胡錦光 劉海林

（中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀 100872）

一、問(wèn)題的緣起

習(xí)近平總書(shū)記指出：“保證憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)家有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要擔(dān)負(fù)起憲法和法律監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，健全監(jiān)督機(jī)制和程序，堅(jiān)決糾正違憲違法行為?！盵1]2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。據(jù)此，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，構(gòu)建完善的備案審查體系成為完善合憲性審查和合法性審查制度的重要任務(wù)。

基于人民代表大會(huì)制度和單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，我國(guó)建立了獨(dú)具特色的對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋等規(guī)范性文件的備案審查制度，這一制度對(duì)于維護(hù)憲法法律權(quán)威和保障國(guó)家法制統(tǒng)一具有重要意義。備案審查的制度依據(jù)主要是《憲法》《立法法》《民族區(qū)域自治法》《監(jiān)督法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》（以下簡(jiǎn)稱“法規(guī)備案審查工作程序”）《司法解釋備案審查工作程序》，等等。根據(jù)憲法和上述法律文件的規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、司法解釋等在制定、批準(zhǔn)或者通過(guò)以后，必須在法定期限內(nèi)提請(qǐng)上級(jí)相關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)備案，接受備案的國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)其進(jìn)行審查。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立了五套規(guī)范性法律文件的備案審查機(jī)制：（1）全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治州和自治縣人大制定的自治條例和單行條例、司法解釋進(jìn)行備案審查①2004年，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)還下設(shè)立了法規(guī)備案審查室，作為協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)行使合憲性審查和合法性審查的專門(mén)機(jī)構(gòu)。；（2）國(guó)務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查；（3）地方人大常委會(huì)對(duì)地方政府規(guī)章以及地方人大及其常委會(huì)的決議、決定和地方人民政府的決定、命令及人民法院、人民檢察院的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；（4）中共中央辦公廳對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行備案審查；（5）中央軍委對(duì)軍事法規(guī)進(jìn)行備案審查②依據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》，目前我國(guó)已經(jīng)形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。。

此外，我國(guó)還設(shè)計(jì)了另一種較為特殊的備案審查制度，即根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱“香港基本法”）和《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱“澳門(mén)基本法”）的規(guī)定，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案并接受審查。兩個(gè)基本法在第17條作出了同樣的規(guī)定：“特別行政區(qū)享有立法權(quán)。特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。備案不影響該法律的生效。全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會(huì)后，如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無(wú)溯及力。”

這種備案審查制度的審查主體是全國(guó)人大常委會(huì)，但《立法法》《監(jiān)督法》及《法規(guī)備案審查工作程序》所規(guī)范的審查對(duì)象中并未包括特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法，全國(guó)人大常委會(huì)亦未制定公開(kāi)的特區(qū)立法備案審查工作程序，加之對(duì)特區(qū)立法的備案審查工作不公開(kāi)不透明現(xiàn)象較為明顯，尤其是目前特區(qū)立法尚未出現(xiàn)過(guò)被全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回而失效的情況，這給人一種全國(guó)人大常委會(huì)的特區(qū)立法備案審查機(jī)制并未有效運(yùn)行的印象。

而實(shí)際上，在特區(qū)立法備案審查工作上，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)并非無(wú)所作為，而是在積極地接受特區(qū)立法的備案。根據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2014年發(fā)布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)，截至2013年底，全國(guó)人大常委會(huì)收到香港特別行政區(qū)報(bào)請(qǐng)備案的法律共570件。由此看來(lái)，香港回歸以來(lái)，特別行政區(qū)報(bào)請(qǐng)備案的法律為數(shù)眾多。這表明了特區(qū)立法機(jī)關(guān)在積極履行基本法施予的法律報(bào)備義務(wù)，全國(guó)人大常委會(huì)也在積極履行接受特區(qū)立法備案的職責(zé)。但備案是審查的前提，而審查才是備案的目的，備案是備案審查制度的一部分，全國(guó)人大常委會(huì)接受備案不代表其積極履行了審查的職權(quán)，尤其是目前備案審查工作并不透明的情況下，這更容易引起人們的質(zhì)疑。通過(guò)國(guó)務(wù)院新聞辦公室而非全國(guó)人大常委會(huì)本身，人們才知曉了備案審查工作的冰山一角，而受理備案過(guò)程、審查過(guò)程、審查結(jié)果等仍處于“鴨子劃水式”的非公開(kāi)狀態(tài)①不僅是特區(qū)立法備案審查工作，法規(guī)備案審查工作雖在不斷進(jìn)行，卻存在不公開(kāi)不透明的問(wèn)題，有人因此將此種狀態(tài)形象地形容為“鴨子劃水”。?！读⒎ǚā返?01條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)?！侗O(jiān)督法》第7條也規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開(kāi)。這是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)行使審查權(quán)過(guò)程中履行公開(kāi)義務(wù)的要求。

這種狀況帶來(lái)的最大弊端是使得少數(shù)人認(rèn)為“全國(guó)人大常委會(huì)并無(wú)對(duì)特區(qū)立法有所謂的‘監(jiān)督權(quán)’”，并認(rèn)為“《基本法》本來(lái)就沒(méi)有報(bào)備審查制度賦予人大常委會(huì)監(jiān)督香港立法會(huì)所制定的所有法律的權(quán)力，然后介入香港立法會(huì)的立法權(quán)”，“不僅違反《基本法》，也違反了‘一國(guó)兩制’政策”[2]。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)不僅緣于全國(guó)人大常委會(huì)在備案審查實(shí)踐中并未真正發(fā)回過(guò)特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律，也因?yàn)樘貐^(qū)立法備案審查機(jī)制并未被真正構(gòu)建起來(lái)，以及特區(qū)立法備案審查理論研究并未受到足夠重視，這種狀況需要引起我們警惕。

鑒于此，2017年12月全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議原則通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)2018年工作要點(diǎn)》，在做好與港澳基本法實(shí)施有關(guān)的工作中，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)做好對(duì)香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)本地立法的備案審查工作。

在中央要求加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件的大背景下，要將特區(qū)立法備案審查制度建設(shè)融入備案審查體系的完善中來(lái)，作為加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的重要組成部分而不受到忽視。全國(guó)人大常委會(huì)在2017年的備案審查工作報(bào)告中也提出，要加強(qiáng)備案審查理論研究，逐步構(gòu)建起備案審查制度理論框架和話語(yǔ)體系。鑒于此，本文以全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)為核心范疇展開(kāi)論述，希望廓清和釋明備案審查理論和制度中的待解難題，并發(fā)掘部分蘊(yùn)含在規(guī)范中的潛在問(wèn)題，以此進(jìn)一步加深人們對(duì)特區(qū)立法備案審查制度的認(rèn)識(shí)。

二、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查權(quán)的理論基礎(chǔ)

