■ 顧龍友

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

地處我國太湖之濱的江蘇省宜興市1999年起即探索開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃入市改革。在欣聞《土地管理法》修正案由全國人大常委會會議審議通過，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以與國有建設(shè)用地一樣入市交易后，筆者慕名前往江蘇省宜興市作了深入調(diào)研，深感該市經(jīng)過近20年的實踐探索，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃入市改革方面，已闖出了新路、積累了經(jīng)驗，為構(gòu)建全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1 宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃入市改革的發(fā)展歷程

宜興市國土面積1996.6平方公里，常住人口125萬多。改革開放后，該市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展快速。宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革，源于20世紀(jì)90年代初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制。當(dāng)時，全市各地雨后春筍般地創(chuàng)辦了數(shù)以萬計的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)。自1993年起，宜興市作為江蘇省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制的試點縣（市），在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行轉(zhuǎn)軌改制中，該市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇了一條既可堅守農(nóng)村集體土地所有權(quán)不改變，又可不斷獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地增值收益的路徑——對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地采用租賃使用，也就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推行以“使用權(quán)上繳款”替代“企業(yè)經(jīng)營上繳款”的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理模式，從而開創(chuàng)性地走出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市的第一步。宜興市政府抓住機(jī)遇、乘勢而為，結(jié)合貫徹當(dāng)時新修正的《土地管理法》和上級有關(guān)文件精神，于1999年6月出臺了《關(guān)于實行租賃供地收取土地年租金的意見》。其中規(guī)定，各類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)（包括改制企業(yè)和新辦企業(yè)）使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，除作價出資或入股外，均實行租賃供地。這使該市成為全國最早推行土地年租制，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的縣（市）之一。

宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革，是不斷適應(yīng)我國深化改革、擴(kuò)大開放的新形勢、新任務(wù)，同時針對租賃入市改革實踐中遇到的新情況、新問題而逐步完善的。2008年10月，黨的十七屆三中全會明確提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；2013年11月，黨的十八屆三中全會充分肯定了“培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；2015年2月，全國人大授權(quán)33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村“三塊地”改革試點。這些，為宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革，既指明了方向，又堅定了信心。宜興市政府積極應(yīng)對、順勢而為，不斷出臺文件，為深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革提供政策指導(dǎo)和支撐。如：2002年5月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)租賃供地收取土地年租金工作的意見》；2005年6月出臺了《土地租賃暫行辦法》；2008年9月出臺了《地價管理暫行辦法》；2011年2月出臺了《關(guān)于加強(qiáng)集體建設(shè)用地土地年租金收繳工作的通知》；2013年對農(nóng)村集體建設(shè)用地租賃合同的有關(guān)條款進(jìn)行了修改細(xì)化；2016年出臺了《集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃暫行辦法》。

總體看來，宜興市地理位置優(yōu)越，交通運(yùn)輸便利，文化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平較高，建設(shè)用地供應(yīng)緊張，小微企業(yè)眾多，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革提供了較大的市場空間；國家的政策導(dǎo)向和地方的政策支持，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革提供了有利的政策環(huán)境；地方政府和有關(guān)部門主動作為的勇氣和善于作為的智慧，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革提供了較強(qiáng)的推進(jìn)動能。據(jù)統(tǒng)計，目前，宜興有各類租賃土地36431.56畝，其中租賃集體土地35284.59畝。全市租賃土地的年租金收入約1.4億元。

2 宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃入市改革的主要經(jīng)驗

這次修正前實施的《土地管理法》中規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并外，禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用集體建設(shè)用地。也就是說，只有將集體建設(shè)用地征收為國有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個人使用。在缺乏相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的情況下，宜興市政府從適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要出發(fā)，尊重群眾的首創(chuàng)精神，從1999年開始就對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革，先行先試。直至2014年，宜興市被江蘇省列為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，從而得以以更大的力度推行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地年租制。宜興市的主要經(jīng)驗有以下方面。

