□ 南京 湯一昕

環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)是環(huán)境績(jī)效審計(jì)中的重要環(huán)節(jié)，而要進(jìn)行全面、客觀、準(zhǔn)確的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)，就必須建立起一套科學(xué)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。但是我國(guó)環(huán)境績(jī)效審計(jì)仍處于探索階段，尚未形成一套科學(xué)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使得環(huán)境績(jī)效審計(jì)在實(shí)踐中缺乏可操作性。因此，本文將政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系為研究對(duì)象。將政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)、資源環(huán)境考核指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)三個(gè)層次，充實(shí)了指標(biāo)體系的內(nèi)容，初步構(gòu)建了相對(duì)完備的政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，從而進(jìn)一步地來(lái)對(duì)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作發(fā)揮指導(dǎo)作用，監(jiān)督和檢查政府環(huán)境管理活動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)政府在重視經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，對(duì)資源環(huán)境效益和社會(huì)效益也提高關(guān)注，進(jìn)而更好地把審計(jì)在資源環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)督作用發(fā)揮出來(lái)。

一、研究背景與意義

1.研究背景。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，但我國(guó)以前粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境污染和生態(tài)破壞給我國(guó)人民帶來(lái)的不僅是生活環(huán)境的惡劣和身體健康的危害， 也同時(shí)制約著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展的可持續(xù)。2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境公報(bào)顯示我國(guó)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較往年有了一定程度的改善，但環(huán)境問(wèn)題依舊存在且突出，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀依舊嚴(yán)峻不容忽視。破壞環(huán)境簡(jiǎn)單，而想要修復(fù)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境需要付出無(wú)比巨大的成本。因此，想要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)施和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)督是必由之路。而作為對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督手段的環(huán)境績(jī)效審計(jì)，其重要性不言而喻。

2.政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的研究意義。我國(guó)現(xiàn)在的政府環(huán)境審計(jì)仍然停留在對(duì)資金的審計(jì)以及合法合規(guī)性審計(jì)的傳統(tǒng)初級(jí)階段，現(xiàn)有的研究也都是重在針對(duì)環(huán)保資金的使用和管理的審計(jì)，在審計(jì)評(píng)價(jià)中重點(diǎn)考慮的也都是對(duì)相關(guān)環(huán)?；顒?dòng)的經(jīng)濟(jì)性展開(kāi)評(píng)價(jià)，而針對(duì)環(huán)?；顒?dòng)的效果性、效率性以及社會(huì)效益的審計(jì)評(píng)價(jià)則少之又少。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)的設(shè)計(jì)是政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的關(guān)鍵之一，而現(xiàn)有的指標(biāo)體系存在著一些問(wèn)題：忽視了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、缺乏社會(huì)效益指標(biāo)、缺少可比性和實(shí)用性等，使得環(huán)境審計(jì)不能準(zhǔn)確客觀評(píng)價(jià)環(huán)境治理水平，開(kāi)展有效的環(huán)境績(jī)效審計(jì)有很大的難度。因此，本文開(kāi)展政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體研究，主要有以下幾方面的意義：①完善審計(jì)理論。②增強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)。③有助于社會(huì)對(duì)政府環(huán)保項(xiàng)目的監(jiān)督。

二、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系基礎(chǔ)理論

1.政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系含義。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系是指，在環(huán)境績(jī)效審計(jì)中，由若干個(gè)用來(lái)判斷被審計(jì)事項(xiàng)是非優(yōu)劣，相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的指標(biāo)所組成的有機(jī)整體。在環(huán)境績(jī)效審計(jì)過(guò)程中，如果要說(shuō)明被審計(jì)事項(xiàng)總體情況，那么只使用一個(gè)環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)往往是不夠的，因?yàn)樗荒芊从晨傮w某一方面的問(wèn)題。這個(gè)時(shí)候就需要同時(shí)使用多個(gè)相關(guān)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)了，而這多個(gè)相關(guān)的又相互獨(dú)立的指標(biāo)所構(gòu)成的統(tǒng)一整體，即為政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。