（一）全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查權(quán)的概念

根據(jù)香港基本法和澳門(mén)基本法第17條，全國(guó)人大常委會(huì)享有對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)提交備案的所有立法進(jìn)行審查以確定其是否符合基本法特定條款并依法作出相應(yīng)處理的權(quán)力。有的學(xué)者將全國(guó)人大常委會(huì)的這種權(quán)力稱為“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)”[3]，這是一種恰當(dāng)?shù)谋硎?，它不僅突出了權(quán)力主體和義務(wù)主體，也指明了審查對(duì)象和審查形式。有學(xué)者將基本法建立的這一制度稱為“特別行政區(qū)法律的備案審查制度”[4]。但一方面，香港特別行政區(qū)法律不僅包括特區(qū)立法機(jī)關(guān)的制定法，也包括特區(qū)司法機(jī)關(guān)的普通法，僅以特別行政區(qū)法律來(lái)概括這種備案審查的對(duì)象不免失之寬泛。也有學(xué)者將這種權(quán)力概括為“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)享有的違憲審查權(quán)”[5]或廣義上的“違憲審查權(quán)”[6]，這種表述與特區(qū)法院基于對(duì)基本法和特區(qū)法律的解釋權(quán)而擁有的基本法審查權(quán)被稱為“違憲審查權(quán)”[7]如出一轍。但是這與全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法等對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及司法解釋的合憲性審查權(quán)大相徑庭，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法享有監(jiān)督憲法和法律實(shí)施的職權(quán)，雖然兩部基本法也是全國(guó)人大依據(jù)憲法制定的全國(guó)性法律，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)憲法和基本法有保障基本法實(shí)施的權(quán)責(zé)，但全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)不應(yīng)該被認(rèn)為是合憲性審查權(quán)，而應(yīng)該是一種合法性審查權(quán)，這里的“法”特指特別行政區(qū)基本法中有關(guān)中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款，也可以被稱為“違反基本法審查權(quán)”[8]但“違反基本法審查權(quán)”為全國(guó)人大常委會(huì)和特區(qū)法院所共享，故全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)可被稱為“全國(guó)人大常委會(huì)的違反基本法審查權(quán)”，亦可簡(jiǎn)稱為“全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)”[9]。

（二）全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查權(quán)的性質(zhì)

1.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查制度具有維護(hù)基本法的最高法律地位的目的

香港基本法第8條規(guī)定，香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習(xí)慣法，除同本法相抵觸或經(jīng)香港特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)作出修改者外，予以保留。澳門(mén)基本法第8條規(guī)定，澳門(mén)原有的法律、法令、行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件，除同本法相抵觸或經(jīng)澳門(mén)特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)關(guān)依照法定程序作出修改者外，予以保留。香港基本法和澳門(mén)基本法在第11條第2款均明確規(guī)定，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。據(jù)此，基本法在特別行政區(qū)獲得了最高法的地位[10]。

在特區(qū)具有最高法律地位的香港基本法和澳門(mén)基本法均是由全國(guó)人大依據(jù)憲法制定的基本法律，規(guī)定特別行政區(qū)實(shí)行的制度，保障“一國(guó)兩制”基本方針政策的實(shí)施。兩個(gè)基本法均規(guī)定全國(guó)人大授權(quán)特別行政區(qū)依照基本法行使高度自治權(quán)，特區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)是高度自治權(quán)的重要組成部分，是彰顯高度自治權(quán)的重要標(biāo)志?；痉ūＵ咸貏e行政區(qū)獲得來(lái)自中央授予的高度自治權(quán)，但特別行政區(qū)也須依照基本法規(guī)定的中央與特區(qū)權(quán)力的劃分原則和范圍行使權(quán)力，而不得超越高度自治權(quán)的界限。因此，特區(qū)立法作為特區(qū)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的結(jié)果，不得與基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款相抵觸。為了維護(hù)基本法的最高法律地位，基本法自身建構(gòu)了依據(jù)基本法特定條款審查特區(qū)立法的法律機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)獲得依照基本法有關(guān)條款對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查以確定立法機(jī)關(guān)制定的法律是否符合基本法，并作出相應(yīng)處理的權(quán)力。

2.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查是中央行使對(duì)特區(qū)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式

我國(guó)實(shí)行單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，地方的一切權(quán)力來(lái)自中央，并由中央通過(guò)法律授予，中央與地方的權(quán)力界限由中央立法明確，中央對(duì)授予地方的權(quán)力享有監(jiān)督權(quán)，中央作為授權(quán)者通過(guò)規(guī)定各種方式要求作為被授權(quán)者的地方接受監(jiān)督。理論上，中央對(duì)于授予地方的權(quán)力還可以自行行使，但須受到外在限制和內(nèi)在限制。內(nèi)在限制是，中央在行使由自身行使的權(quán)力的同時(shí)也行使本已授予地方的權(quán)力，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的混亂和國(guó)家治理效率與能力的下降，這與人民授權(quán)的根本目的不符。外在限制在于，中央亦須同時(shí)受到原來(lái)授權(quán)所依據(jù)的基本法律的限制，作為確定權(quán)力劃分規(guī)則的基本法律不僅對(duì)被授權(quán)者有約束力，對(duì)授權(quán)者亦然。所以除非修改該基本法律，否則中央仍須遵循該基本法律。在中央與特區(qū)關(guān)系上表現(xiàn)為，中央除非修改特區(qū)基本法，否則不宜直接行使本已授予特區(qū)行使的高度自治權(quán)。

但單一制授權(quán)原理與聯(lián)邦制的分權(quán)原理最大區(qū)別之一是，分權(quán)是相對(duì)獨(dú)立的，相互之間不存在縱向的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而在授權(quán)關(guān)系中授權(quán)者雖然一般不行使已經(jīng)授予出去的權(quán)力，但擁有對(duì)被授權(quán)者的監(jiān)督權(quán)。中央雖不再行使依據(jù)基本法本已授予特區(qū)的高度自治權(quán)，但保有對(duì)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)具有兩個(gè)目的，一是監(jiān)督被授權(quán)者是否超越授權(quán)界限而越位行使本沒(méi)有被授予的權(quán)力，二是監(jiān)督被授權(quán)者是否遵照授權(quán)目的良好地行使被授予的權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查權(quán)就是對(duì)特區(qū)立法權(quán)的監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)形式。在對(duì)特區(qū)立法權(quán)的監(jiān)督上，基于兩上述個(gè)目的，基本法建立了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查機(jī)制，一方面確保特區(qū)立法機(jī)關(guān)沒(méi)有超越自身立法權(quán)的界限，另一方面保證特區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款。

3.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查從性質(zhì)上說(shuō)屬于政治審查

依據(jù)基本法，香港基本法解釋權(quán)歸屬于全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)特區(qū)司法機(jī)關(guān)解釋基本法，在普通法地區(qū)，解釋法律是普通法院的固有權(quán)能，全國(guó)人大常委會(huì)和特區(qū)普通法院因而均具有對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)立法是否符合基本法的審查權(quán)①基本法雖然未明確規(guī)定特區(qū)法院對(duì)特區(qū)法律的基本法審查權(quán)，但因法院同時(shí)擁有對(duì)基本法和特區(qū)法律的解釋權(quán)，而引申出實(shí)際上享有這一權(quán)力。。從審查機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)看，顧名思義，特區(qū)法院是非涉政治的司法機(jī)關(guān)，審查的性質(zhì)自然屬于在具體個(gè)案中對(duì)特區(qū)立法的司法審查，這種司法審查的效果具有個(gè)別效力而非整體效力，因?yàn)榫唧w個(gè)案中司法機(jī)關(guān)的審查目的只是保護(hù)個(gè)案中的當(dāng)事人基本權(quán)利和合法利益，一旦宣告特區(qū)立法因抵觸基本法無(wú)效，案件效果也只及于本案，當(dāng)然通過(guò)先例約束原則會(huì)形成普通法，但基于權(quán)力分立原則，司法審查效果并不具有整體性；而依據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)的性質(zhì)是最高民意代表機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，本質(zhì)上屬于民意代表機(jī)關(guān)，主要的職能是制定法律以及對(duì)國(guó)家生活中的重大問(wèn)題作出決議、決定，在性質(zhì)上屬于政治機(jī)關(guān)，其并不審理具體的爭(zhēng)訟案件[11]，最終目的并不是為保障公民基本權(quán)利，而主要是從政治上審查特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律是否符合基本法，發(fā)揮監(jiān)督憲法法律實(shí)施和維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的作用，確保國(guó)家對(duì)特區(qū)立法的有效監(jiān)督。與司法審查的橫向權(quán)力制約的外觀不同，全國(guó)人大常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家局部地區(qū)的法律進(jìn)行審查和解釋是一種國(guó)家主權(quán)行為，體現(xiàn)了一種主權(quán)宣示。

