王兆豐，張 林，段君君，徐榮強(qiáng)，王菁玉

（自然資源部信息中心，北京 100830）

1 引言

土地資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體。我國現(xiàn)行的土地審批制度，以土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制為主導(dǎo)，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。先批后占是項(xiàng)目建設(shè)用地的基本原則，任何項(xiàng)目用地均應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收審批手續(xù)。先行用地作為中央經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的產(chǎn)物,是先批后占的一種例外行為，對保障國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，生態(tài)文明建設(shè)步入新階段，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)全面推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變，土地資源的瓶頸約束依然突出，土地資源保護(hù)面臨著新要求。

黨的十九大報告提出加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，加快生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，并指出當(dāng)前我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[1]，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在全面深化改革的背景下，面對先行用地制度實(shí)踐過程中遇到的新情況、新問題，如何適應(yīng)新階段、新要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)與耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，降低制度性交易成本，需要進(jìn)一步探索完善，嚴(yán)格落實(shí)先行用地制度；在保障新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展用地需求的同時， 推動土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2 先行用地制度現(xiàn)狀

2.1 先行用地制度設(shè)立的意義

國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節(jié)影響急需動工建設(shè)的其他工程，已通過自然資源部用地預(yù)審、國家發(fā)改委批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）項(xiàng)目立項(xiàng)、有關(guān)部門批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)的，可以由省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門向自然資源部申請先行用地。

先行用地制度作為“穩(wěn)增長”需要而出臺的一項(xiàng)改革用地支持政策，有其重要意義。國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模大，對帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改善民生等具有十分重要的作用，但大多屬于線性工程，用地類別多、用地規(guī)模大、土地審批環(huán)節(jié)多、征地矛盾復(fù)雜、補(bǔ)充耕地難，用地報批工作進(jìn)展較慢，在一定程度上影響了重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程[2]。這類項(xiàng)目從準(zhǔn)備用地預(yù)審材料到獲得預(yù)審批復(fù)，完成項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)之后，再到項(xiàng)目組卷報批、完成供地，大都需要一兩年時間，才能獲得批準(zhǔn)開工建設(shè)。為了避免因紛繁復(fù)雜的用地審批手續(xù)而耽誤施工進(jìn)度，采用先行用地的方式，加快了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的投資速度，同時也確保了用地依法依規(guī)。

2.2 先行用地制度的發(fā)展歷程

現(xiàn)行土地法律法規(guī)中，《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》僅對先行用地做了原則性規(guī)定：“搶險救災(zāi)等急需使用土地的，可以先行使用土地”。在國土資源部、國家發(fā)展計(jì)劃委員會《關(guān)于增發(fā)國債投資建設(shè)項(xiàng)目用地有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔1999〕347號）中，首次明確提出“對于一些工期緊的項(xiàng)目，在經(jīng)計(jì)劃主管部門商省級土地行政主管部門同意后，報國土資源部批準(zhǔn)，控制工期的單體工程可以先行施工用地”，提高了土地審批效率。

2000年以來，為適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院做出的進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策部署，提高用地審查報批效率，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目及時規(guī)范用地，國土資源部出臺了多項(xiàng)指導(dǎo)性文件，如《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)〔2000〕408號）、《關(guān)于進(jìn)一步簡化報國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審批工作程序有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2001〕43號）、《關(guān)于為擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務(wù)和監(jiān)管工作的通知》（國土資發(fā)〔2008〕237號）、《關(guān)于改進(jìn)報國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報批工作的通知》（國土資發(fā)〔2009〕8號）、《國土資源部、交通運(yùn)輸部、鐵道部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公路、鐵路項(xiàng)目建設(shè)用地服務(wù)和監(jiān)管的通知》（國土資發(fā)〔2011〕30號）、《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）等，實(shí)施了一系列保障和服務(wù)措施，逐步規(guī)范完善了國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目先行用地的適用范圍、申請條件、申報材料、報批期限等要求。

