魏志學 邱 晨 王立男（黑龍江省司法廳）

衛(wèi)睿博 褚佳磊（黑龍江省法學研究所）

近年來，黑龍江省法律援助積極維護老年人、殘疾人、婦女、未成年人、農(nóng)民工、軍人軍屬等特殊群體合法權(quán)益，切實履行維護法律正確實施和社會公平正義過程中的兜底保障作用，在落實中央關(guān)于促進保障和改善民生、堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署中作出了積極努力，在維護社會穩(wěn)定、建設法治龍江、優(yōu)化法治化營商環(huán)境等方面作出了重要貢獻。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來，全省共為特殊群體辦理法律援助案件68540件，提供法律咨詢161128人次，挽回經(jīng)濟損失7.4億元。

一、黨的十八大以來黑龍江省法律援助服務特殊群體現(xiàn)狀

（一）服務老年人凸顯熱心，深入開展“法律援助惠民生·關(guān)愛老年人”活動。為切實維護老年人合法權(quán)益，黑龍江省司法廳專門制定了《關(guān)于扎實做好老年人照顧服務工作的通知》，要求全省各地進一步放寬經(jīng)濟困難標準，降低老年人法律援助門檻，實行優(yōu)先受理、優(yōu)先審查、優(yōu)先指派、快速辦理。對高齡、“三無”(無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人)、失能半失能、空巢、享受低保待遇、特困供養(yǎng)待遇以及有特殊困難的老人，一律免予經(jīng)濟困難審查，開辟法律援助“綠色通道”。對80歲以上高齡、患病、失能等行動不便的老年人探索實行電話和網(wǎng)上預約、上門服務，部分老年人實現(xiàn)了申請法律援助“一次不用跑”。2013~2017年全省共辦理老年人法律援助案件12836件（其中刑事案件685件、民事案件11812件、其他案件339件），接待老年人法律咨詢37117人次，為老年人挽回經(jīng)濟損失10512萬余元。

（二）服務婦女兒童突顯知心，分別開展“法律援助惠民生·關(guān)愛留守婦女”和“法律援助惠民生·關(guān)愛特殊困境兒童”活動。一是降低門檻，擴大婦女兒童法律援助覆蓋面。放寬婦女兒童法律援助經(jīng)濟困難標準，對婦女兒童申請勞動報酬和撫養(yǎng)撫育費用的不再審查經(jīng)濟困難條件，從法律援助條例規(guī)定的援助案件范圍拓展到人身損害賠償?shù)瘸?jīng)濟糾紛外的所有案件，從咨詢、代書、訴訟代理拓展到仲裁。二是多措并舉，提升婦女兒童法律援助實施能力。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（社區(qū)）法律援助工作站負責收集登記婦女兒童的基本情況，并上報市、縣（區(qū)）法律援助中心備案，全省各級法律援助機構(gòu)普遍建立婦女兒童信息資料庫。對婦女兒童維權(quán)案件，凡屬于法律援助范圍的一律采取屬地管轄原則進行受理，只要承辦該案件的機關(guān)在省內(nèi)，不分省籍和戶籍，當事人均可向承辦案件的單位所在地的法律援助中心提出申請。將婦女兒童維權(quán)案件指派給有愛心、有耐心、有業(yè)務專長的律師辦理，定時與承辦律師聯(lián)系，了解、跟蹤辦案進程。條件許可的，盡量采取訴訟前指派律師提前介入調(diào)查取證等非訴訟措施，保證婦女兒童獲得及時的法律援助。三是強化協(xié)作，完善婦女兒童法律援助維權(quán)渠道。聯(lián)合省民政廳共同下發(fā)了《關(guān)于為特殊困境兒童提供法律服務和法律援助工作的通知》，明確要求司法行政和民政部門共同簽訂服務協(xié)議，縣級政府要建立困境兒童和涉案未成年人法律援助機制，保證法律援助的觸角延伸到城鎮(zhèn)、農(nóng)村中經(jīng)濟困難、合法權(quán)益受到侵害的兒童弱勢群體中。進一步健全省際、城際間的異地協(xié)作機制，與外省就異地調(diào)查取證等開展通力合作，降低婦女兒童維權(quán)成本。目前，省內(nèi)各縣市間全部簽署了《省際間協(xié)作公約》，各市地與本地區(qū)婦女兒童外省打工集中地城市簽署協(xié)作公約共235個，充分保障了我省在外務工人員的合法權(quán)益。2013~2017年全省共為婦女兒童辦理法律援助案件27605件（其中刑事案件4612件、民事案件21174件、其他案件1819件），接待婦女兒童法律咨詢32674人次，為婦女兒童挽回經(jīng)濟損失24466萬余元。

