□謝小微

作者單位：杭州市發(fā)展規(guī)劃和體制改革研究院（杭州市投資項(xiàng)目評(píng)審中心）

今年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《政府投資條例》（國(guó)令第712號(hào)），提出投資主管部門或者其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定選擇有代表性的已建成政府投資項(xiàng)目，委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)所選項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)價(jià)。后評(píng)價(jià)作為政府投資監(jiān)管體系的重要組成部分，是加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目事后監(jiān)管的重要手段。近年來，杭州政府投資項(xiàng)目規(guī)模不斷增大，有必要通過后評(píng)價(jià)工作總結(jié)政府投資項(xiàng)目全過程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)投資決策、建設(shè)管理、項(xiàng)目效益等方面進(jìn)行全面客觀評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，推動(dòng)提高政府投資決策和建設(shè)管理水平，提升項(xiàng)目投資效益。

內(nèi)涵辨析

根據(jù)《杭州市政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2012〕237號(hào)）要求，政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是對(duì)竣工驗(yàn)收并已投入使用一定年限以上的政府投資項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響所進(jìn)行的系統(tǒng)的、客觀的分析。通過對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)實(shí)踐的總結(jié)，確定項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)是否達(dá)到，項(xiàng)目是否合理有效，項(xiàng)目的主要效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；通過分析評(píng)價(jià)找出成敗原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并通過及時(shí)有效的信息反饋，為后續(xù)新建項(xiàng)目的決策提出建議，同時(shí)也為后評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議，從而達(dá)到提高投資效益的目的。

（一）主要特點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)有其內(nèi)在的規(guī)律和特點(diǎn)，它在評(píng)價(jià)原理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、發(fā)揮作用和實(shí)施步驟上都有別于項(xiàng)目前期評(píng)估、中期評(píng)價(jià)、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目審查和一般性工作總結(jié)。

獨(dú)立性。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作必須從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、履行職責(zé)等方面綜合考慮，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)既要保持相對(duì)的獨(dú)立性又便于運(yùn)作，獨(dú)立性應(yīng)自始至終貫穿于評(píng)價(jià)全過程，不受項(xiàng)目決策者、管理者、執(zhí)行者的干擾，這是后評(píng)價(jià)的公正性和客觀性的重要保障。

科學(xué)性。后評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)同時(shí)反映出項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，這取決于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平和豐富經(jīng)驗(yàn)，取決于資料信息的可靠性和評(píng)價(jià)方法的適用性，取決于項(xiàng)目管理人員、最終受益者等能否為評(píng)價(jià)工作提供有價(jià)值的信息和資料。

實(shí)用性。后評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)避免引用過多的專業(yè)術(shù)語、面面俱到，必須讓盡可能多的單位和個(gè)人從項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息中受到啟發(fā)，具有可操作性。

透明性。后評(píng)價(jià)的透明度越大，了解和關(guān)注后評(píng)價(jià)的人也就越多，評(píng)價(jià)成果的擴(kuò)散和反饋的效果越好。

反饋性。后評(píng)價(jià)最大的特點(diǎn)是信息的反饋，其最終目標(biāo)是將后評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到?jīng)Q策部門，作為新項(xiàng)目立項(xiàng)和評(píng)估的基礎(chǔ)。

（二）方法運(yùn)用

結(jié)合現(xiàn)行政府投資管理政策和規(guī)章，定性與定量方法相結(jié)合，在定性分析的基礎(chǔ)上，輔之相應(yīng)的定量分析。主要采用以下方式方法：

對(duì)比法。根據(jù)后評(píng)價(jià)調(diào)查得到的項(xiàng)目實(shí)際情況，對(duì)照項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)所確定的直接目標(biāo)和宏觀目標(biāo)，以及其它指標(biāo)，找出偏差和變化，分析原因，得出結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的對(duì)比法包括前后對(duì)比、有無對(duì)比和橫向?qū)Ρ?。如以?xiàng)目批復(fù)建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容與實(shí)際建設(shè)展開對(duì)比，從而得出項(xiàng)目前期決策評(píng)價(jià)情況。

成功度法。依靠評(píng)價(jià)專家組的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)照項(xiàng)目立項(xiàng)階段以及規(guī)劃設(shè)計(jì)階段所確定的目標(biāo)和計(jì)劃，綜合測(cè)評(píng)項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)項(xiàng)目的成功度做出定性分析。如設(shè)置項(xiàng)目決策及其程序、項(xiàng)目進(jìn)度及其控制、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)等要素指標(biāo)，并分成功、基本成功、部分成功、不成功、失敗等五類評(píng)定等級(jí)，明確每類等級(jí)分值，進(jìn)行評(píng)分，從而確定項(xiàng)目建設(shè)評(píng)定等級(jí)。

邏輯框架法。通過應(yīng)用邏輯框架法來確立項(xiàng)目目標(biāo)層次間的邏輯關(guān)系，用以分析項(xiàng)目的效率、效果、影響和持續(xù)性。通過邏輯框架分析，可以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目具體實(shí)施過程中投入與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。可從四個(gè)層次分析評(píng)價(jià)項(xiàng)目結(jié)果，一是投入層次——項(xiàng)目資金、人員等直接投入；二是產(chǎn)出層次——直接完成的項(xiàng)目；三是目的層次——項(xiàng)目直接目的和直接效果；四是目標(biāo)層次——宏觀層次考慮項(xiàng)目的目標(biāo)。