由于先行用地制度在法律或行政法規(guī)層面缺乏明確的依據(jù)支撐，在具體實(shí)施過程中陸續(xù)引發(fā)了一些行政復(fù)議案件，先行用地制度的法律地位問題亟需解決。2015年《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2015〕27號）將控制工期的單體工程先行用地明確為國土資源部的內(nèi)部審批事項(xiàng)，先行用地有了國務(wù)院規(guī)范性文件依據(jù)。2016年實(shí)施《國土資源部關(guān)于修改〈建設(shè)用地審查報批管理辦法〉的決定》（國土資源部令第69號）后，先行用地的審批程序和審批依據(jù)得到了規(guī)范完善，先行用地制度納入了法治化軌道。

2.3 先行用地的范圍

根據(jù)國土資源部令第69號、國土資發(fā)〔2012〕77號等文件規(guī)定，申請先行用地的建設(shè)項(xiàng)目，必須是已通過國土資源部用地預(yù)審、國家發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)、有關(guān)部門批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)的能源、交通、水利水電、軍事國防等國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中屬于橋梁、立交、隧道出入口、特殊地基處理等控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)施工期影響確需動工建設(shè)的其他工程，方可向國土資源部申請辦理先行用地。同年，國土資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局四部委印發(fā)了《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，對于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國中型水庫建設(shè)規(guī)劃并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，也可申請先行用地。

先行用地針對的只能是“影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單體控制性工程”，其他項(xiàng)目一律禁止先行用地。先行用地應(yīng)已完成土地調(diào)查確認(rèn)工作，土地權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確，涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑應(yīng)征得被征地村組農(nóng)民同意并確保征地補(bǔ)償安置費(fèi)用及時足額支付到位，地方政府確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件，保障被征地農(nóng)民的利益，同時須在規(guī)定時限內(nèi)辦理正式用地報批手續(xù)。

3 先行用地管理中存在的問題

3.1 用地審查缺位、越位

一是各級自然資源主管部門沒有切實(shí)履行實(shí)質(zhì)性審查的責(zé)任，承擔(dān)的角色較多停留在“轉(zhuǎn)報”材料上，對材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性沒有認(rèn)真把關(guān)，甚至有意回避問題[3]。二是審查意見不規(guī)范，未按照國土資源部制定的統(tǒng)一規(guī)范的材料格式標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容要求及審查報告文本格式完整準(zhǔn)確填報，報件質(zhì)量差、補(bǔ)正次數(shù)多，導(dǎo)致審批效率低[4]。三是越權(quán)審批，先行用地需報經(jīng)國土資源部審批，個別省級人民政府對政策的理解有偏差，未經(jīng)報國土資源部，擅自批準(zhǔn)項(xiàng)目先行用地。

3.2 制度執(zhí)行不到位

一是隨意擴(kuò)大先行用地范圍，少批多占。一些項(xiàng)目單位將先行用地批文等同于正式用地批復(fù)，建設(shè)過程中隨意擴(kuò)大動工范圍，甚至項(xiàng)目全線開工建設(shè)。二是不及時申報正式用地。一部分項(xiàng)目存在先行用地批復(fù)后，不急于土地報批，有的項(xiàng)目甚至已經(jīng)竣工驗(yàn)收，仍未完成正式用地報批手續(xù)，而地方政府對其行為督促、整治力度不夠。

3.3 用地監(jiān)管不嚴(yán)格

國家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目一般都是國家和地方急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，對拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要的意義，工期緊、任務(wù)重，項(xiàng)目建設(shè)單位未完成先行用地審查報批就急于開工建設(shè)，出現(xiàn)“未報即用”“未批先用”和“邊批邊用”等程序性違法，搭車圈地等現(xiàn)象也多有發(fā)生。而地方政府對土地財(cái)政過度依賴，出于追求地方經(jīng)濟(jì)增長和政績的目的，對其存在的土地違法行為監(jiān)管不力，大多采取默許縱容的態(tài)度[5]。

3.4 補(bǔ)償安置不完善

一是土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)缺失，失地農(nóng)民利益得不到充分保障。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，西北部地區(qū)實(shí)施的最高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也低于中東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是失地農(nóng)民貨幣安置和社保安置方式較單一，承諾土地補(bǔ)償和安置費(fèi)用，但安置費(fèi)用偏低，資金難以落實(shí)，社保安置不能及時到位，侵害了農(nóng)民的權(quán)益。