（三）服務殘疾人彰顯貼心，深入開展“法律援助惠民生·關(guān)愛殘疾人”法律援助品牌建設工作。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設立法律援助咨詢點，拓展基層服務網(wǎng)絡，推進法律援助工作站點向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸。各地法律援助中心安排專業(yè)人員為殘疾人解答法律咨詢，建立健全殘疾人法律援助服務窗口。法律援助律師圍繞殘疾人保障、工傷賠償、房屋產(chǎn)權(quán)、勞動合同、婚姻家庭等與殘疾人生活密切相關(guān)的法律問題予以解答，充分滿足了殘疾人的法律援助需求。同時，進一步發(fā)揮網(wǎng)站、電子屏幕、宣傳櫥窗等媒介作用，增進社會對殘疾預防的重視和了解，積極引導社會各界廣泛參與助殘活動。2013~2017年全省共辦理殘疾人法律援助案件6682件（其中刑事案件885件、民事案件4734件、其他案件1063件），接待殘疾人法律咨詢21596人次，為殘疾人挽回經(jīng)濟損失7181萬余元。

（四）服務農(nóng)民工盡顯暖心，常態(tài)化開展“情暖農(nóng)民工法律援助百日維權(quán)送溫暖”專項活動。一是擴大援助范圍，力爭零死角。全省各級法律援助機構(gòu)組織工作人員深入到城市建筑工地、車站、集貿(mào)市場等農(nóng)民工密集場所，了解農(nóng)民工工資發(fā)放情況，開展法律援助宣傳活動，解答法律問題，提高農(nóng)民工的依法維權(quán)意識。各級法律援助機構(gòu)與相應的勞動仲裁機構(gòu)建立對接工作機制，設立農(nóng)民工法律援助工作站，構(gòu)建農(nóng)民工維權(quán)平臺，及時介入群體性勞動爭議案件，化解矛盾糾紛。通過法律咨詢、代寫訴狀、代理訴訟或非訴訟調(diào)解等方式，積極參與處理涉法涉訴信訪案件，引導農(nóng)民工通過合理途徑反映訴求。二是暢通申請渠道，力爭零等待。將農(nóng)民工列為重點援助對象，暢通農(nóng)民工法律援助綠色通道，緊急情況下先行受理，事后補辦手續(xù)。指派擅長辦理涉及農(nóng)民工案件的律師承辦重大疑難案件，積極推行“點援制”，組建專業(yè)化的農(nóng)民工法律援助服務團隊。把建筑工地及勞動密集型企業(yè)作為維權(quán)的重點領域，著力解決拖欠工資、工傷賠償和勞動合同糾紛等事項，有針對性地開展農(nóng)民工法律援助工作。三是創(chuàng)新服務方式，力爭零距離。進一步與外省建立法律援助省際間異地協(xié)作機制，對已返鄉(xiāng)農(nóng)民工提出的法律援助申請事項，按照黑龍江省與相關(guān)省份簽訂的《省際農(nóng)民工法律援助合作協(xié)議》及城際間法律援助合作機制的規(guī)定提供法律援助，加強農(nóng)民工輸入地與輸出地之間的協(xié)作，合理配置資源，為農(nóng)民工提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的法律援助。2013~2017年全省共為農(nóng)民工辦理法律援助案件21333件（其中刑事案件969件、民事案件20222件、其他案件142件），接待農(nóng)民工法律咨詢68243人次，為農(nóng)民工討薪31672萬余元。

