● 俞新民 常 禎/文

一、問題的提起

《監(jiān)察法》第34 條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、審計機關(guān)等國家機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。被調(diào)查人既涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查，其他機關(guān)予以協(xié)助?！?018 年新修改的《刑事訴訟法》（以下簡稱新《刑事訴訟法》）第19 條第2 款規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查?！备鶕?jù)新《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察機關(guān)“可以”立案偵查司法工作人員職務(wù)犯罪與《監(jiān)察法》對所有公職人員違法犯罪規(guī)定“應(yīng)當”由監(jiān)察機關(guān)為主調(diào)查如何相協(xié)調(diào)？因監(jiān)察和檢察兩機關(guān)對特定互涉案件在管轄權(quán)上存在職權(quán)競合，導(dǎo)致在實踐中，兩機關(guān)在特定職務(wù)犯罪案件管轄權(quán)上頻頻發(fā)生爭議：有的基于兩機關(guān)現(xiàn)實地位不對等，出現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)指派檢察機關(guān)查辦案件情況；有的兩機關(guān)爭管轄權(quán)，同一個職務(wù)犯罪線索，兩機關(guān)都認為自己有管理權(quán)，互相爭辦案權(quán)；有的對于“難啃”的職務(wù)犯罪案件互相推諉，誰都不愿意查處，尤其是近兩年掃黑除惡斗爭中遇到的“打網(wǎng)破傘”相關(guān)案件，因辦案難度大，推諉扯皮問題屢屢發(fā)生；還有的出現(xiàn)程序倒流問題，如檢察機關(guān)立案查處的司法工作人員利用職務(wù)實施的犯罪案件，在偵查終結(jié)后又需移送監(jiān)察機關(guān)審查決定是否移送檢察機關(guān)審查起訴，既違反查辦案件程序性規(guī)定，又浪費辦案資源，影響辦案效率。這些問題是因《監(jiān)察法》第34 條和新《刑事訴訟法》第19 條第2 款有關(guān)特定罪名管轄權(quán)重疊、職權(quán)競合導(dǎo)致的。如何處理好職權(quán)競合問題，合理界定監(jiān)檢兩機關(guān)在查處公職人員職務(wù)犯罪管轄權(quán)，這就需從監(jiān)檢關(guān)系的法律定位、檢察機關(guān)特定偵查權(quán)的權(quán)限范圍以及特定案件優(yōu)先管轄權(quán)等方面進行綜合分析，以明晰兩機關(guān)各自職能，準確界定兩機關(guān)管轄權(quán)限，合理解決管轄權(quán)沖突，理順監(jiān)檢關(guān)系。

二、監(jiān)檢法律定位分析

《憲法》第2 條第3 款、第127 條第2 款確立監(jiān)察機關(guān)在我國國家權(quán)力機構(gòu)中與檢察機關(guān)是并列的法律地位，監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)之間在辦理職務(wù)犯罪案件過程中是“互相配合、互相制約”的平等工作關(guān)系。明確監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)是履行監(jiān)察職能的專門機關(guān)，是我國的反腐敗機構(gòu)，其行使獨立監(jiān)察權(quán)。我國監(jiān)察體制改革目的是要構(gòu)建集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系，［1］通過集合所有的反腐敗力量,創(chuàng)建一個統(tǒng)一、獨立、高效率的監(jiān)察機構(gòu)是成立監(jiān)察委的初衷。我國監(jiān)察體制改革是中央對原政府的行政監(jiān)察權(quán)和行政違法預(yù)防權(quán)，以及原檢察機關(guān)的自偵權(quán)與職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)進行整合后，新創(chuàng)設(shè)的監(jiān)察權(quán)，［2］其實質(zhì)就是對職務(wù)犯罪案件辦理程序的“重塑”和“再造”，改過去“各個指頭”戳為監(jiān)察委一個“拳頭”打，整合了過去分散的反腐力量?！侗O(jiān)察法》第二、四章利用25 個法條闡釋了監(jiān)察權(quán)限，主要概括為“監(jiān)督、調(diào)查、處置”等三項權(quán)力。其中，監(jiān)察調(diào)查權(quán)是指監(jiān)察機關(guān)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪公職人員進行調(diào)查。［3］從《監(jiān)察法》第34 條也可以明確看出，監(jiān)察委立案調(diào)查職務(wù)犯罪案件是全覆蓋的，對所有公職人員職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的線索,監(jiān)察機關(guān)都應(yīng)受理并依法調(diào)查處置，這是我國查處公職人員違法或者職務(wù)犯罪的原則性規(guī)定。

而檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，2018 年3 月的憲法修正案、新修訂的《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》等法律，并沒改變檢察機關(guān)的憲法和法律定位。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，與行政、監(jiān)察、法院等其他國家機關(guān)之間并不存在委托或授權(quán)的關(guān)系，只能是基于法律規(guī)定產(chǎn)生的平等主體關(guān)系。從法律定位來看，檢察機關(guān)應(yīng)與監(jiān)察機關(guān)處于同一層次，兩機關(guān)法律賦予的權(quán)力不同，但應(yīng)相互平等，處于同一平面結(jié)構(gòu)關(guān)系。［4］因此，在監(jiān)檢關(guān)系處理上，尤其是在職務(wù)犯罪案件管轄問題上，兩機關(guān)應(yīng)結(jié)合各自法律賦予的職能，按照“互相配合、互相制約”的工作關(guān)系處理好與對方的關(guān)系，監(jiān)察機關(guān)在實踐中指派檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件，顯然于法無據(jù)，有悖于兩機關(guān)的法律定位和現(xiàn)行立法精神。

三、檢察機關(guān)特定偵查權(quán)權(quán)限范圍

新《刑事訴訟法》雖保留了檢察機關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但新法更強調(diào)檢察機關(guān)對偵查權(quán)的訴訟監(jiān)督效果。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，其偵查權(quán)僅是法律監(jiān)督職能的一個重要組成部分，偵查權(quán)的行使，應(yīng)圍繞法律監(jiān)督職能行使，立法賦予檢察機關(guān)行使特定偵查權(quán)是有特定的權(quán)限范圍。

（一）檢察機關(guān)“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”的范圍

如何理解“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”？“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”即為訴訟監(jiān)督。檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督主要包括刑事、民事和行政三大訴訟監(jiān)督。其中刑事訴訟監(jiān)督，包括偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督，主要是對公安機關(guān)立案監(jiān)督和對偵查活動的監(jiān)督，對審判機關(guān)刑事審判活動的監(jiān)督，以及對司法行政機關(guān)刑事執(zhí)行活動的監(jiān)督等；民事訴訟監(jiān)督，包括對審判機關(guān)的民事審判活動是否合法，所作的民事判決和裁定是否正確進行的監(jiān)督；三是行政訴訟監(jiān)督，主要包括行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行等訴訟環(huán)節(jié)。［5］檢察機關(guān)對刑事、民事、行政三大訴訟活動的監(jiān)督范圍，限定了檢察機關(guān)“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”的范圍。新《刑事訴訟法》保留的檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，只限定于立案查處司法工作人員在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟活動中利用職權(quán)實施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的職務(wù)犯罪行為，此類案件可以由檢察立案偵查。對于這個限定范圍以外的職務(wù)犯罪案件，檢察機關(guān)沒有管轄權(quán)。

（二）檢察機關(guān)對“侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”管轄權(quán)限范圍

如上文所述，新《刑事訴訟法》賦予檢察機關(guān)在三大訴訟監(jiān)督范圍內(nèi)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但并不包括刑事、民事、行政三大訴訟中發(fā)現(xiàn)的所有違紀、違法和犯罪案件都可管轄，仍需符合兩個條件。一是立法授權(quán)僅限于對“犯罪”行為才可由檢察機關(guān)立案偵查。但對司法工作人員在三大訴訟中利用職權(quán)實施的違紀和違法行為，法律并未賦予檢察機關(guān)可立案調(diào)查，而是規(guī)定應(yīng)將線索移交監(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。［6］因為，監(jiān)察機關(guān)代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責。二是立法授權(quán)需符合“侵犯公民權(quán)利與司法公正”。既司法工作人員在訴訟活動中利用職權(quán)實施的“侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”案件，才可由檢察機關(guān)立案偵查，對于沒有侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，仍無權(quán)立案調(diào)查，應(yīng)當移送監(jiān)察機關(guān)。根據(jù)我國《刑法》，符合上述2 個條件的犯罪有非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供、暴力取證、虐待被監(jiān)管人、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法、民事行政枉法裁判、執(zhí)行判決裁定失職、執(zhí)行判決、裁定濫用職權(quán)、私放在押人員、失職致使在押人員脫逃、徇私舞弊減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行等14 個罪名。根據(jù)新《刑事訴訟法》對檢察偵查權(quán)的雙重限定，檢察偵查權(quán)范圍應(yīng)從兩方面嚴格界定：一是對訴訟活動實施法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員職務(wù)“犯罪”［7］；二是這類職務(wù)犯罪“侵犯公民權(quán)利與司法公正”。綜上，檢察機關(guān)對司法工作人員職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)僅限于符合上述2 個條件的14 個罪名，而對于司法人員違紀或違法但不構(gòu)成犯罪的行為，立法未賦予立案偵查權(quán)。