4 進(jìn)一步完善先行用地管理的建議

4.1 嚴(yán)格控制先行用地

一是明確界定先行用地范圍。先行用地解決的是用地時間問題，并沒有放寬用地審批條件，也沒有降低用地門檻，必須符合國家級立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，才可以申請先行用地，其他項(xiàng)目一律不得搭車“先行用地”。二是規(guī)范先行用地的內(nèi)容。只限于隧道出入口、互通立交、橋梁、軟土(特殊)路基、站場（要說明申請理由）等控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)施工期影響確需動工建設(shè)的其他工程。三是嚴(yán)格節(jié)約集約用地。先行用地不能逾越產(chǎn)業(yè)政策，更不能逾越耕地保護(hù)紅線。先行用地面積不得超過項(xiàng)目預(yù)審總面積的30%，對超出先行用地批準(zhǔn)范圍動工建設(shè)，擅自改變用地性質(zhì)進(jìn)行建設(shè)，擅自審批先行用地的行為，按違法用地嚴(yán)肅查處。四是及時辦理正式用地手續(xù)。先行用地的批復(fù)不能代替正式用地的報批，經(jīng)批準(zhǔn)先行用地的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)抓緊組織完成用地報批手續(xù)，鐵路、國家高速公路項(xiàng)目在先行用地批復(fù)后一年、其他項(xiàng)目在批復(fù)后6個月內(nèi)將正式用地報件呈報自然資源部；在規(guī)定時間內(nèi)未報送正式項(xiàng)目用地手續(xù)的，自然資源部暫不予受理該省、自治區(qū)、直轄市其他先行用地申請。

4.2 規(guī)范征地補(bǔ)償行為

一是完善現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置機(jī)制，提高征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，申請先行用地的，要先行制定征地補(bǔ)償安置方案并征得被征地村組和群眾對先行用地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑的同意，征地補(bǔ)償安置費(fèi)用要足額撥付到位，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。二是建立健全被征地農(nóng)民社會保障體系，合理、規(guī)范、多元安置被征地農(nóng)民，加強(qiáng)對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險資金落實(shí)情況的審查把關(guān)，確保被征地農(nóng)民得到妥善安置。三是完善征地補(bǔ)償費(fèi)分配與使用管理制度，建立國家重大項(xiàng)目土地安置補(bǔ)償保障機(jī)制，兼顧國家、集體、個人，合理分配土地增值收益，不因先行用地這一程序上的“加速”而損害被征地農(nóng)民權(quán)益。四是建立和完善征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，堅(jiān)持信訪問題“一票否決制”，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件，凡存在群眾信訪的先行用地，要求地方政府妥善處理后才予以審批用地。

4.3 多措并舉保障重點(diǎn)項(xiàng)目用地

一是建立完善跨部門、跨層級的 用地協(xié)同機(jī)制[6]，加強(qiáng)與發(fā)改、能源、交通、水利等多部門的溝通，國家與地方多層級協(xié)調(diào)聯(lián)動，健全共同責(zé)任機(jī)制，建立依法用地的共識。二是實(shí)行區(qū)域差別化用地管理政策，建立國家重大項(xiàng)目綠色審批通道，根據(jù)季節(jié)性施工的特點(diǎn)，簡化審批程序。對工程量大、工期長的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)控制性工程的性質(zhì)、規(guī)模、工程特點(diǎn)、工程相關(guān)性等具體情況，適當(dāng)延長申報正式用地手續(xù)的時限[7]，以確保國家重點(diǎn)工程不因用地報批手續(xù)影響工程工期和質(zhì)量，預(yù)防和減少程序性違法用地。三是制定未利用地開發(fā)激勵政策，降低未利用地利用成本，鼓勵國家重點(diǎn)工程盡可能利用未利用地。四是各級自然資源主管部門應(yīng)積極主動服務(wù)，提前介入項(xiàng)目建設(shè)前期論證，做好先行用地與正式用地的銜接，指導(dǎo)項(xiàng)目前期組卷工作，提高報件質(zhì)量，切實(shí)解決制約用地審批效率的關(guān)鍵問題，做好重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的用地保障和服務(wù)工作。