（五）服務軍人軍屬徽顯盡心，深入開展“法律援助惠民生·關(guān)愛軍人軍屬”專項活動。各級司法行政機關(guān)深入貫徹落實《軍人軍屬法律援助工作實施辦法》，積極開展“法律援助邊疆行”和“法律援助進軍營”活動。以站、點建設為抓手，實現(xiàn)軍地“三聯(lián)動”。省司法廳與師以上單位聯(lián)動，市地司法局與團以上單位聯(lián)動，縣（區(qū)）與人武部聯(lián)動。全省共建立軍人軍屬法律援助工作站、聯(lián)系點495個，各級司法行政機關(guān)普遍建立軍地協(xié)作協(xié)議，省、市、縣（區(qū)）全部將軍人軍屬法律援助工作列入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，歸入“雙擁”共建活動范疇，納入社會治理和平安建設考評體系。以降低門檻為重點，推動受案“三免予”。開辟“綠色通道”，對軍人軍屬申請法律援助免予審查經(jīng)濟狀況；提供“上門服務”，對沒有申請代理人的年滿70周歲、行動不便以及殘疾軍人軍屬免予法律援助事項范圍限制；發(fā)放“法律援助卡”，對情況危急、性質(zhì)特殊的涉軍案件，免予受案審查，可以先行辦理，后補手續(xù)。以“法律援助進軍營”為載體，做到“三選準”。選準人員，以業(yè)務精、作風正、服務好為標準，軍地“結(jié)對組團”提高法律援助質(zhì)量；選準內(nèi)容，以退伍安置、軍婚保護、土地糾紛等軍人軍屬權(quán)益問題為重點，提升服務的針對性；選準方法，講座、案例、答疑、匯演等多管齊下，以官兵喜聞樂見的形式增強服務的實效性。2013~2017年全省共為軍人軍屬辦理法律援助民事案件84件，接待軍人軍屬法律咨詢1498人次，贈送書籍和宣傳資料12040冊，為軍人軍屬挽回經(jīng)濟損失253萬余元。

二、當前法律援助服務特殊群體工作中存在的困難

近年來，全省法律援助工作者克服困難、積極工作，取得了很大成績，但不可否認，我們工作還面臨很多問題。比如，部分縣（市、區(qū)）法律援助配套資金不足，擴大援助范圍要求落實不到位；部分市地法律援助服務窗口基礎設施不健全，或?qū)⒎稍k事大廳收回，或缺少必要的辦公設施；部分基層法律援助機構(gòu)編制和人員嚴重不足；部分法律援助機構(gòu)工作制度機制不完善，法律援助專項資金得不到有效監(jiān)管，存在廉政風險；仍有少數(shù)辦案人員存在責任心不強、服務不到位;法律援助宣傳不到位，公眾知曉率不高。這些困難和問題，我們必須高度重視，采取有效措施，切實予以解決。

（一）缺乏長效宣傳機制，公眾知曉率有待提高。黨的十八大以來，全省各級法律援助機構(gòu)積極針對特殊群體加強法律援助宣傳，取得了較好的宣傳效果，但在宣傳的廣度、力度、深度和宣傳方式、載體、手段等方面還有可提升的空間。部分地區(qū)的宣傳活動多為運動式的協(xié)作推廣，未能形成長效機制。特殊群體尤其是殘疾人、老年人、農(nóng)村留守婦女兒童等受自身和生活生產(chǎn)條件方面的限制，接受宣傳的意識和能力不強，在尚未遇到涉法問題時，對法律援助宣傳的關(guān)注度較低。法律援助還沒有達到人人知曉的程度，特別是邊遠地區(qū)的特殊群體對法律援助的知曉率更是顯著偏低。

（二）法律援助人員短缺，案件辦理供需不平衡。法律援助工作對從業(yè)人員有較高的專業(yè)要求，部分地區(qū)法援中心難以做到專人專職，存在身兼數(shù)職的情況。雖已依托基層司法所設立法律援助工作站，但司法所人員不足，有的甚至是一人所，這些現(xiàn)狀都在一定程度上制約了工作的開展。近年來，特殊群體的案件數(shù)和受援人數(shù)不斷增加，法律援助人力資源與法律援助人員需求之間的供求矛盾比較突出。特別是隨著刑事法律援助業(yè)務的全面開展和法律援助值班律師工作的逐步深入，充實儲備人才力量已成為當務之急。