4.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查在程序上屬于直接審查

根據(jù)兩部基本法第17條，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)提交備案的特區(qū)立法進(jìn)行審查，如果與基本法有關(guān)條款相抵觸，則可將有關(guān)法律直接發(fā)回而使之立即失效。這是一種對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行的主動(dòng)的直接審查。而與其相對(duì)應(yīng)的則是一種可被稱為間接審查的方式，它的基本法依據(jù)是第158條關(guān)于基本法解釋權(quán)分配條款和普通法原則?；痉ǖ?58條第3款規(guī)定，特區(qū)法院在審理案件時(shí)可對(duì)關(guān)于特區(qū)自治范圍以外的條款進(jìn)行解釋，其中包括對(duì)關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特區(qū)關(guān)系的條款。若對(duì)該條款的解釋影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由特區(qū)終審法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋。如全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋，特區(qū)法院在引用該條款時(shí)，應(yīng)以全國(guó)人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)。鑒此，如果特區(qū)法院在審理具體案件中，認(rèn)為特區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法是否與基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款不相符存在不確定性，即需要對(duì)基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款予以解釋，則應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)作出，這種解釋在具體案件中具有權(quán)威適用性。而此時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)作出的解釋與其在對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查時(shí)作出的解釋?xiě)?yīng)該保持一致。也就是說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查是一種抽象審查和主動(dòng)審查，而全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)授權(quán)對(duì)基本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款作出權(quán)威性的解釋，令特區(qū)法院在司法審查中予以適用，可以被視為一種間接的審查。在這種審查中，全國(guó)人大常委會(huì)并不會(huì)對(duì)具體案件進(jìn)行干涉，也不會(huì)對(duì)特區(qū)立法與基本法特定條款是否沖突直接作出判斷，而只是通過(guò)一貫的解釋（與備案審查中的解釋一致）和特區(qū)法院的適用后作出的司法判斷來(lái)達(dá)到對(duì)特區(qū)立法的間接審查目的。

從這里也可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查過(guò)程、審查結(jié)果等具有公開(kāi)的必要性，一旦公開(kāi)審查有關(guān)情況，香港法院和香港社會(huì)均得知悉，在具體個(gè)案中需要對(duì)特區(qū)立法與基本法特定條款是否沖突作出判斷時(shí)，無(wú)需再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)釋法。

5.全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查是全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，具體來(lái)說(shuō)是一種立法監(jiān)督

監(jiān)督權(quán)是我國(guó)人民代表大會(huì)享有的四大職權(quán)之一，人民代表大會(huì)閉會(huì)期間人大常委會(huì)負(fù)有依照憲法和法律監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的責(zé)任。根據(jù)監(jiān)督對(duì)象，人大行使監(jiān)督權(quán)主要分為對(duì)立法行為的監(jiān)督（立法監(jiān)督）、對(duì)國(guó)家行為的監(jiān)督、對(duì)政府行為的監(jiān)督、對(duì)司法行為的監(jiān)督及對(duì)監(jiān)察行為的監(jiān)督。其中，立法監(jiān)督是指人民代表大會(huì)及其常委會(huì)審查法律、法規(guī)以及其他有關(guān)規(guī)范性文件是否違反憲法、基本法律和違反人民代表大會(huì)的決議、決定的監(jiān)督活動(dòng)[12]。立法監(jiān)督的目的是為了保證一般法律同憲法和基本法律保持一致，法規(guī)同法律相一致，各種規(guī)范性文件同人民代表大會(huì)的法律、決議或決定相符合，從而維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。

依據(jù)監(jiān)督法和立法法，全國(guó)人大常委會(huì)的法律監(jiān)督主要體現(xiàn)事前審查和事后審查。事前審查即全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例和單行條例進(jìn)行預(yù)防性的合憲性和合法性審查（《立法法》第75條）。事后審查包括主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。主動(dòng)審查即全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋的備案審查（《立法法》第98條和99條第3款），被動(dòng)審查即依照五大機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省級(jí)人大常委會(huì)）的審查要求和其他主體（其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民）的審查建議就法規(guī)、自治條例、單行條例和司法解釋進(jìn)行合憲性和合法性審查（《立法法》99條第1、2款和《監(jiān)督法》第32條）。依照審查依據(jù)和審查目的，可分為合憲性審查、合法性審查以及適當(dāng)性審查，其中合法性審查主要是全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)其本身制定的法律對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋進(jìn)行審查，這是目前全國(guó)人大常委會(huì)履行法律監(jiān)督職責(zé)的主要形式。

香港基本法和澳門(mén)基本法是全國(guó)人大制定的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)依照基本法有關(guān)條款對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查就是立法監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。審查主體即全國(guó)人大常委會(huì)，審查依據(jù)是基本法的特定條款，審查對(duì)象是特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的所有法律。

三、特區(qū)立法備案審查的基本法依據(jù)和判斷基準(zhǔn)

（一）特區(qū)立法備案審查的基本法依據(jù)

全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)最直接的依據(jù)是特別行政區(qū)基本法“特區(qū)立法備案、審查”條款（第17條），根本依據(jù)是“立法與基本法不抵觸”條款（第11條），除此之外，解釋權(quán)條款（第158條）的有關(guān)規(guī)定也為基本法審查權(quán)提供了解釋權(quán)依據(jù)，這些條款共同構(gòu)成了全國(guó)人大常委會(huì)基本法審查權(quán)的基本法上的依據(jù)。除了基本法上的依據(jù)，還存在憲法上的依據(jù)。一般認(rèn)為，《憲法》第31條是基本法的制定依據(jù)和效力來(lái)源，基本法是具體實(shí)施《憲法》第31條的基本法律，《憲法》第67條授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，故依據(jù)《憲法》第67條，全國(guó)人大常委會(huì)具有監(jiān)督基本法實(shí)施的職權(quán)，對(duì)特區(qū)立法的備案審查正是全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督基本法實(shí)施的重要表現(xiàn)形式。由于對(duì)特區(qū)立法的備案審查的主體是全國(guó)人大常委會(huì)，故規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)組織、職權(quán)和運(yùn)行的憲法性法律，如《立法法》①《立法法》第99條第3款規(guī)定，有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。這里的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)包括特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)的所有法律。，也為備案審查機(jī)制提供了法律上的依據(jù)。綜上所述，全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)至少存在憲法上的依據(jù)、憲法性法律上的依據(jù)以及基本法上的依據(jù)。限于篇幅，本文主要考察基本法上的依據(jù)。

