趙春燕

（國家體育總局體育科學(xué)研究所，中國 北京100061）

“科技政策明松暗緊、 好政策難以實施”，“科研經(jīng)費有錢沒法花、不花還不行”“課題項目經(jīng)費只能用于物不能用于人”的話題已經(jīng)成為科技界的心頭之痛。 一方面中央三令五申要簡政放權(quán)， 給科研人員松綁減負，調(diào)動人才積極性；而另一方面，科研人員感到好政策落地難，經(jīng)費使用繁瑣，報銷流程復(fù)雜，導(dǎo)致科研人員不得不把更多的精力耗費在經(jīng)費使用、 報銷和結(jié)題財務(wù)驗收上。 這種尷尬的局面，違背了中央的初衷，沒有發(fā)揮出好政策的效力。

習(xí)近平在2018 年5 月兩院院士大會上做出重要講話，不能讓繁文縟節(jié)把科學(xué)家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學(xué)家的精力耽誤了。 要尊重科研規(guī)律， 尊重科研管理規(guī)律， 尊重科研人員意見，為科技工作者創(chuàng)造良好環(huán)境，服務(wù)好科技創(chuàng)新。

近幾年，科研政策利好頻出，束縛科研人員的繩索逐漸松綁，國家陸續(xù)出臺了國務(wù)院《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā) [2018]25 號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于抓好賦予科研機構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》（國辦發(fā)[2018]127 號）、科技部財政部 《關(guān)于進一步優(yōu)化國家重點研發(fā)計劃項目和資金管理的通知》（國科發(fā)資[2019]45 號）等文件，可謂軍書十二卷，卷卷有此名。 但是，這些政策并沒有達到預(yù)期效果，令廣大科研單位科研人員無奈嘆息。

1 科技政策落地難的原因分析

（1）政令多出，發(fā)文部門追求的目標(biāo)不一致，造成政策不一致，以及政策的復(fù)雜性，讓科研人員無所適從

宏觀決策者與微觀規(guī)則的制定者，追求的目標(biāo)不一致。 決策者需要的是科技界整體的績效與產(chǎn)出；而規(guī)則的制定者， 需要的是資金結(jié)構(gòu)分布的合理性以及防止資金的不當(dāng)使用。 換一句話，中央需要的是結(jié)果——績效與成果產(chǎn)出；而財政部等機構(gòu)需要的是過程——錢的清晰使用，不出問題。 所謂神仙打架凡人遭殃，這種矛盾反映到具體的經(jīng)費使用者那里就變成了完全無所適從。 例如購買科研儀器設(shè)備，中央文件中明確規(guī)定推動儀器采購管理權(quán)落實到位，科研儀器采購交由項目承擔(dān)單位自主決定，由單位主管部門報項目管理部門備案即可。 但《政府采購法》里又明確規(guī)定，用財政性資金購買集中采購目錄以內(nèi)或者限額標(biāo)準(zhǔn)以上的儀器設(shè)備，必須納入政府采購。 規(guī)則的不一致造成科研單位的無所適從。 從另一個維度講，科研人員想盡快買來儀器設(shè)備運用到科研工作中，單位管理者卻怕自行采購隨意性強、程序不嚴謹、容易產(chǎn)生風(fēng)險漏洞，寧愿默守陳規(guī)通過政府采購。 科研人員追求的是采購結(jié)果，而管理者追求的是過程的安全穩(wěn)妥。 因此，訴求不一致，導(dǎo)致好政策無法落地，科技工作受到束縛。

再如“基本科研業(yè)務(wù)費”是財政部預(yù)算撥款的科研項目經(jīng)費。 財政部明確規(guī)定項目中不允許列支工資福利性支出。 而（國發(fā)[2018]25 號）中規(guī)定，“科研項目負責(zé)人可以根據(jù)項目需要，按規(guī)定自主組建科研團隊”。 “對全時全職承擔(dān)任務(wù)的團隊負責(zé)人以及引進的高端人才，實行一項一策、清單式管理和年薪制。 ”“年薪所需經(jīng)費在項目經(jīng)費中單獨核定。 ”政令多出、各自為政，如同九龍治水，旱澇不均。 科研人員和財務(wù)人員對政策理解全都一頭霧水，基本科研業(yè)務(wù)費中到底能否列支課題組成員以及聘用人員工薪，有待進一步解釋。