2.1 五個探索

(1)探索建立科學(xué)、合理的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃價格體系。宜興市深化對農(nóng)村集體建設(shè)用地價格研究，厘清農(nóng)村集體建設(shè)用地價格的內(nèi)涵和價格形成機(jī)制，在借鑒國有建設(shè)用地使用權(quán)價格評估經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑農(nóng)村集體建設(shè)用地價格評估的方法體系。通過建立農(nóng)村集體建設(shè)用地地價體系和地價評估體系，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價研究，制定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的年租金標(biāo)準(zhǔn)，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃交易價格的確定提供了依據(jù)。宜興市明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的年租金指導(dǎo)價為：商服用地，一級地每平方米為117元，二級地每平方米為91元，三級地每平方米為69元，四級地每平方米為54元；工業(yè)用地，一級地每平方米為29元，二級地每平方米為16元，三級地每平方米為14元，四級地每平方米為12元。

宜興市明確的年租金收取方法為：由市自然資源主管部門定期更新集體經(jīng)營性建設(shè)用地年租金指導(dǎo)價，并向全社會公布。對工業(yè)用途的，年租金底價由出租人與鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）一起，根據(jù)年租金指導(dǎo)價、產(chǎn)業(yè)政策、市場行情會商確定，若承租人支付了土地取得成本，其自用階段年租金減半征收；對商服用途的，出租人應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的地價評估機(jī)構(gòu)，依據(jù)規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容等條件進(jìn)行評估，并與鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）一起，根據(jù)評估結(jié)果、產(chǎn)業(yè)政策、市場行情，會商確定年租金底價，若承租人支付了土地取得成本，可以采取逐年核減的方式在年租金中抵扣。年租金由出租人直接向企業(yè)收取。

(2)探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易制度。一是確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易的范圍。宜興市明確，在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的基本底線下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以租賃用于工業(yè)、商服用途，但不得用于商品住宅開發(fā)。此外，規(guī)定入市交易的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合以下要求：①屬于存量農(nóng)村集體建設(shè)用地；②有明確的農(nóng)村集體土地所有權(quán)人；③符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃；④符合產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策。二是確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易方式。宜興市參照國有建設(shè)用地招拍掛公開出讓運(yùn)作規(guī)程，組織實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開掛牌租賃，企業(yè)則通過競租金的方式取得土地。該市規(guī)定，除對到期續(xù)租情況可以采取協(xié)議方式租賃外，其余的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地全部采用競價方式進(jìn)行租賃。地價經(jīng)評估后，由農(nóng)村集體土地所有權(quán)人根據(jù)年租金指導(dǎo)價、產(chǎn)業(yè)政策、市場行情會商確定年租金底價，并委托市自然資源主管部門進(jìn)行公開掛牌租賃。三是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地公開交易平臺。宜興市統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易平臺包括一級市場和二級市場兩個平臺。目前在一級市場已經(jīng)構(gòu)建了由市自然資源主管部門管理的全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃平臺，實現(xiàn)了租賃土地掛牌交易全流程網(wǎng)上操作，滿足了網(wǎng)上報名、網(wǎng)上支付競買保證金、自動識別配給競買資格、網(wǎng)上競價等功能。整個競買過程實現(xiàn)了不見面操作。在二級市場，正計劃建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓平臺。通過以上這些，確保農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市的公平、公正。

(3)探索發(fā)揮規(guī)劃在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市中的引領(lǐng)約束作用。眾所周知，規(guī)劃條件的確定是土地供應(yīng)的前置條件。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為《國有土地使用權(quán)出讓合同》的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊不得出讓國有土地使用權(quán)。然而，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，無論是這次修正前的《土地管理法》還是現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在土地供應(yīng)前是否應(yīng)出具規(guī)劃條件并未明確。這也是各地在先行先試農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時遇到的主要問題之一。宜興市在近20年的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革中，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門一直積極支持并參與。如：在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，該市全部編制了工業(yè)集中區(qū)專項規(guī)劃，并以此為依據(jù)出具規(guī)劃條件；不在工業(yè)集聚區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，市政府則召集相關(guān)職能部門專門研究制定政策，對符合條件的也可以出具規(guī)劃條件。宜興市把農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市納入到全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，統(tǒng)籌安排各類用地空間，尤其突出土地利用總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的基礎(chǔ)性、約束性作用，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和融合，以防止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市的隨意性，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市的合理配置和高效利用。

