■ 吳尚昆/侯華麗/董 煜
(中國自然資源經(jīng)濟研究院,北京 101149)
自2005年浙江省湖州市開始綠色礦山建設的實踐探索以來,10多年間,經(jīng)過各級政府部門的積極推進,礦業(yè)企業(yè)的深入實踐,全社會已經(jīng)形成了礦業(yè)綠色發(fā)展的廣泛共識,綠色礦山建設典型模式不斷涌現(xiàn),支撐技術不斷創(chuàng)新,全社會已經(jīng)形成了綠色發(fā)展長效機制不斷完善。2017年3月,原國土資源部、財政部和原環(huán)境保護部等六部委出臺《關于加快建設綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號),標志著綠色礦山建設從“試點探索”轉(zhuǎn)向“全面實施”。其中提出“落實責任分工,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進”,各地積極落實相關要求,編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃或綠色礦山建設規(guī)劃,強化對各項工作的統(tǒng)籌安排。內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、重慶等省份專門編制了綠色礦山建設規(guī)劃,內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市編制完成了全國首個地級市綠色礦山建設規(guī)劃,這些實踐為規(guī)劃統(tǒng)籌綠色礦業(yè)發(fā)展工作提供了有益的探索。但是政府在編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中還存在一些問題,如規(guī)劃編制組織上沒有形成部門合力,只依靠自然資源管理部門;規(guī)劃沒有很好地體現(xiàn)地區(qū)資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點;規(guī)劃主要任務不夠明確等。
推進綠色礦業(yè)發(fā)展是一項系統(tǒng)工程,涉及到區(qū)域內(nèi)的各類礦產(chǎn)資源,不同類型的礦山,從勘查、開采到選冶的多個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié),同時還涉及到方方面面的利益相關方,面對的問題錯綜復雜。規(guī)劃編制與實施已成為政府落實綠色發(fā)展理念,統(tǒng)籌推進綠色礦業(yè)發(fā)展各項工作的重要手段,也是強化資源管理的重要依據(jù)。本文著重就規(guī)劃編制的思路和內(nèi)容進行一些探討,以期為政府部門編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供參考。
綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系中一項重要的專項規(guī)劃,是對總體規(guī)劃目標任務的落實和細化,同時也是企業(yè)編制綠色礦山建設規(guī)劃(或方案)的主要依據(jù)。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是政府對綠色礦業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)謀劃和統(tǒng)籌部署,通過規(guī)劃將綠色發(fā)展新理念和高質(zhì)量發(fā)展新要求在礦業(yè)領域具體化,有利于在政府各部門、礦山企業(yè)和涉礦群眾之間形成共識,為綠色礦業(yè)的發(fā)展夯實思想基礎;通過規(guī)劃協(xié)調(diào)部門之間工作,使礦山企業(yè)能更加清晰地知道發(fā)展方向和建設目標,有利于提高效率;通過規(guī)劃解決發(fā)展中的短板,按照輕重緩急、穩(wěn)步推進的原則,達到事半功倍的效果;通過規(guī)劃確定重要保障措施,有利于推進各項任務的順利完成。
規(guī)劃目標是規(guī)劃編制的核心,決定著未來發(fā)展的方向。規(guī)劃指標是規(guī)劃目標的具體量化。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標指標,不能等同于礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的目標指標,而是對總體目標的細化;也不能等同于礦山企業(yè)建設綠色礦山的目標和指標,要突出目標和指標的指導性和操作性。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標指標一般包括綠色礦山建成數(shù)量或比例,既有總的數(shù)量又有分礦種的(或開采類型)建成數(shù)量;綠色勘查項目數(shù)量;綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建成數(shù)量;“三率”達標率;礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復面積;礦業(yè)節(jié)能減排指標;相關標準研制和政策出臺情況等。以上指標可根據(jù)實際情況進行調(diào)整。
堅持目標導向,就是緊緊圍繞既定目標開展工作,重點要真正明晰并嚴格執(zhí)行任務時序安排。第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中明確提出了發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的目標和任務要求,但在具體工作部署上還比較宏觀。據(jù)統(tǒng)計,全國31個省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃提出到2020年建成綠色礦山的數(shù)量總數(shù)約1萬座,共明確了近100個綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的建設任務。編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃需要對總體規(guī)劃的目標進行細化落實。比如,《重慶市綠色礦山建設規(guī)劃》提出到2020年全市綠色礦山總數(shù)超過100家,建成3個綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的發(fā)展目標。