（三）“可以由人民檢察院立案偵查”的管轄界線

新《刑事訴訟法》對檢察機關(guān)行使偵查權(quán)的表述為“可以由人民檢察院立案偵查”。法律語境中“應(yīng)當”是一個明確性詞語，而“可以”則常常是一個模糊性詞語，可能發(fā)生，也可能不發(fā)生?！翱梢浴痹诜烧Z體尤其在我國刑事法律中主要有三個語意特征：一個表“可能”；一個表“能夠”；另一個表“許可”?！翱梢杂扇嗣駲z察院立案偵查”中的“可以”，是立法授權(quán)性的，其義應(yīng)為“許可”。新《刑事訴訟法》之所以使用“可以”的表述，是因為《監(jiān)察法》已賦予監(jiān)察機關(guān)行使對所有職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，后新《刑事訴訟法》又保留檢察機關(guān)特定案件偵查權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)調(diào)查和檢察機關(guān)刑事偵查的職權(quán)競合，立法才授權(quán)性地表述為“可以”。

對職權(quán)競合問題，從比較法的經(jīng)驗來看，處理大致可以從兩個思路出發(fā)解決競合問題——合并的思路與分立的思路。所謂合并的思路，就是從立法層面將涉及相同職權(quán)的規(guī)定并入到單一機構(gòu)行使。從國家立法初衷看，合并的思路解決監(jiān)檢職權(quán)競合問題顯然行不通。所謂分立的思路，就是按照不同的行使職權(quán)目的分別由不同的法律部門對職權(quán)對象行為加以規(guī)范，由不同的職能機關(guān)實施。分立的前提是各機關(guān)的行使職權(quán)目的和權(quán)限必須是明確的、界限清晰的?！侗O(jiān)察法》第34 條對所有公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪都應(yīng)當依法調(diào)查處置作了明確規(guī)定，查處公職人員職務(wù)犯罪是監(jiān)察委的職責所在。而新《刑事訴訟法》第19 條第2 款對檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件的管轄僅限于“侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪”案件，檢察機關(guān)“可以”管轄，但規(guī)定比較模糊。因此，按分立的思路，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查職務(wù)犯罪的職責在立法上是明確的，而檢察機關(guān)立案偵查司法人員特定職務(wù)犯罪的規(guī)定并不清晰。因此，在實踐中發(fā)生監(jiān)檢兩機關(guān)因職權(quán)競合問題發(fā)生管轄權(quán)爭議，按解決競合問題分立思路，應(yīng)由職權(quán)清晰一方管轄，即由監(jiān)察機關(guān)管轄。

四、特定職務(wù)犯罪案件優(yōu)先管轄權(quán)

監(jiān)檢職權(quán)競合問題，對于管轄模糊有爭議案件，上文已作爭議處理分析，再不贅述。對于檢察機關(guān)管轄明確“可以”立案偵查的特定案件，檢察機關(guān)在立案前仍需與監(jiān)察機關(guān)進行溝通，協(xié)商確定互涉特定案件管轄歸屬。理由有三點。首先，立法賦予監(jiān)察機關(guān)“應(yīng)當”立案調(diào)查所有公職人員違法或者職務(wù)犯罪權(quán)，這是原則性規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限具有廣泛性。而對于檢察機關(guān)“可以”管轄的特定案件，立法機關(guān)之所以保留檢察機關(guān)的管轄權(quán)，主要是考慮到檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督活動中更容易發(fā)現(xiàn)司法人員利用職權(quán)實施的職務(wù)犯罪。另外，由檢察機關(guān)立案偵查這類案件，有利于對證據(jù)的合法性判斷和保證訴訟走向，有利于及時判斷證據(jù)合法性，保障訴訟順利進行。因此，在監(jiān)檢“應(yīng)當”與“可以”沖突中，特定案件的立案查處有利于及時判斷證據(jù)合法性，保障訴訟順利進行的情況下，通過溝通，檢察機關(guān)才可以立案偵查，否則，特定案件偵查權(quán)仍應(yīng)歸屬于監(jiān)察機關(guān)。其次，監(jiān)察機關(guān)優(yōu)先管轄互涉特定案件符合當前兩機關(guān)的人力配置和辦案保障實際狀況。隨著檢察機關(guān)原反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門的轉(zhuǎn)隸，原辦案力量、辦案設(shè)備及經(jīng)費保障等已全部劃轉(zhuǎn)到監(jiān)察機關(guān)，檢察機關(guān)短期內(nèi)辦案力量和辦案保障還不足，還需一個優(yōu)化、充實過程，因此，由監(jiān)察委優(yōu)先管轄，可以更有效打擊此類犯罪。最后，監(jiān)察權(quán)包括“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三個方面的權(quán)力，在“訴訟活動法中”，發(fā)生違法犯罪問題時總會涉及部分公職人員的違紀、違法問題，監(jiān)察委優(yōu)先管轄，可實現(xiàn)違紀和違法犯罪問題同時立案調(diào)查，更有利于突破案件，符合發(fā)現(xiàn)犯罪的辦案邏輯。綜上，監(jiān)察機關(guān)在特定案件管轄上，具有現(xiàn)實優(yōu)先權(quán)，檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實施的14 個罪名犯罪案件，仍應(yīng)及時與監(jiān)察機關(guān)溝通管轄權(quán)問題，協(xié)調(diào)一致方可立案偵查。同時，對于立案偵查的特定案件，檢察機關(guān)偵查中，應(yīng)當執(zhí)行《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問題的規(guī)定》，偵查終結(jié)前，應(yīng)當就移送審查起訴有關(guān)事宜與監(jiān)察機關(guān)進行溝通，協(xié)調(diào)一致，并由檢察機關(guān)依法對全案審查起訴。避免檢察機關(guān)偵查終結(jié)后，又移送監(jiān)察機關(guān)，由監(jiān)察機關(guān)決定是否移送審查起訴的程序倒流問題發(fā)生。