(4)探索構(gòu)建科學(xué)、合理的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市收益分配機(jī)制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市涉及農(nóng)民、集體和政府三者的利益。農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村土地的所有者，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃入市后，毫無疑問應(yīng)當(dāng)充分享受土地收益權(quán)，而地方政府雖然缺乏從農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市中直接獲取收益的法理依據(jù)，但作為社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、建設(shè)者和管理者，其分享一定比例的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市收益也是合理之舉。為充分調(diào)動農(nóng)民、集體和政府三者參與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市的積極性，宜興市依據(jù)地租理論和產(chǎn)權(quán)理論，并參考其他地方的同類辦法，兼顧公平與效率，確定全市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市收益的分配模式為：市政府10%、鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）20%、出租人（村集體經(jīng)濟(jì)組織）70%。該市明確，出租人在收到年租金后，扣除出租人相應(yīng)所得比例后，應(yīng)及時將剩下的年租金劃轉(zhuǎn)至鎮(zhèn)（園區(qū)、街道），并由鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）將市級收益劃轉(zhuǎn)至市財政部門。

(5)探索健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市全程監(jiān)管制度。宜興市自然資源主管部門通過信息化建設(shè)，已將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市納入到城鄉(xiāng)建設(shè)用地全程跟蹤管理范圍，全面掌握農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)利用情況，并督促農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地按節(jié)約集約要求開發(fā)利用。宜興市的主要做法：一是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃合同的簽訂。該市租賃合同簽訂的雙方是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和用地單位，且合同內(nèi)容由出租、承租雙方約定，政府部門只是作為合同簽訂的見證方，但對合同的事項，政府部門參照國有土地租賃的要求，對其進(jìn)行了模版化、格式化，這就避免了出租、承租雙方隨意約定合同事項，甚至簽訂違背相關(guān)政策法規(guī)的合同，同時也方便政府部門今后的監(jiān)管。二是嚴(yán)格農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地批后監(jiān)管。對未按合同約定開工、竣工建設(shè)，涉嫌閑置的，按照2012年《閑置土地處置辦法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。在土地租賃期內(nèi)，承租人如需改變土地租賃合同約定的土地用途和其他土地使用條件，須依法報經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由出租人與承租人重新簽訂土地租賃合同或簽訂補(bǔ)充合同。三是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地年租金的收取。該市規(guī)定，年租金一般每年集中收取一次；自然資源主管部門負(fù)責(zé)每年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃臺賬的梳理，并移交給各鎮(zhèn)（園區(qū)、街道），再由各鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）督促各集體經(jīng)濟(jì)組織收取年租金。

2.2 “三個亮點”

(1)“長租短約”。此為兼顧農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃雙方權(quán)益的一種激勵相容機(jī)制。其不僅確保了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用者擁有長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，也保障了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有者的土地增值收益。具體是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與用地單位簽訂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，用地單位每年支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租金；其租賃年限由市自然資源主管部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用者在租賃合同中約定，但期限最長不超過市政府出臺的最新政策中規(guī)定的最高年限；年租金標(biāo)準(zhǔn)由市政府定期公布指導(dǎo)價，各鎮(zhèn)（園區(qū)、街道）則按行政區(qū)域確定具體地段執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行評估確認(rèn)；租賃期內(nèi)租金每隔3～5年作出調(diào)整，調(diào)整幅度在20%以內(nèi)。

(2)“村賬鎮(zhèn)管”。宜興市通過租賃供地的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要是一些閑置的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)用地和公共設(shè)施用地。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代理人，村委會和村干部自然而然在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)對外租賃中充當(dāng)了主體。面對較多的租金收益，他們有可能會為自己牟利，如果將這些租金收益全部交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配的話，存在著較大的廉政風(fēng)險。該市通過實施“村賬鎮(zhèn)管”，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的每一筆收入和支出都必須接受上級政府的監(jiān)管，無疑能夠在很大程度上有效預(yù)防村委會和村干部的涉土腐敗行為，從而切實保障全體村民的相關(guān)權(quán)益。

