(jī)關(guān)不舉行聽(tīng)證，無(wú)決定權(quán)的機(jī)關(guān)卻舉行聽(tīng)證，存在錯(cuò)位現(xiàn)象。

第七，工作中存在形式主義傾向甚至弄虛作假，有損羈押必要性審查工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。實(shí)踐中有的地方刑事執(zhí)行檢察部門在得知偵查機(jī)關(guān)即將撤銷案件、改變逮捕強(qiáng)制措施，或者檢察機(jī)關(guān)即將不起訴，或者人民法院即將判決緩刑、免刑的消息后，“趕制”羈押必要性審查建議文書，前一天“建議”，第二天“放人”，甚至當(dāng)天“建議”，當(dāng)天“放人”；個(gè)別地方在審查逮捕時(shí)有意無(wú)意地對(duì)“可捕可不捕”的犯罪嫌疑人先予批準(zhǔn)逮捕，為刑事執(zhí)行檢察部門“預(yù)留”羈押必要性審查案源，人為搞“先捕后放”；甚至不排除個(gè)別地方根據(jù)捕后已經(jīng)變更為取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，或者已經(jīng)不起訴，或者已經(jīng)作出緩刑、免刑判決的案件“按圖索驥”，倒簽時(shí)間，“制造”羈押必要性審查案件。凡此種種，名義上是羈押必要性審查，實(shí)質(zhì)上是形式主義甚至弄虛作假，看似辦案數(shù)量巨大、成效明顯，實(shí)際上“水分”不少、危害極大，嚴(yán)重?fù)p害了羈押必要性審查工作的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，也與羈押必要性審查制度的立法精神根本不符甚至背道而馳。此外，羈押必要性審查工作的涉及面很廣，工作環(huán)節(jié)很多，容易引發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善羈押必要性審查制度的對(duì)策建議

（一）建立健全捕后羈押必要性審查的部門協(xié)作機(jī)制

羈押必要性審查絕非檢察機(jī)關(guān)一家之事，更非刑事執(zhí)行檢察一個(gè)部門之事，而是需要各單位各部門加強(qiáng)協(xié)作配合，形成工作合力。

1.暢通案件信息獲取渠道。有關(guān)辦案單位和部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)、主動(dòng)把自提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕至審查起訴各環(huán)節(jié)所涉及的法律文書、工作文書（包括提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書、審查逮捕案件意見(jiàn)書、提請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限意見(jiàn)書和案情報(bào)告、偵查終結(jié)報(bào)告、起訴意見(jiàn)書、公訴案件審查報(bào)告、起訴書、公訴意見(jiàn)書、量刑建議書、未成年犯罪案件的社會(huì)調(diào)查報(bào)告等）抄送檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中有關(guān)偵查、審查逮捕、審查起訴的法律文書、工作文書以及其他案件信息應(yīng)當(dāng)向刑事執(zhí)行檢察部門開(kāi)放查詢。同時(shí)，建議中央政法各部門聯(lián)合開(kāi)發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的刑事案件一體化辦案平臺(tái)，打通不同職能部門之間的人為隔離，實(shí)現(xiàn)公檢法司之間的案件信息橫向互通共享，使案件相關(guān)信息的移送、獲取更加方便、快捷。[5]

2.統(tǒng)一規(guī)范審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。一是要制定在“審查”“建議”“決定”全過(guò)程適用的羈押必要性審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。辦理羈押必要性審查案件通常包括檢察機(jī)關(guān)（職能部門為刑事執(zhí)行檢察部門）“審查”和“建議”、辦案機(jī)關(guān)（包括公安機(jī)關(guān)、人民法院以及檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴的部門等）“決定”三個(gè)階段。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行審查后是否向有關(guān)辦案機(jī)關(guān)提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者改變強(qiáng)制措施的建議，有關(guān)辦案機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)釋放犯罪嫌疑人、被告人或者改變強(qiáng)制措施的建議是否決定采納，需要制定統(tǒng)一、具體的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。換言之，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，聯(lián)合制定“有無(wú)繼續(xù)羈押必要”的審查判斷標(biāo)準(zhǔn)，并在審查、建議、決定各環(huán)節(jié)全面得到遵循，從而避免檢察機(jī)關(guān)與有關(guān)辦案機(jī)關(guān)之間在“有無(wú)繼續(xù)羈押必要”問(wèn)題上相互扯皮。二是要落實(shí)外來(lái)人員與本地戶籍人員在羈押必要性審查工作中的“同城待遇”。要在羈押必要性審查工作中貫徹落實(shí)法律面前人人平等原則，不能因?yàn)榉缸锵右扇?、被告人的戶籍?wèn)題，而忽視對(duì)外地戶籍犯罪人員合法權(quán)利的保護(hù)。從各地實(shí)踐來(lái)看，也并未出現(xiàn)外來(lái)人員比本地戶籍人員在變更強(qiáng)制措施后更容易脫逃、毀證、重新犯罪等情況。而且，各地在實(shí)踐中探索建立了各種“黃河驛站”式的監(jiān)管模式，使 “三無(wú)”犯罪嫌疑人、被告人在改變逮捕強(qiáng)制措施后在當(dāng)?shù)赜袠I(yè)可就、有房可住、有人監(jiān)管，發(fā)生妨礙訴訟順利進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)大大降低。因此，對(duì)外來(lái)犯罪人員平等開(kāi)展羈押必要性審查，不僅是必要的，而且是可行的。