堅持問題導向是習近平新時代中國特色社會主義思想極為鮮明的特征,要把問題作為研究制定政策的起點,把工作的著力點放在解決最突出的矛盾和問題上。“發(fā)現(xiàn)問題、正視問題、解決問題”是規(guī)劃編制應遵循的重要方法論。規(guī)劃編制前要深入扎實開展實地調(diào)研,全面摸清區(qū)域內(nèi)礦山建設、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、機制構(gòu)建等的基礎情況,找出制約綠色發(fā)展的關鍵問題和薄弱環(huán)節(jié),對照發(fā)展目標和相關標準,確定規(guī)劃解決的核心問題。如,《內(nèi)蒙古自治區(qū)綠色礦山建設規(guī)劃》中提到“綠色礦山建設理念僅停留在后期建設上,沒有從勘查、開發(fā)、保護與治理的源頭上規(guī)劃,礦山開發(fā)設計之初未考慮綠色礦山建設”等具體問題,這些問題就是規(guī)劃任務設置的切入點。
分類統(tǒng)籌是規(guī)劃編制的重要方法之一,特別是綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃涉及到多礦種、多類型、多規(guī)模、多領域,堅持分類統(tǒng)籌,才能使任務更加清晰明確。在綠色礦山建成數(shù)量上,需要區(qū)分礦山開采規(guī)模的大小,按大型礦山、中型礦山和小型礦山分別提出,主要考慮到規(guī)模不同建設的基礎不同,一般情況下大中型礦山的建設基礎較好,可適當提高建成的數(shù)量;也要區(qū)分礦山所處的開發(fā)階段,對于新建礦山要按照綠色礦山標準要求進行規(guī)劃、設計、建設和運營管理,一步到位,對于生產(chǎn)礦山,則需要明確逐步建成綠色礦山的部署;還要區(qū)分礦山的開采方式,充分考慮露天開采、地下開采和聯(lián)合開采等不同生產(chǎn)方式礦山的綠色礦山建設側(cè)重點。
體現(xiàn)特色是規(guī)劃科學性和合理性的重要表現(xiàn)。每個地區(qū)都有自己的優(yōu)勢礦種,由于資源的賦存狀況不同,各自的開發(fā)利用方式也不同,進而形成下游冶煉和深加工等特色產(chǎn)業(yè)。由于區(qū)域發(fā)展的定位不同,生態(tài)環(huán)境條件和承載能力的不同,綠色礦業(yè)發(fā)展所面臨和解決的問題也不同,所以在綠色礦業(yè)發(fā)展的具體方向上也會產(chǎn)生差別。因此,規(guī)劃的編制要從地區(qū)的實際出發(fā),體現(xiàn)資源、環(huán)境、管理和發(fā)展等方方面面的特點。如《內(nèi)蒙古包頭市綠色礦山建設規(guī)劃》中主要突出鐵礦和砂石等非金屬礦山,兩類礦山數(shù)量占到全市礦山總數(shù)的70%以上。
綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是由政府主導編制的。當前,按照政府部門的職責,綠色礦業(yè)發(fā)展和綠色礦山建設工作主要是由自然資源管理部門負責推進,同時涉及到財政、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)與信息化、質(zhì)量監(jiān)督等相關部門。因此規(guī)劃的編制需要多部門聯(lián)動,堅持“規(guī)劃大家編,規(guī)劃大家用”,才能形成合力。如《重慶市綠色礦山建設規(guī)劃》最后由市國土資源和房屋管理局、環(huán)境保護局、水利局、質(zhì)量技術監(jiān)督局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、林業(yè)局、煤炭工業(yè)管理局、煤礦安全監(jiān)察局等八個部門聯(lián)合發(fā)布。一般情況下需要成立由政府主要領導為組長、相關部門負責人為成員的規(guī)劃編制領導小組,全面領導規(guī)劃編制工作,研究和協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制過程中的重大問題。
公眾參與已成為政府編制規(guī)劃的一項重要方法,是堅持“以人民為中心”的重要體現(xiàn)。綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃涉及礦業(yè)企業(yè)和廣大群眾的切身利益,比如綠色礦山建設的時序安排,具有一定基礎的礦山要先期建設,基礎相對薄弱的礦山建設時序會長一些,規(guī)劃安排要充分聽取礦山企業(yè)的意見。還有制定相關政策時,要聽取企業(yè)和群眾的意見和需求,切實解決制約礦業(yè)綠色發(fā)展的政策障礙。在規(guī)劃編制中可以采用問卷調(diào)查、實地訪談和召開座談會等形式,聽取企業(yè)和群眾的意見建議,提高規(guī)劃編制過程的公開性和透明度。
綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃一般包括現(xiàn)狀基礎、存在的主要問題、面臨的形勢和挑戰(zhàn)、規(guī)劃思想和原則、規(guī)劃目標和指標、規(guī)劃主要任務、重大工程和規(guī)劃實施保障措施等內(nèi)容。其中規(guī)劃主要任務是核心,規(guī)劃內(nèi)容按工作領域可分為綠色勘查、綠色礦山建設、綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設和礦業(yè)綠色發(fā)展。