(3)“先租后讓”。宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地目前只采用租賃的方式供地，但市政府還規(guī)定，如果企業(yè)發(fā)展到一定階段，也可以申請將其租賃農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有土地給予出讓。實際上，這種方式是將傳統(tǒng)的工業(yè)用地出讓分為前期租賃和后期出讓兩個階段。其步驟是：新辦理土地租賃手續(xù)的企業(yè)需與地方政府簽訂產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議，地方政府依據(jù)簽訂的產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議，對企業(yè)的運(yùn)行全程監(jiān)管；如果企業(yè)能夠按照合同約定的時間及時開工、竣工，且投入產(chǎn)出、畝均稅收等能夠達(dá)到預(yù)期，此時企業(yè)若有意愿轉(zhuǎn)辦為國有土地出讓，可提出申請；由市自然資源、發(fā)改、環(huán)保等相關(guān)職能部門聯(lián)合評審，只有通過審核的，才能申報轉(zhuǎn)辦國有土地出讓手續(xù)。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地由租賃轉(zhuǎn)辦為出讓過程中，如果前期辦理土地租賃手續(xù)時的土地取得成本已由企業(yè)支付，對企業(yè)，除之前的土地年租金可以減半征收外，還將作價評估農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地取得成本，并將其納入土地出讓的成本，在出讓時，企業(yè)只要補(bǔ)繳土地出讓金與已支付土地取得成本的差額即可。此舉大大降低了企業(yè)的用地成本。

3 宜興市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革的主要成效

3.1 為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場闖出了新路

在我國城鄉(xiāng)土地二元制國情下，宜興市選取農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革作為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的突破口，主要因為：一是國有建設(shè)用地供應(yīng)方式與集體建設(shè)用地供應(yīng)方式從法律法規(guī)政策層面上分析，其最大公約數(shù)之一是租賃。換言之，國有建設(shè)用地可以租賃供應(yīng)，集體建設(shè)用地也可以租賃。二是在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地多種流轉(zhuǎn)方式中，租賃的風(fēng)險可謂最?。ㄋ袡?quán)沒有改變）、收益最直接（租賃即有收益）、時間最長久（年年有收益）。三是村民、集體、政府和企業(yè)均有動力，尤其是集體，土地所有權(quán)還在自己手里，而且每年的收益有保障，故而沒有被征地可能帶來的困擾和憂愁。20年來，宜興市通過自主探索創(chuàng)新，在全市初步形成了國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相統(tǒng)一的租賃市場制度，并嘗試性地將不同所有制的土地納入到統(tǒng)一的土地市場體系，且形成統(tǒng)一的土地租金標(biāo)準(zhǔn)體系，從而有利于平衡城鄉(xiāng)土地收益關(guān)系。而這為豐富我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)領(lǐng)域的理論研究提供了實驗樣本，對于深化我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法入市也提供了可行的實踐經(jīng)驗。

3.2 提高了農(nóng)村土地利用效率，實現(xiàn)了土地資源優(yōu)化配置

宜興市2018年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1718億元，公共財政收入120億元，居中國縣域綜合競爭力百強(qiáng)縣榜第7位，而支撐這些發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)是土地資源。該市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市后，最大的好處之一是大大緩解了用地矛盾。如：擁有三大省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)的丁蜀鎮(zhèn)，企業(yè)租賃農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的總宗數(shù)為283宗，總面積達(dá)3337.36畝。如果不租賃這些農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，許多企業(yè)將無地可用，這勢必制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以租賃，也大大縮小了政府征收土地的范圍，許多企業(yè)不再需要使用國有土地就能興辦。變過去上繳“企業(yè)經(jīng)營上繳款”為現(xiàn)今上繳“使用土地上繳款”后，企業(yè)少用地、多產(chǎn)出、不閑置的意識普遍增強(qiáng)，均能通過壓縮廠區(qū)綠化、道路面積來增建多層廠房，以進(jìn)一步拓展生產(chǎn)發(fā)展空間。