3.完善后續(xù)監(jiān)管協(xié)作配合機(jī)制。在對(duì)犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強(qiáng)制措施之前，辦案單位、檢察機(jī)關(guān)、看守所都要對(duì)其進(jìn)行告誡，敦促其在出所之后嚴(yán)格遵守取保候?qū)?、監(jiān)視居住的各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)肅告知其違反規(guī)定的法律后果，打好“預(yù)防針”“心理戰(zhàn)”。在釋放或者改變強(qiáng)制措施之后，辦案單位以及非監(jiān)禁強(qiáng)制措施的執(zhí)行機(jī)關(guān)要對(duì)犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行定期或者不定期的考察、回訪，運(yùn)用信息化手段對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的日常行為、活動(dòng)軌跡加強(qiáng)核查，把取保候?qū)?、監(jiān)視居住的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人在取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住期間逃避偵查、起訴、審判，妨礙訴訟順利進(jìn)行，或者有其他違法犯罪行為的，要依法從嚴(yán)從快作出處理，形成強(qiáng)大的警示、震懾效應(yīng)。

（二）重新構(gòu)建捕后羈押必要性審查環(huán)節(jié)的公開(kāi)審查程序

捕后羈押必要性審查的公開(kāi)審查程序，宜設(shè)置在檢察機(jī)關(guān)向原辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的建議之后，由原辦案機(jī)關(guān)組織進(jìn)行公開(kāi)審查，刑事執(zhí)行檢察人員、其他相對(duì)人和利害關(guān)系人發(fā)表意見(jiàn)，原辦案機(jī)關(guān)或者部門綜合評(píng)估后作出是否釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的最終決定。考慮到公安機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)屬性和人民法院、人民檢察院的司法機(jī)關(guān)屬性，不同性質(zhì)的辦案機(jī)關(guān)擬采取不同的公開(kāi)審查方式。公安機(jī)關(guān)收到檢察機(jī)關(guān)的建議后，一般可采取公開(kāi)聽(tīng)證的方式；人民法院收到檢察機(jī)關(guān)的建議后，或者檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴的部門收到刑事執(zhí)行檢察部門的建議后，擬采取兩造對(duì)審的司法化審查方式。公開(kāi)審查的案件范圍，主要應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)建議釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施，而原辦案單位認(rèn)為不應(yīng)釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的案件。對(duì)檢察機(jī)關(guān)建議釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施，而原辦案單位或者部門也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的案件，應(yīng)當(dāng)逕行作出釋放或者改變決定，不必舉行聽(tīng)證或者進(jìn)行兩造對(duì)審。

（三）增強(qiáng)羈押必要性審查建議的監(jiān)督剛性

建議從審查批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限環(huán)節(jié)進(jìn)一步強(qiáng)化羈押必要性審查建議的監(jiān)督剛性，即對(duì)經(jīng)過(guò)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門羈押必要性審查而偵查機(jī)關(guān)未采納檢察機(jī)關(guān)建議的案件，偵查機(jī)關(guān)根據(jù)《刑事訴訟法》第156條、第158條、第159條提請(qǐng)延長(zhǎng)偵查羈押期限時(shí)，除移送《人民檢察院辦理延長(zhǎng)偵查羈押期限案件的規(guī)定》第4條所規(guī)定的材料外，還應(yīng)將刑事執(zhí)行檢察部門的羈押必要性審查法律文書——《對(duì)犯罪嫌疑人、被告人予以釋放或者變更強(qiáng)制措施建議書》作為提請(qǐng)批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限的必備材料，以便負(fù)責(zé)審查逮捕的部門在辦理延長(zhǎng)偵查羈押期限案件時(shí)，既審查偵查機(jī)關(guān)要求延長(zhǎng)偵查羈押期限的事實(shí)和理由，也審查刑事執(zhí)行檢察部門建議改變逮捕強(qiáng)制措施的事實(shí)和理由，確保在全面審查的基礎(chǔ)上，作出合理的判斷。特別是對(duì)偵查機(jī)關(guān)無(wú)理拒不采納檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查建議的，作出不批準(zhǔn)延長(zhǎng)偵查羈押期限的決定，把延長(zhǎng)偵查羈押期限批準(zhǔn)決定權(quán)作為羈押必要性審查建議權(quán)的堅(jiān)強(qiáng)后盾，增強(qiáng)羈押必要性審查建議的后續(xù)監(jiān)督剛性，形成檢察監(jiān)督整體合力。