綠色勘查是指在礦產(chǎn)資源勘查方案設計、勘查施工、工程驗收和勘查報告編制等全過程中堅持綠色發(fā)展,減少勘查工作對生態(tài)環(huán)境的影響、提高勘查效率的一種全新的勘查模式。推進綠色勘查工作需要以規(guī)范標準為引領,以綠色勘查方法、設備工藝等技術為手段,以科學管理和政策為保障。在規(guī)劃中需要明確綠色勘查的主體是探礦權(quán)人,對新設探礦權(quán)和已有探礦權(quán)提出綠色勘查的總體要求。將區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)綠色勘查的項目數(shù)量或比例作為規(guī)劃指標,并對所有勘查項目進行分類部署,根據(jù)工作基礎確定達到綠色勘查要求的時序安排。將落實和研制地方綠色勘查規(guī)范作為一項重要規(guī)劃任務,明確編制勘查規(guī)范要以區(qū)域生態(tài)環(huán)境條件為基礎,區(qū)分不同勘查階段和不同勘查手段。將制定相關管理措施作為推進綠色勘查的政策保障。有條件的地區(qū)可以在規(guī)劃中確定綠色勘查示范項目作為重大工程,發(fā)揮重要引領帶動作用。
綠色礦山是指在礦山設計、建設、生產(chǎn)和閉坑等各個階段,按照綠色發(fā)展理念,堅持資源利用高效化、開采方式科學化、礦區(qū)環(huán)境生態(tài)化、企業(yè)管理規(guī)范化、礦區(qū)社區(qū)和諧化,減少資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的擾動,減少資源開發(fā)的儲量消耗、能耗和水耗,減少廢棄物的排放,實現(xiàn)資源效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益相統(tǒng)一的礦山建設新模式。在規(guī)劃中需要明確綠色礦山建設的主體是礦山企業(yè),對于新建礦山按照綠色礦山標準要求進行規(guī)劃、設計、建設和運營管理,對于生產(chǎn)礦山,要結(jié)合實際,區(qū)分情況做出全面部署和要求,堅持分類統(tǒng)籌,逐步達到綠色礦山建設的要求。將落實綠色礦山建設行業(yè)標準規(guī)范或研制地方綠色礦山建設標準規(guī)范作為一項規(guī)劃任務,明確礦山環(huán)境面貌、開發(fā)利用方式、資源節(jié)約集約利用、現(xiàn)代化礦山建設、礦地和諧和企業(yè)文化形象等綠色礦山建設考核指標要求。落實和細化綠色礦山建設的相關政策,包括礦產(chǎn)資源配置、礦山建設用地、財稅和金融政策等,也可以根據(jù)實際提出其他約束性政策。
《內(nèi)蒙古包頭市綠色礦山建設規(guī)劃》中將礦山分為四類推進建設綠色礦山?!办柟桃慌?,主要針對達到國家級綠色礦山試點單位建設要求的礦山,持續(xù)推進建設;“推薦一批”,主要針對基本達到綠色礦山建設要求的礦山,盡早納入綠色礦山名錄;“培育一批”,主要針對基礎較好具備建設基本條件的礦山,通過重點培育,盡快步入建設軌道;“督導一批”,主要針對建設基礎條件相對較差的礦山,通過管與扶,盡量滿足綠色礦山建設要求。
綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)一般是以市或縣或重要資源開發(fā)集中區(qū)為主,探索解決布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源保護、節(jié)約綜合利用、地上地下統(tǒng)籌等問題,通過政策機制創(chuàng)新,積極營造良好的投資發(fā)展環(huán)境,打造形成布局良好、集約高效、環(huán)境優(yōu)良、礦地和諧、區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展的綠色礦業(yè)發(fā)展樣板區(qū)。省級綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中要對綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設工作進行總體部署,明確具體的建設市、縣或重要區(qū)域,提出建設目標和主要任務。市、縣級綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃中可分為兩類:如果這個市、縣未納入綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設范圍內(nèi),可不部署這項工作;如果這個市、縣納入了建設范圍,則需要將示范區(qū)建設與綠色礦山建設、綠色勘查等工作進行統(tǒng)籌考慮。
礦業(yè)主要指的是《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》國家標準中的采礦業(yè),包括煤炭開采和洗選業(yè)、石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、開采輔助活動和其他開采業(yè)。狹義上的綠色礦業(yè)是指堅持綠色發(fā)展,運用先進技術、工藝和設備,降低資源儲量消耗,實現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低排放,促進資源安全、生態(tài)安全和礦業(yè)綜合經(jīng)濟效益和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的礦業(yè)發(fā)展新模式。規(guī)劃中要明確礦業(yè)節(jié)能減排的目標指標,并圍繞規(guī)劃目標指標提出重點任務、重大工程和保障措施。
編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃是一項系統(tǒng)工作,涉及的學科領域和部門較多,探索性和創(chuàng)新性較強,本文只是在參考幾個省市規(guī)劃編制基礎上的一些初步思考,有關規(guī)劃編制理論與方法還需要在實踐中不斷地完善。