1.基本法第17條作為直接依據(jù)

香港基本法和澳門(mén)基本法第17條均分為三款，第1款是基本法對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)行使作為高度自治權(quán)的立法權(quán)的授權(quán)條款，第2款對(duì)香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)設(shè)定了將制定的所有法律報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的法定義務(wù)，但同時(shí)申明，備案程序不影響法律的生效，這表明備案程序不同于批準(zhǔn)程序，不是法律生效的必經(jīng)程序，屬于事后審查。第3款即全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)提請(qǐng)備案的法律進(jìn)行審查以判斷特區(qū)本地立法是否符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和香港特別行政區(qū)的關(guān)系的條款。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查機(jī)制分為特區(qū)立法機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案機(jī)制和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的審查機(jī)制。特區(qū)立法機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案機(jī)制相對(duì)較為簡(jiǎn)單清晰，基本法的規(guī)定也比較言簡(jiǎn)意賅。

全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的審查機(jī)制大體可分為三個(gè)層次：

首先，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法是否涉及基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央與特區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行判斷，因?yàn)榉膊簧婕爸醒牍芾淼氖聞?wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款，全國(guó)人大常委會(huì)便無(wú)需判斷是否與上述特定條款相符合，更遑論考慮啟動(dòng)“發(fā)回法律”的程序。

其次，經(jīng)過(guò)上述判斷，特區(qū)立法涉及上述基本法特定條款，則須判斷，該立法是否與基本法特定條款相符合，若不符合，中央可決定將特區(qū)立法發(fā)回。在判斷過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)需對(duì)關(guān)于中央管理事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款的含義作出解釋。

最后，中央在是否作出發(fā)回特區(qū)立法的決定上享有裁量權(quán)，換言之，即使特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律與基本法上述特定條款相沖突，也可不發(fā)回，或者暫緩發(fā)回，發(fā)回導(dǎo)致法律失效。因而若二者發(fā)生沖突，是否令特區(qū)立法失效的處理權(quán)力完全掌握在作為審查主體的全國(guó)人大常委會(huì)。不過(guò)也有人提出疑問(wèn)，根據(jù)基本法第17條“可將有關(guān)法律發(fā)回”的表述，中央似乎享有一定裁量權(quán)，但基本法第11條第2款要求“特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律均不得與基本法相抵觸”，這不僅是對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)提出的義務(wù)，也是針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的義務(wù)，意即全國(guó)人大常委會(huì)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)特區(qū)立法與基本法沖突，便必須立即作出發(fā)回決定，不得不作，亦不得緩作，如此則毫無(wú)裁量權(quán)可言[13]。筆者認(rèn)為，從文意上看，兩個(gè)條款的表述確實(shí)存在不相一致的理解；但可通過(guò)目的解釋方法去補(bǔ)正這一缺陷。

需要特別指出的是，基本法第17條并未明確特區(qū)立法失效后的效果。例如，中央一旦作出發(fā)回決定，特區(qū)法律即立即失效，那么這種失效是整部法律無(wú)效還是個(gè)別沖突條款無(wú)效？如果是后者，特區(qū)立法機(jī)關(guān)如果需要重新制定法律，是否只需要修改個(gè)別沖突條款即可？借鑒其他國(guó)家合憲性審查的經(jīng)驗(yàn)，在合憲性審查中，如果整部法律違反憲法則整部法律無(wú)效，如果其中個(gè)別條款違反憲法則只是個(gè)別條款無(wú)效①例如，日本刑法第200條規(guī)定殺害尊親屬則需要加重處罰。這一規(guī)定被日本最高法院認(rèn)定違反憲法上的平等原則，被宣布無(wú)效；而日本刑法的其他條款則仍然有效。德國(guó)《家務(wù)勞動(dòng)日法》被德國(guó)憲法法院認(rèn)定違反德國(guó)基本法上的男女平等原則，整部法律被宣告無(wú)效。。

2.基本法第11條作為根本依據(jù)

香港基本法第11條第1款規(guī)定，“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條，香港特別行政區(qū)的制度和政策，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度，有關(guān)保障居民的基本權(quán)利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關(guān)政策，均以本法的規(guī)定為依據(jù)”。第2款規(guī)定，“香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律，均不得同本法相抵觸”。澳門(mén)基本法作了相似的規(guī)定。

第1款“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第三十一條，……，均以本法的規(guī)定為依據(jù)”的規(guī)范內(nèi)涵包含以下兩個(gè)方面：（1）基本法的規(guī)定是特別行政區(qū)的制度和政策的直接依據(jù)和合法性判準(zhǔn)，特別行政區(qū)的制度和政策不得同基本法相抵觸。（2）特別行政區(qū)的制度和政策即使符合基本法及基本法據(jù)以制定的憲法第31條，但仍可能與憲法其他條款如社會(huì)主義的制度和政策相抵觸，這種情況下則以基本法而非憲法為依據(jù)，因?yàn)閼椃ǖ?1條是基本法的制定依據(jù)和效力來(lái)源，香港特別行政區(qū)的制度和政策符合基本法則一定也符合憲法第31條。

在基本法起草過(guò)程中，這一條款規(guī)定被部分起草委員會(huì)委員和社會(huì)人士質(zhì)疑與基本法序言重復(fù)[14]，雖然它也未明確除憲法第31條外的其他憲法條款是否在特區(qū)適用，但位于基本法總則部分的該條款明確了憲法第31條與基本法在適用上的關(guān)系。

第2款“均不得同本法相抵觸”的規(guī)范內(nèi)涵包含以下兩個(gè)方面：（1）立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不得違反基本法，其施予立法機(jī)關(guān)以規(guī)范義務(wù)，即立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中須遵守基本法，即基本法的序言、正文和附件三部分，包括基本法的精神理念、基本原則、規(guī)范內(nèi)涵及立法目的和立法程序等。（2）同時(shí)，為保障基本法的高級(jí)法地位和特區(qū)法律秩序的統(tǒng)一，基本法明確了基本法守護(hù)者——全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的審查權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)的審查權(quán)的依據(jù)是基本法備案審查條款（第17條）和解釋權(quán)條款（第158條第1款）。在司法實(shí)踐中，特區(qū)法院獲得了基本法審查權(quán)，其依據(jù)是解釋權(quán)條款（158條第3款）及普通法原則。因此，基本法第11條第2款與基本法第17條、第158條有關(guān)條款一道構(gòu)成了全國(guó)人大常委會(huì)基本法審查權(quán)在基本法上的依據(jù)。

3.基本法第158條作為解釋權(quán)依據(jù)