（四）建立科學(xué)合理的羈押必要性審查工作考核評(píng)價(jià)體系

“檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)有組織的執(zhí)法單位，實(shí)行考績(jī)制度是必要的，關(guān)鍵在于績(jī)效考核指標(biāo)與方式方法要實(shí)事求是、合理可行，有利于檢察官和檢察機(jī)關(guān)履行客觀義務(wù)，而不是損害這種義務(wù)，不應(yīng)由此產(chǎn)生扭曲檢察行為或弄虛作假。”[6]對(duì)羈押必要性審查工作的績(jī)效考核也是如此，必須建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)體系，樹(shù)立正確的成效觀，謹(jǐn)防羈押必要性審查這本“好經(jīng)”被念歪。

1.樹(shù)立科學(xué)的羈押必要性審查工作成效觀。根據(jù)刑事訴訟的立法精神，檢察機(jī)關(guān)是否對(duì)被逮捕羈押的人員進(jìn)行了“依職權(quán)、全員、動(dòng)態(tài)”審查，應(yīng)當(dāng)是衡量羈押必要性審查工作成效的更重要指標(biāo)。在確定羈押必要性審查工作的考核指標(biāo)時(shí)，應(yīng)把“是否全員審查”“是否提出建議”“建議是否被采納”進(jìn)行全面考核。對(duì)辦案機(jī)關(guān)而言，被逮捕羈押的犯罪嫌疑人、被告人經(jīng)羈押必要性審查建議而予以釋放或者變更強(qiáng)制措施的，也不應(yīng)簡(jiǎn)單地與錯(cuò)捕、案件質(zhì)量不高或者有瑕疵劃等號(hào)，而應(yīng)從貫徹落實(shí)無(wú)罪推定原則、保障被逮捕人基本人權(quán)、降低審前羈押率的高度看待變更逮捕強(qiáng)制措施問(wèn)題。

2.采取有效措施，杜絕形式主義、弄虛作假等現(xiàn)象。要通過(guò)“網(wǎng)上辦案”，做到“全程留痕”，法律文書落款時(shí)間自動(dòng)生成，從技術(shù)上根本杜絕從已經(jīng)決定取保候?qū)?、監(jiān)視居住、不起訴、判決緩刑免刑的對(duì)象中尋找案源、倒簽時(shí)間、事后“造案”的弄虛作假現(xiàn)象。

3.切實(shí)加強(qiáng)刑事執(zhí)行檢察部門的紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)。刑事執(zhí)行檢察人員要切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，特別是要嚴(yán)格執(zhí)行最高人民檢察院《關(guān)于全面加強(qiáng)和規(guī)范刑事執(zhí)行檢察工作的決定》針對(duì)刑事執(zhí)行檢察人員的“十項(xiàng)禁令”。對(duì)發(fā)現(xiàn)的形式主義、弄虛作假以及違法違紀(jì)問(wèn)題，要倒查責(zé)任，嚴(yán)肅追究。

注釋：

[1]此處的“有效案源”，主要是指經(jīng)刑事執(zhí)行檢察部門審查認(rèn)為犯罪嫌疑人、被告人沒(méi)有繼續(xù)羈押的必要，可以建議公安機(jī)關(guān)、人民法院以及檢察機(jī)關(guān)偵查部門、公訴部門予以釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的案件，尤指辦案單位采納刑事執(zhí)行檢察部門的建議而決定釋放或者改變逮捕強(qiáng)制措施的案件。

[2]如以浙江為例，近年來(lái)全省刑事案件不捕率連創(chuàng)歷史新高，2016年全省不捕率為22.3%，2017年為26.3%，2018年為26.9%。

[3]袁其國(guó)：《刑事執(zhí)行檢察論》，中國(guó)檢察出版社2016年版，第413頁(yè)。

[4]中共浙江省委黨校、浙江行政學(xué)院編：《浙江省公務(wù)員學(xué)法用法培訓(xùn)教材》，浙江人民出版社2017年版，第137頁(yè)。

[5]檢察機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門所承擔(dān)的刑罰執(zhí)行監(jiān)督、強(qiáng)制措施執(zhí)行監(jiān)督、強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督三大職責(zé)范圍涵蓋了犯罪嫌疑人被立案?jìng)刹椤⑵鹪V、審判、執(zhí)行的刑事訴訟全過(guò)程，其在履行監(jiān)督職責(zé)過(guò)程中隨時(shí)需要查閱各訴訟階段的法律文書、工作文書和其他案件信息。

[6]龍宗旨：《理性對(duì)待檢察改革》，《人民檢察》2012年第5期。