另外，為規(guī)范科研經(jīng)費管理，國家主管部門出臺了大量的制度、規(guī)定，各部門各單位也制訂了許多辦法、細則。 這些規(guī)章制度不僅數(shù)量多、范圍寬、要求嚴，涉及的內(nèi)容更是廣泛，特別是除了科研制度外，還有許多行政性制度也要遵守，如預(yù)算編制、政府采購、公務(wù)卡、會議費、差旅費、固定資產(chǎn)等。 這不僅使科研人員弄不懂，連財務(wù)人員也說不清。 想動用經(jīng)費搞科研，卻發(fā)現(xiàn)文件規(guī)定一大堆，不知從何入手。想弄清楚各項規(guī)定，又得下一番功夫。 于是科研人員需成為半個會計才行。 有限的精力被分散，自然不利于集中力量辦大事。

（2）國家政策原則性太強，基層難以具體實施

一些政策文件太過于原則化， 導(dǎo)致基層對政策的理解和把握不一致， 不知道該如何執(zhí)行。 大多是文件傳達一遍，然后束之高閣。 例如，中央倡導(dǎo)建立完善有利于創(chuàng)新的績效評價體系，對“唯論文、唯職稱、唯學(xué)歷”的問題集中清理，推動項目管理從重數(shù)量、重過程向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變，對評價結(jié)果連續(xù)優(yōu)秀的，實行一定期限免評的制度。 但從上到下缺乏相應(yīng)的實施細則， 基層科研單位不知該如何落實， 只好把中央精神像尚方寶劍一樣掛起來。 因此目前仍按照論文、專利、課題數(shù)量、資金總額、獲得獎勵等評價指標(biāo)進行考核獎勵。給人的感覺是，上一個政策還不知道怎么操作，下一個政策又來了，“只聽樓梯響，不見人下來。 ”一些單位疲于開會傳達文件精神， 根本沒時間去研究如何落實，或者是不愿成為改革的先行者。 特別是基層單位，因為工作繁忙常常一人身兼數(shù)職，顧不過來的情況下，僅將上級文件原封不動的傳達一下，就萬事大吉。

再如（國發(fā)[2018]25 號）文件中規(guī)定，“加大高校、科研院所和國有企業(yè)科研人員科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵力度，科研人員獲得的職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵計入當(dāng)年本單位績效工資總量，但不受總量限制，不納入總量基數(shù)?！边@是非常好的對科研人員的激勵政策，但因尚缺乏細化，無法貫徹落實。上級部門核定年度工資總額，原則上不許突破。 在上級部門還未實施新政改變現(xiàn)有管理模式之前，下級部門很難有所創(chuàng)新。

（3）紀檢監(jiān)察審計部門仍以舊制度舊辦法來審定問題，科技人員有口莫辯

拿前朝的劍殺本朝的官， 是一直以來存在的問題。因為新政策屬于方向性部署，文件制定過于籠統(tǒng)，政策缺乏細化解釋，故而不好操作；而一些舊文件又沒有說廢止，仍然在施行。 因此審計部門很普遍的作法是用舊文件來定性新問題，用舊板子來打新屁股，科研人員無法自證清白苦不堪言。 而相關(guān)部門也多會明哲保身，不能為科研人員做主。 因此高校和科研院所都會知難而退，不為天下先。 抱著觀望的態(tài)度謹慎行事，比冒著風(fēng)險吃螃蟹要穩(wěn)妥的多。

例如2018 年底國務(wù)院辦公廳再次發(fā)文強調(diào)要深入推進下放科技管理權(quán)限，推動預(yù)算調(diào)劑權(quán)落實到位。 直接費用中除設(shè)備費外，其他科目費用調(diào)劑權(quán)全部下放給科研項目承擔(dān)單位。但由于項目承擔(dān)單位還沒有與主管部門協(xié)調(diào)到位、未出臺相應(yīng)實施細則等原因，科研項目經(jīng)費調(diào)劑權(quán)限仍在撥款單位， 沒有落實到項目承擔(dān)單位， 故預(yù)算調(diào)劑尚存困難。 而審計在結(jié)題驗收時仍然會關(guān)注會議費、 差旅費等是否超預(yù)算， 把這點作為問題寫入審計報告中。

（4）科研管理的“堵點”依然存在

政策雖好，但堵點依然存在，需在改革的進程中慢慢解決。 例如委管課題中的一部分已經(jīng)變成政府購買服務(wù)，由政府部門與科研單位簽訂購買服務(wù)的合同。 但從管理模式上看，跟以前的方式方法沒有明顯差別。 既然由課題任務(wù)書變?yōu)楹贤?那么乙方應(yīng)該遵循契約完成任務(wù)，發(fā)生違約按照違約條款處理才對。 而現(xiàn)在的購買服務(wù)，仍然沿襲先前的慣有做法，行政管理色彩濃厚，半年報、年報、 中期進度匯報、 預(yù)算執(zhí)行分析、項目進展情況、結(jié)題技術(shù)驗收和財務(wù)驗收，一樣都不少。 所謂換湯不換藥。

