趙連穩(wěn)

（北京聯(lián)合大學(xué) 北京政治文明建設(shè)研究基地，北京 朝陽 100101）

推進人民政協(xié)制度更加成熟更加定型是新時代人民政協(xié)的新方位新使命。盡管有些學(xué)者使用過政協(xié)制度的說法，但卻沒有論述政協(xié)制度是怎樣確立起來的。筆者認為，作為中國共產(chǎn)黨第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心、第一屆全國政協(xié)主席的毛澤東，以無產(chǎn)階級政治家的遠見卓識，對人民政協(xié)制度的確立和完善做出了歷史性貢獻。1949 年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了經(jīng)毛澤東審定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（簡稱《共同綱領(lǐng)》）和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》（簡稱《政協(xié)組織法》）等，規(guī)定了人民政協(xié)的性質(zhì)定位和職能作用等根本問題，正式確立了人民政協(xié)制度。隨后幾年，在毛澤東領(lǐng)導(dǎo)下，人民政協(xié)工作走向制度化建設(shè)階段。1954年12月中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次全體會議通過了經(jīng)毛澤東審定的《中國人民政治協(xié)商會議章程》（簡稱《政協(xié)章程》），進一步完善了人民政協(xié)制度。

一、解決了人民政協(xié)能否長期存在的問題

馬克思主義經(jīng)典作家認為，工人政黨在革命和建設(shè)時期，都要和一切進步力量聯(lián)合，達到共同的目標(biāo)。在新中國成立前后，針對黨內(nèi)外一些人士關(guān)于人民政協(xié)這個統(tǒng)戰(zhàn)組織能否長期存在的疑問，毛澤東給予了肯定的回答，為人民政協(xié)制度的確立和完善奠定了組織基礎(chǔ)。

（一）確立共產(chǎn)黨與黨外民主人士長期合作的原則和政策

早在抗日戰(zhàn)爭時期，毛澤東就把團結(jié)和爭取民主人士視為“極為重要的任務(wù)”，指出“共產(chǎn)黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的”[1]。在中共七大報告中，毛澤東又重申了這個原則，“只要共產(chǎn)黨以外的其它任何政黨，任何社會集團和個人，對于共產(chǎn)黨是采取合作的而不是采取敵對的態(tài)度，我們是沒有理由不和他們合作的”[2]，從而確立了我黨長期堅持統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針政策。

統(tǒng)一戰(zhàn)線對中國革命至關(guān)重要，但沒有共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線是注定要破產(chǎn)的。1947 年12月，毛澤東指出：“中國新民主主義的革命要勝利，沒有一個包括全民族絕大多數(shù)人口的最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線，是不可能的。不但如此，這個統(tǒng)一戰(zhàn)線還必須是在中國共產(chǎn)黨的堅強的領(lǐng)導(dǎo)之下。沒有中國共產(chǎn)黨的堅強的領(lǐng)導(dǎo)，任何革命統(tǒng)一戰(zhàn)線也是不能勝利的?！盵3]這是毛澤東對中國革命和統(tǒng)一戰(zhàn)線實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。

在籌建新中國時，中國共產(chǎn)黨首先想到的是成立民主聯(lián)合政府。1948 年4 月30 日，中共中央發(fā)布“五一口號”，毛澤東特意在其中增加了“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”[4]的一段話。1949年3月，毛澤東在七屆二中全會上提醒全黨同志：“我黨同黨外民主人士長期合作的政策，必須在全黨思想上和工作上確定下來。”[5]在這個問題上，必須采取正確的態(tài)度，既反對遷就主義，又反對關(guān)門主義。毛澤東對鄧小平、陳毅說，要注意吸收民主人士黃炎培、章乃器等參加政府工作，“不但上海如此，整個京滬杭區(qū)域都應(yīng)注意此點”[6]。