全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查時(shí)，需要對(duì)基本法特定條款進(jìn)行解釋，從而作出特區(qū)立法是否與基本法特定條款相沖突的判斷?；痉ǖ?58條第1款規(guī)定，基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)因而獲得對(duì)基本法的全面解釋權(quán)，這當(dāng)然包括對(duì)基本法特定條款的解釋權(quán)。第2款同時(shí)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)特區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)關(guān)于特區(qū)自治范圍內(nèi)的條款自行解釋。特區(qū)法院因而享有對(duì)基本法關(guān)于自治范圍內(nèi)的條款的完全解釋權(quán)。第3款規(guī)定，特區(qū)法院在審理案件時(shí)對(duì)本法的其他條款也可解釋。但如特區(qū)法院在審理案件時(shí)需要對(duì)本法關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，達(dá)到一定條件，須向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)解釋，全國(guó)人大常委會(huì)的解釋對(duì)特區(qū)法院具有適用上的拘束力。據(jù)此，如果在需要對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行司法審查的具體個(gè)案中，作出終審判決的法院認(rèn)為特區(qū)立法與基本法特定條款可能存在沖突，須向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)釋法，全國(guó)人大常委會(huì)這種基于特區(qū)終審機(jī)關(guān)提請(qǐng)而作出的解釋雖不代替特區(qū)法院作出司法裁決，也不對(duì)具體個(gè)案產(chǎn)生效力，但仍可被視作一種基于基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款的間接審查。

（二）特區(qū)立法備案審查的判斷基準(zhǔn)

“基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”在香港基本法和澳門(mén)基本法中分別都只出現(xiàn)過(guò)兩次，分別在基本法第17條第3款和第158條第3款，前者是對(duì)中央和特區(qū)的基本法審查權(quán)的劃分，后者是對(duì)中央和特區(qū)的基本法解釋權(quán)的劃分。相比基本法第17條只有“關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”這一表述，第158條可能更顯復(fù)雜，考察第158條也更有意義。考察第158條第3款起草過(guò)程可發(fā)現(xiàn)，在1989年2月《基本法（草案）》確定使用“關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”表述之前曾使用過(guò)“國(guó)防、外交及其他由中央管理的事務(wù)的條款”表述，這種表述上的抽象性轉(zhuǎn)變使本已存在的問(wèn)題更加復(fù)雜①在1988年4月《基本法（草案）征求意見(jiàn)稿》發(fā)布后，就有人提出關(guān)于“國(guó)防、外交和中央人民政府管理的事務(wù)”的界定問(wèn)題：如何界定一件案件有否涉及國(guó)防、外交和中央人民政府管理的事務(wù)的條款，有意見(jiàn)認(rèn)為，這是很難清楚界定的；亦有意見(jiàn)認(rèn)為，不應(yīng)加入“中央人民政府管理的事務(wù)”一項(xiàng)，除因其范圍廣泛、難以界定外，也因?yàn)椤吨杏⒙?lián)合聲明》中只涉及“國(guó)防”和“外交”兩項(xiàng)[15]。從1989年2月最初的《基本法（草案）》到1990年2月最終的《基本法（草案）》，期間不少人提出需要界定何謂香港特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)、中央人民政府管理的事務(wù)或者中央和特區(qū)關(guān)系。這一條需要澄清的問(wèn)題不降反增[16]。。這種復(fù)雜性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.第158條包含了“自治范圍內(nèi)的條款”“其他條款”及“關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”三個(gè)概念，這三個(gè)概念的邏輯關(guān)系是什么？首先，可以明確，“自治范圍內(nèi)的條款”與“其他條款”的外延互補(bǔ)，構(gòu)成了一對(duì)完整的基本法條款類型劃分；但無(wú)法確定“其他條款”和“關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”的外延關(guān)系，究竟是一種包含關(guān)系，還是同一關(guān)系？如果是包含關(guān)系，那么構(gòu)成“其他條款”的外延除了“關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”，還有哪些類型的條款？在香港基本法起草過(guò)程中就有起草委員對(duì)這個(gè)問(wèn)題表達(dá)過(guò)類似擔(dān)憂②基本法草委港方委員李福善提出，什么是“自治范圍內(nèi)”？什么是“人民政府管理的事務(wù)”？什么是中央與特區(qū)關(guān)系？何者為上述條款？本法內(nèi)沒(méi)有明確的分析。全國(guó)人大常委會(huì)需要憑空解釋，實(shí)又是一難題[17]。。

2.這種復(fù)雜性還表現(xiàn)在，由于關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款的不確定性，在涉及基本法解釋問(wèn)題時(shí)，由哪一方去界定條款是否屬于中央管理的事務(wù)范圍或中央和特區(qū)關(guān)系等高度自治范圍以外的事務(wù)？在對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查時(shí)，是否由全國(guó)人大常委會(huì)確定“基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款”的范圍？就這個(gè)問(wèn)題是否需要征詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)？在以上這些問(wèn)題在香港基本法起草過(guò)程中也一直存在，由于特區(qū)立法備案審查實(shí)踐的不發(fā)達(dá)，理論研究并未觸及這些問(wèn)題。

3.不僅如此，“中央管理的事務(wù)”“中央與特區(qū)的關(guān)系”等表述過(guò)于寬泛和模糊，基本法亦未給出明確定義，因此很難對(duì)基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)的關(guān)系的條款作出明確的劃分[18]。基本法第二章以“中央與特別行政區(qū)的關(guān)系”為標(biāo)題，但并不是這一章下的每一個(gè)條款都體現(xiàn)為中央與特區(qū)的關(guān)系，比如基本法第16條規(guī)定，特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)，依照本法的有關(guān)規(guī)定自行處理特別行政區(qū)的行政事務(wù)。可以看出，處于“中央與特別行政區(qū)的關(guān)系”項(xiàng)下的基本法第16條純粹是特區(qū)自治范圍內(nèi)的條款。因此，通過(guò)基本法章節(jié)標(biāo)題來(lái)劃分基本法條款類型是不太可能的。有學(xué)者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)對(duì)基本法條文的劃分，基本法表示的模糊性使得目的主義解釋路徑成為必要[19]，但目的解釋的正當(dāng)性何在，卻并未作過(guò)多闡述。

這些問(wèn)題得不到澄清，則“基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款”不確定性始終存在。這種不確定性將會(huì)因?yàn)橹醒牒吞貐^(qū)立場(chǎng)的分殊而存在兩種相悖的認(rèn)識(shí)。在中央看來(lái)，不確定歸屬的條款均屬中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款，至少是關(guān)于特區(qū)自治范圍之外的條款就不屬于特區(qū)的完全解釋權(quán)和特區(qū)司法審查權(quán)的范圍；而特區(qū)的立場(chǎng)則恰恰相反，不確定歸屬的條款均屬關(guān)于特區(qū)自治范圍內(nèi)的條款，而且他們還反對(duì)這種模糊性條款的存在。

四、全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查權(quán)的界限

無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)還是特區(qū)法院的司法審查權(quán)都存在一定的界限。法院作為司法機(jī)關(guān)，其性質(zhì)為非民意代表機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)代表民意創(chuàng)造規(guī)則、平衡利益，只能依據(jù)既有的規(guī)則裁判案件、解決糾紛；其工作方式是事后、被動(dòng)地審理個(gè)案，作出裁判。同時(shí)，特區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)地方，而非獨(dú)立的國(guó)家，其享有的高度自治權(quán)由中央通過(guò)基本法授權(quán)而非固有，其享有的是“高度自治權(quán)”而非主權(quán)意義上的絕對(duì)權(quán)力，必然受制于授權(quán)者。受此兩方面的規(guī)定性，特區(qū)法院在行使基本法審查權(quán)時(shí)，必然地要受到約束而形成一定的權(quán)力邊界[20]。但本文無(wú)意討論特區(qū)法院的司法審查權(quán)的界限，而是將重點(diǎn)專門(mén)放在探討全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查的界限上。