綜上所述，新《刑事訴訟法》保留檢察機關(guān)可以立案偵查的14 個罪名案件，但立法并非將14 個特定案件管轄權(quán)完整賦予檢察機關(guān)，而是兩機關(guān)職權(quán)競合，均有管轄權(quán)。在三大訴訟活動中，發(fā)現(xiàn)司法人員侵犯公民權(quán)利或損害司法公正，給具體案件證據(jù)合法性判斷和訴訟走向造成影響的行為，檢察機關(guān)可立案偵查，這是立法保留給檢察機關(guān)狹窄的職務(wù)犯罪偵查管轄權(quán)，界限已很明確。因此，現(xiàn)實中存在的諸多問題，監(jiān)檢兩機關(guān)應(yīng)加強溝通、協(xié)商解決，按立法授權(quán)履行好各自職權(quán)。［8］檢察機關(guān)作為職務(wù)犯罪職權(quán)轉(zhuǎn)隸一方，不應(yīng)仍依賴職務(wù)犯罪偵查權(quán)增強權(quán)威性，在大部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的背景下，檢察權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大調(diào)整，因此，檢察機關(guān)要正確認識新時代檢察形勢的變化及帶來的影響，順應(yīng)廣大人民群眾新的期待，重新定位職能權(quán)屬，重新構(gòu)建檢察權(quán)。按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，將職權(quán)重心調(diào)整到刑事檢察、民事檢察、行政檢察及公益訴訟“四大檢察”平衡發(fā)展，通過科學配置內(nèi)部機構(gòu)職能，彰顯檢察權(quán)司法屬性，進一步增強檢察監(jiān)督的公正和權(quán)威。

注釋：

［1］參見吳宏耀：《論刑事訴訟法與監(jiān)察法的訴訟銜接》，《中國檢察官》2018 年第12 期上。

［2］參見劉凡、劉鑫、王勝利：《監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查與檢察機關(guān)訴訟銜接機制研究》，《皖西學院學報》2018 年第6 期。

［3］參見徐鶴喃：《監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接與統(tǒng)合》，《人民檢察》2019 年第1 期。

［4］參見王洪宇：《監(jiān)察體制下監(jiān)檢關(guān)系研究》，《浙江工商大學學報》2019 年第2 期。

［5］參見苗生明：《淺議檢察機關(guān)特定偵查權(quán)的有效行使》，《中國檢察官》2018 年第12 期上。

［6］參見錢寧峰：《監(jiān)察機關(guān)與執(zhí)法部門之間關(guān)系的憲法定位及其具體化》，《學?！?019 年第3 期。

［7］參見朱孝清：《檢察機關(guān)如何行使好保留的職務(wù)犯罪偵查權(quán)》，《中國刑事法雜志》2019 年第1 期。

［8］參見季衛(wèi)華、李強、王勝利：《新時代檢察機關(guān)的職能優(yōu)化》，《天津行政學院學報》2018 年第6 期。