毛澤東還借助一些社交場合，宣傳中國共產(chǎn)黨的多黨合作主張。1949年5月，毛澤東看望他的老師黎錦熙和九三學(xué)社負責(zé)人黃國璋等人，大家對新中國文化教育事業(yè)發(fā)展提出很多好的建議。毛澤東感慨地說：“還是黨外有黨好哇！民主黨派是中國共產(chǎn)黨的朋友。在家靠父母，出門靠朋友嘛。”[7]

毛澤東反對民主黨派自行解散的做法。1949年12月，中國人民救國會宣布解散后不久，從蘇聯(lián)訪問回京的毛澤東得知此事十分惋惜。當(dāng)他聽說九三學(xué)社、農(nóng)工民主黨和民盟也要解散時，立即加以制止。據(jù)許德珩回憶，1950 年2 月，毛澤東明確表示，民主黨派不能解散，不但要繼續(xù)存在，而且要繼續(xù)發(fā)展[8]。

針對黨內(nèi)存在的忽視民主黨派作用的錯誤傾向，1950 年5 月第一次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議期間，毛澤東說：“要充分看到民主黨派的作用，有人認為民主黨派只是一根頭發(fā)的功勞，一根頭發(fā)拔不拔去都沒有關(guān)系。這種說法是不對的，民主黨派和民主人士是聯(lián)系資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級的，從他們的背后聯(lián)系看，就不是一根頭發(fā)，而是一把頭發(fā)，就不可藐視。”[9]為此，毛澤東強調(diào)，“全黨都要認真地、謹(jǐn)慎地做好統(tǒng)一戰(zhàn)線工作”[10]?！爸袊肋h是黨和非黨的聯(lián)盟，長期合作?！盵11]歷史證明了毛澤東的遠見卓識和高超的政治智慧。

（二）把人民政協(xié)確立為一個經(jīng)常性的組織使其長期存在下去

毛澤東在人民政協(xié)發(fā)展的幾個重要歷史關(guān)頭，堅定地捍衛(wèi)這個統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，使其存在下來。

還在新政協(xié)籌備階段，民主人士中就存在著政協(xié)第一屆全體會議完成建國任務(wù)以后，是否繼續(xù)存在的疑問。對此，毛澤東說，“全體會議閉幕后要有一個經(jīng)常性的組織。既然是統(tǒng)一戰(zhàn)線，名稱要固定一下……就用中國人民政治協(xié)商會議這個名稱”[12]，明確指出了政協(xié)要長期存在下去。對毛澤東的這個思想，周恩來和劉少奇都給予了闡述，周恩來說，人民政協(xié)“不應(yīng)該開一次會議就結(jié)束，而應(yīng)該長期存在。中國人民政治協(xié)商會議是個長期性的組織”[13]。劉少奇說，人民政協(xié)“將長期地繼續(xù)在中國存在，并將在一切必要的地方建立它的地方組織”[14]。經(jīng)毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)審定的1949 年10 月1 日的《人民日報》社論指出:“這個中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織——中國人民政治協(xié)商會議……在人民代表大會召開以后，仍將長期存在，成為各民主黨派、各人民團體團結(jié)的形式和協(xié)商的機關(guān)?！盵15]

政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議召開前夕，當(dāng)時的一些民主人士對人大召開之后人民政協(xié)能否繼續(xù)存在還是有疑慮。為此，1954 年12 月19 日，毛澤東約請民主黨派、無黨派民主人士進行座談。毛澤東從人民政協(xié)的職能來論證其繼續(xù)存在的必要性，他重申：“政協(xié)全國委員會委員五百五十九人當(dāng)中，當(dāng)全國人民代表大會代表的一百四十人，只占總數(shù)的四分之一，還有四分之三不是人大代表，可見通過政協(xié)容納許多人來商量事情很需要。”[16]周恩來在政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議上所做的政治報告中，闡述了毛澤東關(guān)于政協(xié)長期存在的思想，他說：“今后這個組織在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)作為團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，發(fā)揮它應(yīng)有的作用，而不是不起作用。應(yīng)把這個問題說得更清楚?！盵17]從此，委員會制的人民政協(xié)就一直存在下來。