特別行政區(qū)立法權(quán)是全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)基本法授予特區(qū)的高度自治權(quán)的重要組成部分，是彰顯特區(qū)之“特”的重要標(biāo)志，在基本法規(guī)定的自治范圍內(nèi)具有高度自主性，因此,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)絕不是漫無(wú)邊際的，其作為對(duì)高度自治權(quán)的監(jiān)督權(quán)本身也必然要受到多重限制。

關(guān)于中央與特區(qū)關(guān)系的諸條款的主要目的是建構(gòu)一個(gè)關(guān)于中央與特區(qū)權(quán)力劃分的規(guī)則結(jié)構(gòu)和原則體系，在這個(gè)結(jié)構(gòu)體系中雙方的權(quán)力界限應(yīng)當(dāng)是明確的，權(quán)力關(guān)系應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定而平衡的。圍繞這個(gè)目標(biāo)，在該部分條款的制定過(guò)程中雙方就特區(qū)自治權(quán)的范圍進(jìn)行了長(zhǎng)期的爭(zhēng)論博弈，而基本法第17條確立的特區(qū)立法備案審查機(jī)制正是雙方博弈的一個(gè)縮影，清晰地反映了單一制結(jié)構(gòu)形式下中央授權(quán)幅度和地方自治程度的協(xié)商過(guò)程。本條款的主要目的是建立一個(gè)對(duì)作為特區(qū)高度自治權(quán)的立法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)這種監(jiān)督權(quán)本身也受到基本法規(guī)定的條件和程序上的限制?？疾旎痉ǖ?7條的制定史可以發(fā)現(xiàn)，基本法起草委員會(huì)中的不少港方委員在起草過(guò)程中始終表現(xiàn)出對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)的擔(dān)憂和戒備，該條款起草過(guò)程因此也是一段對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)的規(guī)范和限制的過(guò)程。從1986年11月的基本法草稿[21]一直到1990年4月正式的基本法文本，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法審查權(quán)的限制是從無(wú)到有，從有到嚴(yán)，一步步構(gòu)建起來(lái)的。比如審查對(duì)象從“特區(qū)的任何法律”到“立法機(jī)關(guān)的任何法律”，審查基準(zhǔn)從“本法或法定程序”到“基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款”，審查程序從“咨詢基本法委員會(huì)”到“征詢基本法委員會(huì)”等等，就是這一系列表述的嬗變清晰地記述著審查權(quán)限縮的過(guò)程。因而全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的備案審查權(quán)的基本法依據(jù)都同時(shí)體現(xiàn)著賦權(quán)和限權(quán)這兩種特征。

概括來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)審查權(quán)的界限主要有：審查基準(zhǔn)是基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央與特區(qū)關(guān)系的條款；在審查方式上，不審理具體案件而只進(jìn)行抽象的原則審查，不接受公民申請(qǐng)審查而只主動(dòng)依職權(quán)審查；審查范圍為特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的所有法律；在審查程序上，作出特區(qū)立法不符合基本法的判斷前須征詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)；備案審查的效力是，備案不影響效力；可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。除另有規(guī)定外，發(fā)回的法律立即失效，無(wú)溯及力。由于上文已就審查基準(zhǔn)作過(guò)討論，將不再贅述，下文將就其他四個(gè)方面展開(kāi)詳述。

首先，在審查方式上，不審理具體案件而只進(jìn)行抽象的原則審查，不接受公民申請(qǐng)審查而只主動(dòng)依職權(quán)審查。特區(qū)法院對(duì)特區(qū)立法的司法審查都發(fā)生在具體的個(gè)案當(dāng)中，根據(jù)當(dāng)事人雙方的爭(zhēng)議和訴求開(kāi)展對(duì)特區(qū)立法的審查以確定特區(qū)立法是否與基本法相抵觸。特區(qū)立法的司法審查由于只發(fā)生在個(gè)案中，所以是一種只能由當(dāng)事人啟動(dòng)的審查形式。而全國(guó)人大常委會(huì)的審查采用的是抽象的原則審查，即對(duì)于提交備案的法律從條款字面的含義上審查其是否符合基本法特定條款，對(duì)于基本法和特區(qū)立法的理解，均是純條款字面的意義，并不聯(lián)系具體的訴訟上的爭(zhēng)議、爭(zhēng)議雙方的利益沖突及爭(zhēng)議雙方的利益主張和理?yè)?jù)[21]。全國(guó)人大常委會(huì)只主動(dòng)依職權(quán)對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查，不在個(gè)案中被動(dòng)地進(jìn)行審查。正因?yàn)閮H僅是從條款字面上抽象地審查特別行政區(qū)法律是否與基本法相抵觸，在發(fā)現(xiàn)相抵觸的沖突點(diǎn)、啟動(dòng)審查的動(dòng)力及緊迫性等方面存在消極狀態(tài)，實(shí)際審查的效果大打折扣。首先，在司法案件中，兩造依據(jù)各自的立場(chǎng)和利益提出相互沖突的主張或訴求，法院通過(guò)對(duì)兩造的主張或訴求進(jìn)行客觀評(píng)判，更有可能發(fā)現(xiàn)特區(qū)立法與基本法的沖突點(diǎn)；而全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行抽象審查時(shí)保持立場(chǎng)中立和利益無(wú)涉，并不容易發(fā)現(xiàn)特區(qū)立法與基本法特定條款的沖突之處。其次，全國(guó)人大常委會(huì)由于部門(mén)性質(zhì)和人員組成的特點(diǎn)，無(wú)法積極履行審查義務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生。

其次，審查范圍為特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的所有法律。從香港基本法起草制定過(guò)程可知，審查范圍發(fā)生了從“香港特別行政區(qū)的任何法律”到“香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律”的限縮，澳門(mén)基本法也規(guī)定“澳門(mén)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律”。這表明全國(guó)人大常委會(huì)審查對(duì)象的范圍限于特區(qū)立法機(jī)關(guān)的法律，在香港特區(qū)不包括原有法律，也不包括特區(qū)法院的普通法和行政機(jī)關(guān)的附屬立法；在澳門(mén)特區(qū)不包括原有法律，也不包括特區(qū)行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)或者其他規(guī)范性文件。當(dāng)然立法機(jī)關(guān)本質(zhì)上是政治機(jī)關(guān)，并非僅僅行使立法權(quán)，也行使政治機(jī)關(guān)的權(quán)能，這導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)并非僅制定法律，對(duì)于立法機(jī)關(guān)制定的非涉法律的決議或決定，如通過(guò)財(cái)政預(yù)算案、批準(zhǔn)稅收和公共開(kāi)支等而作出的決議，應(yīng)當(dāng)排除在“法律”范圍之外。那么如何確定立法機(jī)關(guān)制定的“任何法律”？本文認(rèn)為，首先應(yīng)從立法原意上進(jìn)行考察，立法者在基本法起草的最初階段是希望將特區(qū)的任何法律納入監(jiān)督范圍，經(jīng)過(guò)各方面協(xié)商，立法者將審查范圍限縮至立法機(jī)關(guān)的任何法律，排除了其他機(jī)關(guān)的立法，但仍然保留“任何”這一表述，這表明限縮范圍只針對(duì)制定法律的機(jī)關(guān)而非法律的類型。其次，目的主義解釋也不可忽視。對(duì)特區(qū)立法的備案審查制度實(shí)質(zhì)上就是立法監(jiān)督，立法監(jiān)督范圍當(dāng)然可以覆蓋立法權(quán)行使的一切領(lǐng)域。故筆者認(rèn)為，香港特區(qū)立法會(huì)制定的法律應(yīng)包括條例、議事規(guī)則、法律性質(zhì)的決議等；在澳門(mén)特區(qū)，立法會(huì)制定的法律應(yīng)包括法律、法律性質(zhì)的決議、議事規(guī)則、組織法等。