再如，橫向課題是接受企業(yè)或其他社會組織委托取得的項目經(jīng)費，應(yīng)按照合同約定管理。 在我國近年出臺的創(chuàng)新政策中，從未要求將橫向課題按照縱向課題管理。 但由于審計部門對橫向課題的審查比照縱向課題，促使科研單位也將橫向經(jīng)費參照縱向經(jīng)費管理。 科研人員反映，因為橫向課題扣管理費較高，且經(jīng)費支出與縱向課題一個標(biāo)準(zhǔn)， 因此他們在接橫向課題時很猶豫，“辛苦做課題，無利可圖，甚至倒賠錢，還要擔(dān)責(zé)任”的說法，不僅傷害了科技人員多勞多得的積極性，也阻礙了將科技成果向市場轉(zhuǎn)化的進程。

再如一些報銷制度的卡點：科研人員出差有時需要攜帶科研儀器設(shè)備，因此自駕車比搭乘火車飛機長途客運車方便。 但財政部的差旅費管理辦法規(guī)定，可以報銷公共交通費用， 不能報銷自駕車的油費及過路過橋費。這樣給科研工作帶來了不便。 出差需要以公務(wù)卡結(jié)算，而聘用人員和在校學(xué)生有些沒有公務(wù)卡，出差在外無卡可刷也不能使用現(xiàn)金，造成報銷困難。 另外公務(wù)卡持卡人不能為沒有公務(wù)卡的人代購機票，其結(jié)果就是同一趟差旅一部分人員公務(wù)卡結(jié)算、一部分人員支票或現(xiàn)金結(jié)算，合并報銷顯得亂，分開報銷又面臨住宿費發(fā)票無法拆分的困境。

（5）層層審批、報銷流程繁瑣

科研經(jīng)費使用層層審批，報銷審核都要填一堆單子，不少科研人員不得不耗費大量時間、精力去填財務(wù)報表，錄入各種單據(jù)，還要應(yīng)對所附合同起草不規(guī)范，提供的附件不完整、管理部門之間相互推諉扯皮等問題， 造成科研人員不圍著科研轉(zhuǎn)而是圍著財務(wù)轉(zhuǎn)，擠占了大量寶貴時間。 例如科研項目在任務(wù)書中申報了會議費， 同時在年度單位會議培訓(xùn)計劃中申報了會議安排，可是在具體實施時，要有市場詢價議價或者招投標(biāo)文件，證明課題為何要在甲酒店辦會，而不選擇乙酒店。 經(jīng)費預(yù)算較大，如果達到“三重一大”事項審批權(quán)限，就需要領(lǐng)導(dǎo)班子上會研究決定。如果辦會時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費支出要突破預(yù)算， 則又需要層層審批調(diào)整年初預(yù)算。 而會議報銷時還需要提供厚厚一摞資料來證明其真實合規(guī)。 更有甚者，所有發(fā)票均需要驗真，科研人員需登錄國稅局、機票驗真網(wǎng)站等去查驗發(fā)票的真實性。 報銷上下的功夫，比做科學(xué)實驗還耗時耗力。 這些做法，與中央倡導(dǎo)的“強化服務(wù)意識，推行一站式服務(wù)，讓科研人員少跑腿。 強化科研人員主體地位， 在充分信任基礎(chǔ)上賦予更大的人財物支配權(quán)”的精神背道而馳。

造成這種局面的深層原因在于這個社會處于信任缺乏的狀態(tài)。 管理者和執(zhí)行人之間缺乏信任，而經(jīng)費支出恰恰是可見并可控的，嚴把支出關(guān)彌補了管理者的不信任感。 同時，層層審批集體決策，分擔(dān)了責(zé)任和風(fēng)險。 萬一出現(xiàn)違紀違規(guī)問題，也可避免一支筆一言堂、內(nèi)控審簽流程不完善的問題。 就是這種不信任、怕?lián)?zé)，讓中央的好政策難以落實到位。

2 對策與建議

（1）統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識，做好已出臺法規(guī)文件的相關(guān)規(guī)定的銜接，保證政令暢通