（三）將人民政協(xié)長期存在載入《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》和《五四憲法》《政協(xié)章程》中

毛澤東主持制定的《共同綱領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》，以立法的形式規(guī)定政協(xié)是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，全國人民代表大會召開以后，人民政協(xié)仍然要長期存在，從而使人民政協(xié)長期存在有了憲法、法律保障。

1953 年6—7 月，第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議期間，毛澤東在中央政治局會議上批評了黨內(nèi)存在的取消統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的錯誤傾向，這才有了全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議通過的《關(guān)于人民代表大會制實行后統(tǒng)一戰(zhàn)線組織問題的意見》，其中指出，人民政協(xié)“作為獨立的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織將繼續(xù)存在，并須在一切必要的地方設(shè)立地方組織，其名稱可沿用‘中國人民政治協(xié)商會議’”[18]，人民政協(xié)的組成“應(yīng)具有廣泛的代表性，既要做到保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要適當(dāng)擴大團結(jié)面……把各民主階級、各民主黨派、無黨派民主人士、少數(shù)民族、華僑及其它愛國分子中，必要的人選吸收到統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中來”[19]，從而以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定了人民政協(xié)繼續(xù)存在，并且設(shè)立地方委員會，吸收民主人士進入政協(xié)組織，建立自上而下的政協(xié)系統(tǒng)，使政協(xié)組織更加具有代表性和系統(tǒng)性。

毛澤東關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織長期存在的思想在《五四憲法》中得到體現(xiàn)，“我國人民在建立中華人民共和國的偉大斗爭中，已經(jīng)結(jié)成以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的各民主階級、各民主黨派、各人民團體的廣泛的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線。今后在動員和團結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用”[20]。這實際上指明了作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)繼續(xù)存在的必要性。

1954 年12 月25 日，政協(xié)第二屆全國委員會全體會議上通過的《政協(xié)章程》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。但是，中國人民政治協(xié)商會議，作為團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在。正如憲法序言中所說，‘今后在動員和團結(jié)全國人民完成國家過渡時期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用’?！盵21]《政協(xié)章程》的這段話采用了同年12 月19 日毛澤東《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》中的文字表述。此后，人民政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)機構(gòu)，就一直存在下來。

二、確立了人民政協(xié)性質(zhì)定位、職能作用，厘清了人民政協(xié)和人大、政府的關(guān)系

新中國成立初期，黨內(nèi)外一些人士中存在的對人民政協(xié)的某些錯誤認識，都源自對人民政協(xié)性質(zhì)定位、職能作用的認識不正確。毛澤東在這個問題上的系列論述，解決了全國人民代表大會召開后，人民政協(xié)的性質(zhì)定位問題，也厘清了政協(xié)與人大、政府之間的關(guān)系，從而確立了人民政協(xié)制度的根本內(nèi)容。

（一）人民政協(xié)是統(tǒng)戰(zhàn)組織、協(xié)商機構(gòu)，不是權(quán)力機關(guān)

馬克思主義不贊同西方國家的“三權(quán)分立”制，從制度安排方面講，毛澤東對人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位是十分清晰的，他反對把人民政協(xié)搞成權(quán)力機關(guān)或半權(quán)力機關(guān)，強調(diào)我國不采取資產(chǎn)階級議會制。

毛澤東親自審定的《共同綱領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》規(guī)定，政協(xié)第一屆全體會議雖然代行全國人民代表大會的職權(quán)，但其本身仍然是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織[22]。1950 年6 月14 日，毛澤東在《中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第二次會議開幕詞》中說，人民政協(xié)“是團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體及各界民主人士的偉大的統(tǒng)一戰(zhàn)線的政治組織”[23]。1954 年12 月，政協(xié)第二屆全國委員會第一次全體會議召開前夕，毛澤東又指出，人民政協(xié)是“全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的”[24]。人民政協(xié)不是國家機關(guān)，也不是一般性的人民團體，它是黨派性的統(tǒng)戰(zhàn)組織，這是毛澤東對人民政協(xié)性質(zhì)的認識。根據(jù)毛澤東的論述，《政協(xié)章程》規(guī)定人民政協(xié)的性質(zhì)是：“團結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織?！盵25]基本沿用了毛澤東對人民政協(xié)性質(zhì)的表述。