再次，在審查程序上，作出特區(qū)立法不符合基本法的判斷前須征詢?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)所屬的基本法委員會(huì)的意見(jiàn)。在基本法起草過(guò)程中，條文表述發(fā)生了從無(wú)須問(wèn)詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)到“咨詢”基本法委員會(huì)的意見(jiàn)，再到“征詢”基本法委員會(huì)的意見(jiàn)的改變，這是從無(wú)到有，從有到嚴(yán)的過(guò)程，特別是從“咨詢”到“征詢”這一表述上的轉(zhuǎn)變揭示了全國(guó)人大常委會(huì)在作出特區(qū)立法機(jī)關(guān)的立法與基本法特定條款不符合的判斷前，負(fù)有問(wèn)詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)的義務(wù)。

基本法委員會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)的工作委員會(huì)，按照基本法和全國(guó)人大關(guān)于設(shè)立基本法委員會(huì)的決定承擔(dān)以下任務(wù)：就有關(guān)基本法第17條、第 18條、第 158條、第 159條實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行研究，并向全國(guó)人大常委會(huì)提供意見(jiàn)。關(guān)于基本法委員會(huì)的性質(zhì)、組織、職權(quán)及運(yùn)作程序，各種分歧貫穿立法過(guò)程始終。特別是在基本法委員會(huì)的性質(zhì)上，征求意見(jiàn)過(guò)程中涌現(xiàn)出咨詢性質(zhì)、決策性質(zhì)、憲法法庭性質(zhì)、監(jiān)督性質(zhì)等各種建議，這些建議之間千差萬(wàn)別，但最后明確基本法委員會(huì)實(shí)際上是中央與特別行政區(qū)之間的橋梁，發(fā)揮緩沖作用，負(fù)責(zé)就中央與特別行政區(qū)關(guān)系所產(chǎn)生的法律問(wèn)題向人大或人大常委會(huì)提供意見(jiàn)[22]。它所發(fā)揮的功能是關(guān)于基本法實(shí)施問(wèn)題的咨詢功能，而非政治或法律決策功能。

在全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法的審查發(fā)回過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)有義務(wù)向基本法委員會(huì)尋求意見(jiàn)，而基本法委員會(huì)有權(quán)力和責(zé)任向全國(guó)人大常委會(huì)提供咨詢意見(jiàn)，表達(dá)中央和港人的不同意見(jiàn)?；诨痉ㄎ瘑T會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，中方委員和港方委員基于不同的法律思維和習(xí)慣、所代表的立場(chǎng)，本身很難形成一致意見(jiàn)，一般形成的是那種多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)并立的組合式意見(jiàn)，或是缺乏主導(dǎo)性意見(jiàn)的充滿分歧的意見(jiàn)，這也決定了基本法委員會(huì)通常無(wú)法提供給全國(guó)人大常委會(huì)共識(shí)性的法律意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)因而不必也無(wú)從遵循這一意見(jiàn)[23]。盡管這些法律咨詢意見(jiàn)本身只有參考價(jià)值而不具備法律約束力，但基本法委員會(huì)的專業(yè)性和民意代表性的特點(diǎn)能夠保證全國(guó)人大常委會(huì)審慎、正確地作出判斷和發(fā)回決定。

最后，備案審查程序分為備案程序和審查程序兩個(gè)前后相繼的程序階段，因此備案審查的效力分為備案效力和審查裁決效力。關(guān)于備案效力，基本法第17條第2款規(guī)定得非常明確，即備案不影響該法律的生效。這條規(guī)定本身并不具有規(guī)則創(chuàng)制性，而具有一種對(duì)既存法理的確認(rèn)性。眾所周知，備案與批準(zhǔn)的區(qū)別在于，前者屬于事后審查，后者是事前審查。在事前審查程序中，批準(zhǔn)是法律制定的重要環(huán)節(jié)，是法律生效的前提；在事后審查的備案程序中，是否備案與法律是否生效沒(méi)有關(guān)系。但在備案審查程序中，備案程序本身具有獨(dú)立價(jià)值。備案最主要的兩大功能是告知功能和監(jiān)督功能。告知功能體現(xiàn)為，下級(jí)機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件后報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)備案能夠令上級(jí)機(jī)關(guān)知悉這些規(guī)范性文件，對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)遵守、執(zhí)行上位法律的情況具有確切的把握和控制，甚至對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)自身制定規(guī)范性文件或者政策都具有參考借鑒意義；監(jiān)督功能體現(xiàn)為，備案的存在能夠令下級(jí)機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)更大程度上恪盡謹(jǐn)慎和注意義務(wù)，而不違法、不恣意。特區(qū)立法須報(bào)送備案是基本法規(guī)定的要求特區(qū)立法接受最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的義務(wù)，雖然備案對(duì)特區(qū)立法的效力不產(chǎn)生影響，但對(duì)特區(qū)立法過(guò)程會(huì)產(chǎn)生影響，這種影響就是上述備案功能的體現(xiàn)。

在審查裁決效力上，對(duì)特區(qū)立法的備案審查制度與法規(guī)備案審查制度存在很大區(qū)別。根據(jù)《立法法》第97條，備案審查機(jī)關(guān)可以改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章；而依據(jù)基本法第17條第3款，特區(qū)立法的備案審查機(jī)關(guān)只可將有關(guān)法律發(fā)回，而不作修改，發(fā)回的法律立即失效。發(fā)回與改變或撤銷的區(qū)別在于，備案審查機(jī)關(guān)發(fā)回決定本身并不能導(dǎo)致法律失效，法律的失效來(lái)源于法律的規(guī)定，即發(fā)回失效是一種法定失效，而非決定失效；而改變或撤銷的決定是由有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法律授予的職權(quán)作出的，有權(quán)機(jī)關(guān)的意志直接導(dǎo)致法律的失效，因而這并非法定失效而是決定失效。

備案不影響法律的生效，發(fā)回但不修改、發(fā)回的法律立即失效，作出特區(qū)立法不符合基本法的判斷前須征詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)等規(guī)定均體現(xiàn)出基本法對(duì)維護(hù)統(tǒng)一的法秩序和特區(qū)高度自治權(quán)之間的平衡，實(shí)踐中從未出現(xiàn)特區(qū)立法被發(fā)回而失效的例子則表明特區(qū)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的自我約束和全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)力的自制。