（三）經(jīng)費保障水平較低，“應援盡援”實施難度大。法律援助經(jīng)費是法律援助制度存在的物質(zhì)基礎，也是法律援助事業(yè)健康發(fā)展的重要物質(zhì)保障。近幾年，雖然中央和省法律援助專項經(jīng)費投入力度和財政撥款額有所增加，但現(xiàn)有經(jīng)費水平仍然難以滿足人民群眾的法律援助需求。部分地區(qū)仍未將法律援助經(jīng)費納入同級財政預算，有些地方財政只解決了法律援助機構(gòu)的人員和辦公經(jīng)費，沒有解決法律援助的業(yè)務經(jīng)費。盡管省司法廳和財政廳最新調(diào)整了辦案補貼標準，進一步調(diào)動了辦案人員的積極性，但由于各地法律援助經(jīng)費總量有限，限制了法援機構(gòu)提供服務的標準和質(zhì)量，實現(xiàn)“應援盡援”顯得力不從心。

三、優(yōu)化法律援助服務特殊群體對策

按照“木桶效應”理論，法律援助工作是衡量一個國家整體法治水平和人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感高低的一項重要指標，為此加強特殊群體的法律援助更是尤為重要。

（一）重視法律援助服務特殊群體的特殊性。特殊群體處于弱勢地位，文化程度較低，獲得信息渠道較窄，不能了解自身權(quán)利以及如何實現(xiàn)這些權(quán)利。對特殊群體的法律援助必須堅持以需求為導向，合理配置法律援助資源，優(yōu)化創(chuàng)新法律援助模式，開展有針對性的法律援助，做到精準投入、精確服務。一要主動調(diào)查特殊群體的法律需求，建立把脈問診機制?？梢酝ㄟ^“社區(qū)參與式法律援助評估”機制，主動深入社區(qū)、街頭在特殊群體中展開調(diào)查，精準投入援助資源，確保法律援助應援盡援、應援優(yōu)援，力爭實現(xiàn)法律援助效益最大化。二要具體分析特殊群體的不同需求，建立靶向供給機制。特殊群體的不同需求，是檢驗法律援助工作如何精準解決差異化需求的一項考驗。特殊群體所面對的法律問題，往往伴隨著很現(xiàn)實的生活問題，所以當特殊人群通過有效的法律援助服務解決法律問題的同時，許多生活問題也會迎刃而解。三要圍繞特殊群體提供多元化服務，建立社會支持機制。法律援助工作者作為為特殊群體提供法律服務的主體，在服務的全過程中不僅僅提供專業(yè)的知識，同時也承擔著多種角色。法律援助工作者應站在當事人的立場，設身處地為其提供方案和建議，并講明各種方案的利弊，讓當事人根據(jù)自己的實際情況進行選擇。許多援助對象在爭取自身利益的過程中因缺乏必要準備而屢屢失敗。因此，他們往往具有無能感強烈、自我評價低的心理特點。在這種情況下，幫助受援方認識自身優(yōu)勢、建立完善的社會支持系統(tǒng)，助其樹立起自信心、增強自我認同感是非常重要的。

（二）擴大法律援助服務特殊群體的適用性。要進一步擴大法律援助的服務范圍?，F(xiàn)有法律援助的服務范圍，有關(guān)民事、行政法律援助規(guī)定較少，不能充分展現(xiàn)法律援助的內(nèi)涵。要進一步擴大法律援助服務范圍， 將涉及重要民生領域的事項納入法律援助事項范圍內(nèi)，重點做好特殊群體在婚姻家庭、土地征用補償、簽訂勞動合同、勞動保護、工資待遇、家庭暴力中被侵害、農(nóng)村相關(guān)土地使用權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、村民自治權(quán)等法律援助案件，讓更多的人感受法律援助這一制度保障。同時，要不斷細化法律援助的服務范圍，由提供訴訟法律援助服務擴大到非訴訟法律援助服務，從消極援助發(fā)展到積極援助。要不斷降低法律援助受援門檻?，F(xiàn)行法律援助申請絕大部分以當?shù)卣?guī)定的最低生活保障線或居民生活貧困線為標準。對于不屬于貧困線但又確實有經(jīng)濟困難的群體，同樣存在無法承擔法律服務費用的情況。因此要不斷降低受援標準，使經(jīng)濟困難的群眾都能納入援助范圍，讓更多的人享受到法律服務。要足夠重視社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的弱勢群體，并盡快將其納入法律援助體系之中。法律援助服務應當打破原有供給壁壘，突破供給閉環(huán)，拓寬服務對象覆蓋面，實現(xiàn)法律援助均等化“普惠”服務。要創(chuàng)新法律援助服務方式。改變固有的坐等受援對象上門求助的思維模式，堅持“主動出擊”，推進法律援助便民服務工程，實現(xiàn) “無縫”對接。繼續(xù)深入開展法律援助關(guān)愛特殊群體專項活動，通過定點、入戶、會診等方式舉辦法律課堂，發(fā)揮法律援助微信群、法律援助公眾號、12348熱線和遠程視頻服務系統(tǒng)開展一站式、上門式、預約式服務，用心、用情、用智維護好特殊群體的合法權(quán)益。