人民政協(xié)自籌備之日起，其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)定位就在《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》中確定了。然而，第一屆全國人民代表大會召開后，一些黨外人士在認識上還是存在一些誤區(qū)，認為人民政協(xié)應(yīng)成為權(quán)力或半權(quán)力機構(gòu)。這種錯誤認識的根源都是不懂得政協(xié)本身是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的聯(lián)合組織。

毛澤東指出，“在中國，因為資產(chǎn)階級共和國的國會制度在人民中已經(jīng)臭了，我們不采用它，而采用社會主義國家的政權(quán)制度”[26]，即采用民主集中制的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民代表大會制度。毛澤東的這個設(shè)想后來寫進了《共同綱領(lǐng)》。《共同綱領(lǐng)》第二章“政權(quán)機關(guān)”第十二條，就是毛澤東修改后的內(nèi)容，即“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產(chǎn)生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府。各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權(quán)的機關(guān)。國家最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機關(guān)”[27]。

既然人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，中國國情又不適合“三權(quán)分立”制，那么，就不能把人民政協(xié)搞成權(quán)力機關(guān)。政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議召開前夕，毛澤東指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關(guān)。有人說，政協(xié)全國委員會的職權(quán)要相等或大體相等于國家機關(guān)，才說明它是被重視的……如果把全國政協(xié)委員會也搞成國家機關(guān)，那就會一國二公，是不行的。”[28]人民政協(xié)是黨派性的統(tǒng)戰(zhàn)組織，如果把政協(xié)搞成國家機關(guān)，就和我國實行的人民代表大會制的國體相矛盾。其實，人民政協(xié)自籌備和成立以來，其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)就沒有改變過，政協(xié)第一屆全體會議也只是代行全國人民代表大會的職權(quán)，這次會議之后，權(quán)力已經(jīng)移交給了中央人民政府委員會，這決定了人民政協(xié)只能是協(xié)商議事的機構(gòu)。

（二）提出了人民政協(xié)的主要職能

作為人民政協(xié)的三個主要職能，政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政自提出到明確經(jīng)過了一個發(fā)展歷程。政治協(xié)商、民主監(jiān)督是人民政協(xié)最早確立的主要職能，對此，毛澤東有明確論述，只不過是從政協(xié)工作作風(fēng)、方法和任務(wù)方面講的；參政議政當(dāng)時雖然沒有被毛澤東明確為政協(xié)的主要職能，但已經(jīng)包含在他有關(guān)人民政協(xié)職能的論述中了。

1.政治協(xié)商。將政治協(xié)商作為中國人民政治協(xié)商會議的主要職能，是其題中應(yīng)有之義，而且人民政協(xié)的成立就是共產(chǎn)黨和民主人士、各界代表政治協(xié)商的結(jié)果。所以說，政治協(xié)商在政協(xié)三大職能中是最根本、最高層次的。

毛澤東在《抗日根據(jù)地的政權(quán)問題》中指出，共產(chǎn)黨的干部“遇事先和黨外人士商量，取得多數(shù)同意，然后去做”[29]。毛澤東認為，協(xié)商必須真協(xié)商、事前協(xié)商，取得共識后再去實施?！拔逡豢谔枴卑l(fā)布后，毛澤東曾就新政協(xié)參加的人員范圍、單位、召開的時間地點、主要議題等重大問題，和民主人士進行多次協(xié)商，保證了新政協(xié)的順利召開。1949 年10 月，毛澤東在《同綏遠負責(zé)人的談話》中總結(jié)道：“新政協(xié)各方面的人都有，沒有人說開得不好的，主要是工作小心謹(jǐn)慎，與人協(xié)商，與人為善?！盵30]