五、將特區(qū)立法備案審查納入我國(guó)備案審查體系建設(shè)的設(shè)想

在加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍方面，全國(guó)人大常委會(huì)未來(lái)一段時(shí)間的工作重點(diǎn)是，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)備案審查工作制度化、信息化、智能化。出臺(tái)并實(shí)施備案審查工作規(guī)定，提高備案審查工作制度化、規(guī)范化水平，為地方人大備案審查工作提供指導(dǎo)。逐步健全向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r的制度。進(jìn)一步運(yùn)用好備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立健全全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。鞏固完善全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)的電子備案、在線審查等功能，拓展信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集和立法服務(wù)功能，提升備案審查工作效率和水平，推進(jìn)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)[24]。同時(shí)，根據(jù)“所有規(guī)范性文件都要納入備案審查范圍”的要求，有關(guān)部門(mén)也在考慮修改立法法、監(jiān)督法等法律，擬將國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定發(fā)布的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

按照基本法有關(guān)條款對(duì)特區(qū)立法進(jìn)行備案審查工作是全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的重要組成部分，因而全國(guó)人大常委會(huì)在完善備案審查體系過(guò)程中，不應(yīng)忽略特區(qū)立法備案審查工作?？梢钥紤]將特區(qū)立法備案審查制度納入到目前正在推進(jìn)的備案審查體系建設(shè)中來(lái)，統(tǒng)籌加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。

事實(shí)上，有的學(xué)者前些年就已經(jīng)注意到要從制度上完善目前的特區(qū)立法備案審查機(jī)制，如從備案范圍、報(bào)備主體、報(bào)備期限、報(bào)備格式、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查工作機(jī)構(gòu)、審查程序等方面加以完善，不僅指出了各種問(wèn)題的存在，也提出了比較切實(shí)可行的建議措施[25]。不過(guò)從后來(lái)官方提供的有關(guān)資料看，雖然特區(qū)立法備案審查實(shí)踐不為外人所知，但實(shí)踐中特區(qū)立法備案審查卻是在切實(shí)運(yùn)行的①根據(jù)《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)》，截至2013年底，全國(guó)人大常委會(huì)收到香港特別行政區(qū)報(bào)請(qǐng)備案的法律共570件。這至少表明了實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)特區(qū)立法備案審查工作一直在不間斷開(kāi)展。，并且可能已形成一套較為穩(wěn)定的特區(qū)立法報(bào)送備案機(jī)制和全國(guó)人大常委會(huì)審查報(bào)備立法的機(jī)制，而這些卻不為外界所知。所以當(dāng)務(wù)之急是全國(guó)人大常委會(huì)公開(kāi)特區(qū)立法備案審查的有關(guān)信息，如備案審查主體、備案審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)果及其理由（包括符合基本法和違反基本法兩種情形），等等；如果存在特區(qū)立法備案審查工作程序，也應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。對(duì)這些現(xiàn)行實(shí)踐中的備案審查程序和機(jī)制來(lái)作出有針對(duì)性的評(píng)價(jià)，可能更有意義，否則有凌空蹈虛之嫌。

我國(guó)法規(guī)備案審查工作實(shí)踐存在一個(gè)普遍問(wèn)題，那就是工作透明度不高的問(wèn)題。特區(qū)立法備案審查工作也不例外。由于這類審查不涉及具體個(gè)案和公民權(quán)利保護(hù)，較其他備案審查的工作透明度更嚴(yán)重，以至于人們甚至懷疑特區(qū)立法備案審查是否真實(shí)存在。備案審查公開(kāi)不僅是現(xiàn)實(shí)的要求，也是法律的要求?！侗O(jiān)督法》第7條作了原則性規(guī)定，各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開(kāi)。特區(qū)立法備案審查是全國(guó)人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，理應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。

其次，既然要將特區(qū)立法備案審查工作納入我國(guó)備案審查體系建設(shè)中，則需制定相應(yīng)的配套規(guī)定或措施，包括但不限于以下方面：

第一，在立法法規(guī)定的備案審查體制中增加有關(guān)特區(qū)立法備案審查的規(guī)定，例如，可在法律備案條款（第98條）中增加規(guī)定“特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)的所有法律報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”。

第二，參照全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)制定的《法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》制定獨(dú)立的“特區(qū)立法備案審查工作程序辦法”，或者在全國(guó)人大常委會(huì)法工委正研究起草的“備案審查工作規(guī)定”對(duì)特區(qū)立法備案審查工作作出規(guī)定。這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括確定備案期限及程序、協(xié)助審查主體、審查程序、征詢基本法委員會(huì)的意見(jiàn)以及決定發(fā)回有關(guān)事項(xiàng)等。

第三，在全國(guó)人大常委會(huì)推進(jìn)備案審查信息化的背景下，可考慮在全國(guó)人大正在建設(shè)的備案審查信息平臺(tái)上公布對(duì)特區(qū)立法的備案審查有關(guān)信息，以履行向社會(huì)公開(kāi)的法律義務(wù)。

第四，全國(guó)人大常委會(huì)法工委向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鲗⒊蔀橐豁?xiàng)年度工作，該工作報(bào)告中應(yīng)當(dāng)包含特區(qū)立法報(bào)人大常委會(huì)備案情況和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)備立法的審查情況及發(fā)回情況，同時(shí)將之刊登在常委會(huì)公報(bào)上面。

最后，要推動(dòng)特區(qū)立法機(jī)關(guān)及時(shí)備案和全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)審查。根據(jù)基本法，立法制定主體和備案審查主體均負(fù)有及時(shí)推進(jìn)備案審查工作的義務(wù)?；痉ǖ?7條規(guī)定，特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。該規(guī)定不僅要求特區(qū)立法機(jī)關(guān)履行報(bào)送備案義務(wù)，通過(guò)目的解釋可被解釋為具有要求義務(wù)主體及時(shí)履行法律義務(wù)的含義。根據(jù)第11條第2款，特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。該條規(guī)范不僅賦予了特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定合基本法的法律的義務(wù)，同時(shí)也要求全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)履行審查義務(wù)。及時(shí)履行備案審查義務(wù)不僅是規(guī)范的要求，也有助于對(duì)特區(qū)立法的司法審查案件的處理。由于備案不影響法律生效，特區(qū)法律制定后立即生效實(shí)施，此時(shí)一方面立法機(jī)關(guān)須按規(guī)定報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)報(bào)備法律進(jìn)行審查時(shí)需對(duì)基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系的條款作出解釋；另一方面在適用過(guò)程中可能因侵犯公民權(quán)利等而遭受司法審查，在需要對(duì)基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央與特區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋時(shí)，須提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行釋法。基于法律解釋的客觀性，因以上兩方面引起的對(duì)基本法特定條款的解釋?xiě)?yīng)該是一致的。那么，如果特區(qū)立法機(jī)關(guān)及時(shí)報(bào)備特區(qū)立法，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)審查特區(qū)立法并作出審查判斷，如果給出審查判斷時(shí)亦對(duì)基本法特定條款作出解釋，如果公開(kāi)以上備案審查信息，包括特區(qū)司法機(jī)關(guān)和社會(huì)成員均知悉特區(qū)立法是否與基本法特定條款相抵觸并獲得全國(guó)人大常務(wù)會(huì)的權(quán)威解釋，那么在對(duì)特區(qū)立法的司法審查案件中，終審機(jī)關(guān)提請(qǐng)釋法機(jī)制則無(wú)需啟動(dòng)。