中央的文件精神需要各部委先行一步，制定配套政策，貫徹落實。而各部委必須統(tǒng)一思想統(tǒng)一認識，堅決貫徹落實中央各項部署要求，確保在落實科研人員自主權(quán)的基礎(chǔ)上，突出成果導(dǎo)向，提高科研資金使用績效，完成科研目標(biāo)任務(wù)。 統(tǒng)一思想才能凝神聚力。 不能像鐵路警察、各管一段那樣實施分塊負責(zé)，條款分割。建議多部委共同管理的業(yè)務(wù)，應(yīng)聯(lián)合發(fā)文，避免各部委之間利益博弈、相互掣肘、意見不一致。 中央、省級、市級及基層單位應(yīng)保持政策理解和貫徹的一致性， 避免上有政策、下有對策。 出臺新文件的同時，應(yīng)及時清理廢止舊文件，避免公說公有理婆說婆有理。 這樣科研單位和科研人員就不會犯難，到底該執(zhí)行哪個文件，面對問題該找哪個部門了。 頂層設(shè)計的好， 才有四梁八柱和夯實的基礎(chǔ)。

（2）制定政策落實的配套制度和具體實施辦法

對中央已經(jīng)出臺的賦予科研單位和科研人員自主權(quán)的有關(guān)政策，各省市、各部委要制定配套制度和具體實施辦法，對現(xiàn)行的科研項目、科研資金、科研人員等管理辦法進行修訂。 高校、科研院所工資基數(shù)如何設(shè)定、項目中能否列支工資福利性支出、績效評價體系如何建立等， 這些問題有待于一一解惑。 科技、教育、財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門應(yīng)根據(jù)科研管理實踐，不斷動態(tài)調(diào)整完善科研管理制度，讓制度更加清晰化，可操作化，避免中央文件束之高閣、工作依然我行我素的老樣子。 在政策執(zhí)行過程中，要對政策實際效果或存在問題作出客觀、公正的判斷，對因使用條件、環(huán)境變化不再使用的政策，及時進行調(diào)整。

（3）打通科研管理中的“堵點”，給科研工作開綠燈

科技、財政、審計等部門應(yīng)按照“尊重人才、尊重規(guī)律、重視績效和成果”的原則，在制定文件時加強和科研單位科研人員的溝通，充分聽取和吸收各方面的意見和訴求，了解掌握科研管理中的瓶頸和堵點，認真評估這些阻力對政策實施的影響，通過密切溝通，不斷完善行政管理，從而推動科研政策落地生根、開花結(jié)果。

（4）簡化審批與報銷流程，簡政放權(quán)，讓經(jīng)費支出順暢快捷

在重建信任機制的基礎(chǔ)上，科研單位應(yīng)該重新設(shè)計內(nèi)控流程，制定完善本單位科研、人事、財務(wù)、成果轉(zhuǎn)化、科研誠信等具體管理辦法，特別是修訂資金審批和報銷制度，強化財務(wù)等職能部門的服務(wù)意識，推行一站式服務(wù)，讓科研人員少跑腿。 強化科研人員主體地位， 在充分信任的基礎(chǔ)上賦予更大的人財物自主權(quán)。對嚴重違背科研誠信和財經(jīng)法規(guī)的，實行終身追究，聯(lián)合懲戒，嚴厲責(zé)罰。 總之，不能再沿襲先前的“一人生病、眾人喝藥”的作法，對違規(guī)者重懲，對合規(guī)者給予充分信任、放寬管理空間。 這樣既能培養(yǎng)受眾的尊嚴感和契約精神，也能節(jié)約行政管理成本，提高效益。給予相信將收獲誠實守信； 給予不信任只能收獲形式主義的欺騙。 確保科研人員工作自主權(quán)，才能調(diào)動人員積極性，激勵科研人員攻堅克難，多出成果。

（5）加強對中央政策貫徹落實的檢查督導(dǎo)

科技、 財政等有關(guān)部門要加強對中央政策的宣傳解讀。 從部委到基層單位應(yīng)對政策性比較好的管理問題和財務(wù)制度開展培訓(xùn)，建立咨詢渠道。 對好做法、好經(jīng)驗、好案例，做好宣傳推廣。 另外，加強對政策落實的監(jiān)督，對于不符合中央精神和改革方向，默守陳規(guī)的行為，要及時糾正。 加強社會監(jiān)督，建立舉報投訴渠道， 鼓勵科研單位和科研人員對政策落實情況進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)嚴重失職失責(zé)者要追究有關(guān)人員責(zé)任。有監(jiān)督有指導(dǎo)有反饋，政策才能實施并取得效果。