1950 年，在政協(xié)第一屆全國委員會第二次會議上，毛澤東指出，政治協(xié)商是人民政協(xié)的工作作風(fēng)和工作方法，這種通過政治協(xié)商，“總結(jié)經(jīng)驗和決定方針的工作，是我們大家一起來做的，是各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體和各界民主人士的代表人物集合在一起來做的”[31]。新中國成立初期，百廢待興，有許多工作要做，毛澤東總是在政協(xié)全國委員會全體會議上就關(guān)乎國計民生的重大問題，同各民主黨派進行平等充分地協(xié)商。

1954 年10 月，毛澤東就人民政協(xié)的政治協(xié)商職能明確指出：“人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起，來協(xié)商新中國的大事非常重要。憲法草案就是經(jīng)過協(xié)商討論使得它更為完備的?！盵32]這里，毛澤東明確了人大和政協(xié)各自的職權(quán)。同年12 月，毛澤東指出了政治協(xié)商的兩個主要內(nèi)容：協(xié)商國際問題，反對戰(zhàn)爭，保衛(wèi)和平；協(xié)商候選人名單，對全國人民代表大會代表和地方同級人民代表大會代表的候選人名單以及政協(xié)各級委員會組成人員的人選進行協(xié)商[33]。

政協(xié)第二屆全國委員會通過的《政協(xié)章程》，把毛澤東關(guān)于政治協(xié)商的論述進行了歸納和補充，規(guī)定人民政協(xié)“根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議章程的總綱，就有關(guān)國家政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項，進行協(xié)商和工作”[34]。以后，政治協(xié)商便成為人民政協(xié)三大主要職能之一固定下來。

2.民主監(jiān)督。毛澤東提倡黨外人士監(jiān)督共產(chǎn)黨。早在抗日戰(zhàn)爭時期他就指出：“盡量地鼓勵黨外人士對各種問題提出意見，并傾聽他們的意見?！盵35]新政協(xié)籌備時期，毛澤東對何香凝說，為什么共產(chǎn)黨要跟民主黨派共同籌建新中國，將來還要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因為一個人有兩個耳朵，一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音[36]。1949 年1 月，中共中央發(fā)出經(jīng)毛澤東審改的《關(guān)于對待民主人士的指示》指出：“請他們充分發(fā)表并提出批評和意見，以加強共同努力的精神?！盵37]同年12 月，毛澤東在《同綏遠負責(zé)人的談話》中說：“共產(chǎn)黨要永遠和非黨人士合作，這樣就不容易做壞事和發(fā)生官僚主義。”[38]毛澤東的這些論述都指明要在統(tǒng)一戰(zhàn)線中發(fā)揮黨外民主人士的民主監(jiān)督作用。

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線機構(gòu)，聯(lián)系廣泛，智力匯集，對人大和政府工作提意見、作批評，有利于改進工作。1950年6月，毛澤東指出：“凡有意見都可發(fā)表……只要能行者都應(yīng)采納?！盵39]對于毛澤東的這一思想，周恩來在這次政協(xié)會議的黨組會上進行了闡述，他說，我們共產(chǎn)黨有責(zé)任讓黨外人士“知無不言，言無不盡”，使他們在各種會議上敢于說話，我們“要有聽得進去的胸懷”[40]。1954 年12月，毛澤東說，政協(xié)的重要職能就是民主監(jiān)督，“政協(xié)可以向人大常委會和國務(wù)院提意見。政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的”[41]?！墩f(xié)章程》規(guī)定，政協(xié)可以“聽取和審查（人大）常務(wù)委員會的工作報告”。為了讓民主監(jiān)督落到實處，毛澤東提倡“知無不言，言無不盡，言者無罪，聞?wù)咦憬洹?，鼓勵人民政協(xié)監(jiān)督人大和國務(wù)院的工作。