調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析法。通過采用抽樣問卷形式，對(duì)項(xiàng)目建成后的使用人進(jìn)行調(diào)查分析。如學(xué)校項(xiàng)目，調(diào)查對(duì)象為該校的教師和學(xué)生，調(diào)查內(nèi)容為項(xiàng)目建設(shè)的總體認(rèn)可度和支持程度，對(duì)該校交通和周邊環(huán)境的認(rèn)可程度，對(duì)教學(xué)樓、綜合樓、宿舍樓等各個(gè)單體建筑的設(shè)計(jì)和功能滿意度，項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)滿意度等進(jìn)行問卷打分。

問題分析

近年來，杭州先后開展了西湖南線綜合整治工程、杭州市游泳健身中心、杭州大劇院、吳山景區(qū)綜合整治工程、杭州市聾啞學(xué)校、杭州市丁橋高級(jí)中學(xué)（電子信息職業(yè)學(xué)校）建設(shè)項(xiàng)目等政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作，體現(xiàn)了杭州對(duì)旅游、體育、文化、教育等社會(huì)事業(yè)類政府投資項(xiàng)目的重視和關(guān)注。但杭州政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作還存在一些困難和亟需解決的問題。

后評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用相對(duì)薄弱。杭州后評(píng)價(jià)工作以課題研究形式開展，并將結(jié)果告知項(xiàng)目主管部門、建設(shè)單位，以期后續(xù)同類型項(xiàng)目建設(shè)中予以借鑒。但在政府決策層面無結(jié)果反饋機(jī)制，造成即使新項(xiàng)目在建設(shè)過程中存在類似問題，也會(huì)因其他客觀原因繼續(xù)推進(jìn)。

對(duì)后評(píng)價(jià)工作存在畏難情緒。由于后評(píng)價(jià)工作是對(duì)以往投資項(xiàng)目從決策、實(shí)施到最后實(shí)際效果的綜合評(píng)價(jià)，容易發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題。因此，一些地方和部門在開展這項(xiàng)工作時(shí)心存顧慮，擔(dān)心捅“馬蜂窩”、得罪人，存在畏難情緒。

開展后評(píng)價(jià)工作的力量缺乏。一方面后評(píng)價(jià)中介機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量缺少，且與政府投資部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，加上管理不規(guī)范，中介機(jī)構(gòu)要公正、客觀、獨(dú)立地開展后評(píng)價(jià)工作存在較大難度。另一方面，目前從事后評(píng)價(jià)工作的人員素質(zhì)參差不齊，不少人員僅通過簡(jiǎn)單的項(xiàng)目管理知識(shí)初級(jí)培訓(xùn)后就匆忙上崗，普遍缺乏項(xiàng)目監(jiān)管方面的業(yè)務(wù)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，難以適應(yīng)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的工作要求。

后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系相對(duì)單一。2012年，杭州出臺(tái)了《政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，但由于項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是一個(gè)目的性很強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)，不同類型的項(xiàng)目其評(píng)價(jià)目的不同。不同類型的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要反映不同項(xiàng)目特點(diǎn)和目標(biāo)，目前杭州后評(píng)價(jià)項(xiàng)目?jī)H限于政府投資社會(huì)事業(yè)類項(xiàng)目，還沒有進(jìn)一步拓展。

對(duì)策建議

加強(qiáng)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作反饋機(jī)制。對(duì)竣工運(yùn)行一段時(shí)間后的政府投資項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況以及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益發(fā)揮程度等進(jìn)行評(píng)價(jià)，找出建設(shè)管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)策。同時(shí)加強(qiáng)后評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，將項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果結(jié)論形成專報(bào)，通報(bào)相關(guān)單位，為政府投資項(xiàng)目建立項(xiàng)目管理、項(xiàng)目投資決策反饋機(jī)制，使得項(xiàng)目監(jiān)管和后評(píng)價(jià)成果成為今后政府同類項(xiàng)目管理的依據(jù)和參考，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

加快項(xiàng)目后評(píng)價(jià)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，涉及的知識(shí)面較廣，后評(píng)價(jià)人員應(yīng)該具有項(xiàng)目管理能力和分析能力，熟悉后評(píng)價(jià)的目的、過程及有關(guān)規(guī)定，可以運(yùn)用后評(píng)價(jià)的各種方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，并有能力對(duì)后評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行匯總和總結(jié)。所以，大力加強(qiáng)后評(píng)價(jià)專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高后評(píng)價(jià)人員的素質(zhì)，是政府項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)施成敗的關(guān)鍵因素之一。

制定政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理實(shí)施細(xì)則。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)成果應(yīng)當(dāng)作為有關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政府投資項(xiàng)目審批與建設(shè)管理的重要參考。根據(jù)政府投資項(xiàng)目不同行業(yè)、不同類型，確定不同指標(biāo)體系，以利于多類型項(xiàng)目開展后評(píng)價(jià)工作。必要時(shí)也可建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息管理系統(tǒng)，以便于政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的可持續(xù)開展。

建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效掛鉤的考核制度。建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效掛鉤的政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的項(xiàng)目管理以及投資決策行為考核制度。逐步擴(kuò)大政府投資項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)領(lǐng)域，將項(xiàng)目后評(píng)價(jià)結(jié)果直接納入對(duì)承擔(dān)政府投資管理決策行為的政府投資主管部門、行業(yè)管理部門及其公務(wù)人員的業(yè)績(jī)考核范圍，作為政府考核該部門工作質(zhì)量的依據(jù)，真正將項(xiàng)目管理、投資決策責(zé)任制落到實(shí)處。