政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系不是許多審計(jì)指標(biāo)的隨意組合和簡(jiǎn)單累積，而是應(yīng)該從政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的整體出發(fā)，把握全局，圍繞政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)選擇完備的指標(biāo)來(lái)復(fù)合在一起，這些指標(biāo)既要具有單表性和典型性，又要互相之間存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)又不能相互重復(fù)。

2.政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建原則。在滿足了總體要求的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系還應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：①系統(tǒng)性原則在構(gòu)建政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)把環(huán)境審計(jì)作為一個(gè)整體來(lái)看待，從審計(jì)大系統(tǒng)的整體和全局出發(fā)來(lái)研究政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的影響。所選擇的指標(biāo)不僅要反映其自然-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的狀態(tài)和發(fā)展?fàn)顩r，也應(yīng)該確定和考慮各個(gè)子系統(tǒng)和各要素間的連系以及作用影響，以把握系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)、功能以及特性，從整體的角度全面衡量來(lái)選取指標(biāo)。所選取的指標(biāo)在具有典型性的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)具有完備性和概括性。②簡(jiǎn)明性原則。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)所涉及的領(lǐng)域十分廣泛，要求相應(yīng)的指標(biāo)要能全面地反映問(wèn)題，但并不是越多越好。如果所選擇的指標(biāo)過(guò)多，則獲取相關(guān)資料的難度加大，同時(shí)，綜合分析的過(guò)程也相對(duì)困難，大大增加了復(fù)雜性和冗余度，不能很好地兼顧到?jīng)Q策者應(yīng)用上的便利性。而如果選擇的指標(biāo)過(guò)少，就有不能充分完全地反映真實(shí)行為或真實(shí)的行為軌跡的可能性。因而，選取的指標(biāo)要具有代表性，能夠準(zhǔn)確清晰地反映相關(guān)問(wèn)題，含義要簡(jiǎn)單明確，具有一定的外在表達(dá)形式。③動(dòng)態(tài)性原則。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的變化和發(fā)展，本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，這就要求相應(yīng)的指標(biāo)體系也應(yīng)該具備動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，能夠同時(shí)反映政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的歷史狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，既要能在一定的時(shí)期內(nèi)保持相對(duì)的穩(wěn)定，又要能夠隨著環(huán)境的變化發(fā)展，做出相應(yīng)的改變，從而做出動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)。④地域性原則。政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的環(huán)境由于所處地區(qū)的自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境不同，所處地區(qū)地理位置、經(jīng)濟(jì)狀況和氣象水文等條件不同，相應(yīng)的影響環(huán)境的因素也不同，使得不同地區(qū)的項(xiàng)目具有差異性，因而政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的構(gòu)建也應(yīng)該具有差異性，要根據(jù)實(shí)際所處地區(qū)的不同以及相應(yīng)主要的環(huán)境問(wèn)題，因地制宜的選擇相應(yīng)指標(biāo)來(lái)構(gòu)建指標(biāo)體系。⑤適用性原則。所選取的指標(biāo)在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)當(dāng)是可以通過(guò)一定的計(jì)算和觀察或者其他的科學(xué)方法得到的，在不同的地區(qū)之間應(yīng)該有一個(gè)基本統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行對(duì)比和評(píng)價(jià)。同時(shí)，政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的構(gòu)建最終目的是通過(guò)指標(biāo)的設(shè)置來(lái)調(diào)控環(huán)境的影響，因而所選指標(biāo)必須是能夠通過(guò)環(huán)境的特點(diǎn)和需要來(lái)理性調(diào)控，這樣才能更好地在實(shí)際工作中應(yīng)用。