3.參政議政。對于人民政協(xié)的參政議政職能，以毛澤東為核心的中共中央在政協(xié)籌備時已有安排。經(jīng)毛澤東審改后的《共同綱領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》都規(guī)定，人民政協(xié)可以“就國家建設(shè)的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”[42]。1950 年 6 月 14 日，毛澤東在政協(xié)第一屆全國委員會第二次會議閉幕詞中說，“我們的會議在暫時還是建議性質(zhì)的會議”[43]，再次強調(diào)人民政協(xié)有建議權(quán)。毛澤東還說，政協(xié)有“提案”的權(quán)利，“凡有提案都可付審議，只要能行者都應(yīng)采納”[44]。

毛澤東主張政協(xié)委員到地方進行視察和調(diào)查研究，又提出讓政協(xié)委員和人大代表一起視察工作，通過調(diào)研報告反映問題。

可見，雖然毛澤東沒有明確提出參政議政是政協(xié)的主要職能，但其有關(guān)人民政協(xié)具有提出建議案、提案和視察調(diào)研權(quán)利的論述中，已經(jīng)包含了人民政協(xié)參政議政的幾種主要形式。

三、注重人民政協(xié)制度建設(shè)

從人民政協(xié)成立到毛澤東擔(dān)任政協(xié)第一屆全國委員會主席期間，毛澤東十分重視人民政協(xié)的制度建設(shè)。

（一）主持制定《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》，正式確立人民政協(xié)制度，并推動人民政協(xié)工作走向制度化建設(shè)階段

1949 年9 月，毛澤東主持制定的《共同綱領(lǐng)》《政協(xié)組織法》，在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上通過，前者規(guī)定了人民政協(xié)性質(zhì)、定位和職能作用等根本問題，后者對人民政協(xié)組成人員、產(chǎn)生辦法、全體會議職權(quán)、全國和地方委員會設(shè)立及其職權(quán)進行了規(guī)定。隨著《共同綱領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》的制定，人民政協(xié)制度正式確立起來。

隨后，政協(xié)全國委員會依據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《政協(xié)組織法》迅速制定了一些具體工作制度，經(jīng)毛澤東同意后頒布，有力推動了人民政協(xié)工作的制度化建設(shè)。

1949 年10 月18 日，政協(xié)第一屆全國委員會常務(wù)委員會第一次會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會工作條例》，規(guī)定了政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會的職權(quán)、常務(wù)委員會會議召開辦法、邀請政府及有關(guān)部門負責(zé)人列席政協(xié)會議等事項，還規(guī)定政協(xié)全國委員會分設(shè)政治法律組、財政經(jīng)濟組等8個小組，開展日常工作。

1950 年是政協(xié)工作制度頻繁出臺的一年。這年3 月，全國政協(xié)建立了工作會議制，每周舉行一次，研討政協(xié)工作；4 月，政協(xié)學(xué)習(xí)座談會成立大會通過了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會學(xué)習(xí)座談會暫行辦法》，對參加人員、參加原則、學(xué)習(xí)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方式方法等進行規(guī)定；6 月，政協(xié)第一屆全國委員會第二次會議通過了《關(guān)于地方委員會的決定》，規(guī)定政協(xié)各省、市地方委員會在普選的人民代表大會召開以前，由省、市人民代表會議產(chǎn)生的省、市協(xié)商委員會代行其職權(quán)，待人民代表大會召開以后，政協(xié)全國委員會要在各地設(shè)立地方委員會；全國政協(xié)接受民主黨派和無黨派人士的建議，舉辦雙周座談會，9月21日，雙周座談會第八次會議通過了《雙周座談會暫行組織辦法》，對參加座談會的人員、座談會召集和主席輪值辦法、題目決定方式，均作出了規(guī)定，內(nèi)容是交換思想、政策、時事及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作意見。