（三）實現(xiàn)法律援助服務特殊群體的社會性。法律問題和社會問題密切相關(guān)，提供法律援助要貼近生活，要把法律問題放到社會生活中去考量，法律援助作為守護特殊群體合法權(quán)益的最后一道防線，需要全社會的共同努力才能實現(xiàn)，其目的就是為了特殊群體獲得公平公正，而不只是法律援助機構(gòu)單一的提供專業(yè)的法律幫助。要積極構(gòu)建“社會法律援助”大格局。特殊群體法律援助服務缺位的一部分原因是各援助部門之間配合不到位、缺乏有效的銜接機制，法律援助缺乏凝聚力。為此，在完善司法行政部門內(nèi)部工作職能的同時，積極建立涉及人社、工會、婦聯(lián)、老齡委、團委、殘聯(lián)、軍隊等部門的聯(lián)席會議制度，加大各部門及社會團體的業(yè)務培訓和信息交流，發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢，形成常態(tài)化的法律援助專項活動。要實現(xiàn)提供援助主體多元化。積極引導社會力量和廣大律師、公證員、基層法律服務工作者、高校法學院和法律援助志愿者投身服務特殊群體法律援助工作中，有針對性地發(fā)揮各類社會團體、社會組織資源優(yōu)勢提供法律咨詢、民事代理、刑事辯護、工傷理賠、欠薪討薪等法律服務。聯(lián)合社會救援組織，在需要援助的特殊群體和法律援助機構(gòu)之間搭建橋梁，與社會組織一同在提供法律援助的同時提供心理輔導、政策指引、經(jīng)濟幫助等多方面的服務，從根本上解決特殊群體的社會需求。

（四）加強法律援助服務特殊群體的保障性。一要建立人力資源庫。著力加強法律援助隊伍建設，構(gòu)建法律援助人力資源信息交流、互動和資源共享平臺。組建法律援助服務志愿團，由具有專業(yè)特長的法律援助志愿律師、退休法官檢察官和高校法學院師生組成，明確法律援助志愿服務的權(quán)利和義務，以及在法律援助工作中的定位和職責。二要提高經(jīng)費保障標準。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和特殊群體法律援助案件量逐年增長的實際，建立特殊群體法律援助工作專項經(jīng)費和特殊群體法律援助案件補貼動態(tài)增長機制，及時提高案件補貼標準，為法律援助工作的開展提供物質(zhì)保障。三要建立完善辦案支持系統(tǒng)。加強對特殊群體法律援助承辦人員的培訓，不僅要培訓法律業(yè)務知識，還有開展有關(guān)溝通技巧、心理學等人文學科的培訓。要完善案件質(zhì)量監(jiān)管體系和評估指標體系，定期開展案件質(zhì)量評估工作，并做好評估結(jié)果的運用；建立完善法律援助案件質(zhì)量評估信息系統(tǒng)，實現(xiàn)評估案件的抽選、打分、結(jié)果統(tǒng)計、信息發(fā)布等各個環(huán)節(jié)的網(wǎng)上辦理；建立評估結(jié)果通報制度，將評估相關(guān)信息及時通報給律師協(xié)會、律師事務所、法律服務所等單位；建立科學完善的評估獎懲機制，將評估結(jié)果與案件指派、案件補貼發(fā)放以及評先創(chuàng)優(yōu)等掛鉤，促進法律援助服務特殊群體案件評估工作的公開、公平、公正和評估工作效率的提高。