三、政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系構(gòu)建

在上述構(gòu)建原則的基礎(chǔ)上，并且根據(jù)構(gòu)建政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的目標(biāo)是能夠更好地推進(jìn)我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)的實(shí)施與發(fā)展，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理論，本文擬從經(jīng)濟(jì)效益、資源環(huán)境效益和社會(huì)效益三個(gè)方面來(lái)構(gòu)建政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。

構(gòu)建政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，我們主要需要確定的就是指標(biāo)的層次以及各層次中的具體指標(biāo)，要結(jié)合審計(jì)理論、資源環(huán)境和公共社會(huì)等各個(gè)相關(guān)方面的多領(lǐng)域理論知識(shí)，并運(yùn)用豐富完備的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定指標(biāo)，要把綜合設(shè)計(jì)法和定性分析法相結(jié)合，既要有宏觀意識(shí)，又要因地制宜地確定指標(biāo)層級(jí)，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行遴選，進(jìn)而有效的構(gòu)建指標(biāo)體系。

根據(jù)目前對(duì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)的研究成果，結(jié)合環(huán)保相關(guān)法規(guī)制度、生態(tài)效率指標(biāo)、 ISO14031標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系和普遍適用全國(guó)的綠色 GDP指標(biāo)表等，本文擬將政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分成三個(gè)層次，即設(shè)三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)為經(jīng)濟(jì)效益、資源環(huán)境效益和社會(huì)效益。二級(jí)指標(biāo)為環(huán)保資金籌集、環(huán)保資金使用、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、合法合規(guī)、社會(huì)影響和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。三級(jí)指標(biāo)為籌資成本率、資金到位率、資金到位及時(shí)性、資金浪費(fèi)與流失率、資金使用?？顚Ｓ寐?、資金使用合規(guī)率、資金決算超計(jì)劃比率、環(huán)境技術(shù)達(dá)標(biāo)情況、環(huán)境質(zhì)量系數(shù)、生態(tài)保護(hù)效益、環(huán)境損失減少效益、項(xiàng)目環(huán)評(píng)率、是否符合國(guó)家大政方針和地方發(fā)展方針政策、法規(guī)、制度執(zhí)行度、居民滿意度、居民生活質(zhì)量改進(jìn)、社會(huì)就業(yè)效益、投資回收期和投資利潤(rùn)率。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)如今，我國(guó)政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)雖然得到了快速發(fā)展，但相關(guān)的審計(jì)方法和理論研究仍然相對(duì)落后，審計(jì)內(nèi)容大多以環(huán)保資金的使用情況以及合法合規(guī)情況為主，沒(méi)能夠充分發(fā)揮審計(jì)應(yīng)該發(fā)揮的建設(shè)性指導(dǎo)作用，同時(shí)缺乏相關(guān)切實(shí)有效的審計(jì)指標(biāo)體系也對(duì)有效開(kāi)展政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)起到了極為嚴(yán)重的阻礙作用。

在生態(tài)文明建設(shè)中，資源環(huán)境審計(jì)的重要性已經(jīng)上升到一定高度，迫切需要一套系統(tǒng)完整的指標(biāo)體系來(lái)指導(dǎo)資源環(huán)境審計(jì)工作的開(kāi)展。本文將政府環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)分為三級(jí)，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境環(huán)境、社會(huì)三方面設(shè)計(jì)環(huán)境績(jī)效審計(jì)一級(jí)指標(biāo)，再根據(jù)我國(guó)環(huán)境管理的具體情況、相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的內(nèi)容、國(guó)內(nèi)外環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)以及先進(jìn)研究成果再設(shè)計(jì)具體的二、三級(jí)指標(biāo)。

環(huán)境績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的構(gòu)建不是一蹴而就的，需要積極深入研究，在實(shí)踐中不斷總結(jié)，豐富完善指標(biāo)體系。并且，要加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則的制定，以利于指標(biāo)的評(píng)價(jià)分析，從而全面科學(xué)地評(píng)價(jià)資源環(huán)境管理水平，促進(jìn)環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作的開(kāi)展，早日實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”。