為了推動人民代表會議協(xié)商委員會履行政協(xié)職責(zé)，1951 年7 月19 日，政協(xié)第一屆全國委員會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會暨省、市協(xié)商委員會關(guān)于處理人民意見的試行辦法》《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關(guān)于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》《省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會組織通則》等等，為地方各界人民代表會議協(xié)商委員會開展工作提供了依據(jù)。

（二）主持制定《政協(xié)章程》，進一步完善了人民政協(xié)制度

1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開以后，人民政協(xié)不再代行國家權(quán)力，原來的《政協(xié)組織法》已經(jīng)不能適應(yīng)新的情況。于是，政協(xié)第一屆全國委員會第四次會議決定委托常委會對《政協(xié)組織法》進行修改，并把《政協(xié)組織法》改為《政協(xié)章程》。

毛澤東十分關(guān)心《政協(xié)章程》的制定，1954 年11 月18 日，他在政協(xié)第二屆會議籌備情況簡報上批示：“周總理：章程與名單數(shù)日內(nèi)即宜大體確定，否則，十二月二十日以前開會恐來不及?！盵45]11 月23 日，毛澤東又審閱周恩來報送的《政協(xié)章程》（草案），總綱部分第一段第一句話是：“中國人民在新民主主義革命斗爭中，結(jié)成了以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線?！泵珴蓶|把“新民主主義”改為“反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的偉大的”21 個字?？偩V部分第三段第一句話是：“中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第一次會議已經(jīng)于一九五四年九月召開，中華人民共和國憲法已經(jīng)頒布，中國人民政治協(xié)商會議全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)結(jié)束。”毛澤東在“中華人民共和國憲法已經(jīng)頒布”之后，增加了“中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)的基本內(nèi)容已經(jīng)列入憲法，這個共同綱領(lǐng)已經(jīng)為憲法所代替”[46]的內(nèi)容。

經(jīng)毛澤東審改的《政協(xié)章程》對人民政協(xié)的組織原則、組織形式、政協(xié)全國委員會的任務(wù)與職權(quán)、政協(xié)地方委員會的設(shè)立范圍與主要任務(wù)，政協(xié)與國家權(quán)力機關(guān)的區(qū)別等進行了規(guī)定，成為以后政協(xié)履職的依據(jù)，于1954 年12 月中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次全體會議通過?！墩f(xié)章程》和《政協(xié)組織法》相比，主要的變化有：解放軍和區(qū)域不再作為人民政協(xié)的參加單位，不再設(shè)立政協(xié)全體會議，全國和地方政協(xié)組織形式均變成委員會全體會議和常務(wù)委員會兩層，人民政協(xié)各級組織的上下級關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，等等。

《政協(xié)章程》中的很多規(guī)定延續(xù)至今，特別是章程明確規(guī)定了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，是人民政協(xié)制度進一步完善的重要體現(xiàn)。

政協(xié)第二屆全國委員會第一次全體會議閉幕以后，政協(xié)全國委員會根據(jù)《政協(xié)章程》，結(jié)合工作需要，把政協(xié)組織機構(gòu)由原來的政協(xié)全體會議、全國委員會、常務(wù)委員會三層，改為全國委員會全體會議和常務(wù)委員會兩層。地方委員會也是兩層，即地方委員會全體會議和常務(wù)委員會。全體會議閉會期間,由常務(wù)委員會主持會務(wù),領(lǐng)導(dǎo)日常工作。人民政協(xié)組織機構(gòu)這一基本框架一直沿襲至今。

綜上可見，毛澤東在人民政協(xié)制度的確立和進一步完善過程中，發(fā)揮了關(guān)鍵作用，是人民政協(xié)制度的總設(shè)計師。70 年來的歷史證明，人民政協(xié)制度作為我國的一項重要制度，構(gòu)成國家治理體系的重要組成部分，在提高國家治理能力和水平過程中發(fā)揮了不可替代的作用。