3.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面的合法權(quán)益得到了充分保障

以往由于這部分土地是無償、無期限、無流動使用，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村對這部分土地的管理缺乏積極性。爾今，允許這部分土地實行租賃，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村看到了集體土地資產(chǎn)蘊(yùn)藏著的巨大潛力，觀念迅速轉(zhuǎn)變，行動十分自覺，一方面想方設(shè)法引進(jìn)優(yōu)質(zhì)高效企業(yè)，另一方面積極主動提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，以確保這部分土地的租金收得到、收得全。據(jù)統(tǒng)計，近幾年來，全市215個行政村這部分土地的年租金收益，村均60多萬元。其中，萬石鎮(zhèn)南漕村這部分土地的年租金收入超過了500萬元，占到村級財政總收入的近一半。源源不斷的穩(wěn)定收益使南漕村有了足夠的資金投入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼、困難群眾補(bǔ)助和村干部收入補(bǔ)貼中去。如今，南漕村各項建設(shè)事業(yè)持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)村風(fēng)貌煥然一新，已成為全市新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的示范和典型。

3.4 為中小企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件

以往采取國有建設(shè)用地方式供地，受讓方一次性繳納土地有償使用費(fèi)較多，一些新創(chuàng)辦的中小企業(yè)往往承受不起；現(xiàn)在采取集體建設(shè)用地租賃方式供地，中小企業(yè)的投資壓力大大減輕，可以把有限的資金更多地用于生產(chǎn)經(jīng)營，尤其是可為新創(chuàng)辦的中小企業(yè)在起步階段贏得先機(jī)。從高塍鎮(zhèn)高塍村近年來的工業(yè)產(chǎn)值變化情況來看，該村隨著將更多的集體建設(shè)用地使用權(quán)出租給工業(yè)企業(yè)，全村每年的工業(yè)產(chǎn)值均以30%左右的速度快速增長。筆者調(diào)研悉知，坐落在萬石鎮(zhèn)南漕村的無錫正太金屬制品有限公司，注冊資本3000萬元，主要生產(chǎn)車用彈簧鋼絲，目前年銷售額1.2億元左右。該企業(yè)自2001年創(chuàng)建至今，總共租賃南漕村集體經(jīng)營性建設(shè)用地26畝，每年只需繳納租金10多萬元，僅占該企業(yè)年銷售額的0.083%，可謂微乎其微。

4 由宜興市集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革引發(fā)的思考與建議

(1)以貫徹落實新修正的《土地管理法》為契機(jī)，高度重視并深入推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。我國基層自主開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最早可追溯到1992年的廣東省南海市，此后隨著改革開放的不斷深入，各地開始出現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。直至1999年，原國土資源部首先批準(zhǔn)安徽省蕪湖市開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。很快，許多地方通過積極試點，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)上形成了各具特色的模式，其中比較典型的有南海模式、蘇州模式、湖州模式、安陽模式、蕪湖模式、順德模式、成都模式等。在2015—2019年全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村“三塊地”的改革試點中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被列為主要內(nèi)容之一。經(jīng)過深入實踐探索，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面已取得了一批有成效、可復(fù)制、利修法的積極成果，其中比較典型的有重慶模式、大興模式、湄潭模式、松江模式、薊州模式、郫都模式、北流模式、南海模式等。實際上新修正的《土地管理法》在一定程度上是基于以上地方的探索創(chuàng)新實踐。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在貫徹落實新修正的《土地管理法》中，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，關(guān)鍵是要解決好地方政府和有關(guān)方面的思想認(rèn)識問題。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，無疑會對地方“土地財政”形成沖擊。農(nóng)村集體建設(shè)用地一旦能實現(xiàn)與國有建設(shè)用地同權(quán)、同價，其釋放出來的包括資源、資產(chǎn)、資本方面的潛能巨大，而且隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用制度改革的深化，其波及面、影響面還會擴(kuò)大。應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，地方政府在社會一次分配領(lǐng)域所獲土地收益會比原先通過征轉(zhuǎn)土地出讓所獲收益少得多，但由于隨之土地供應(yīng)較前充足而促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口集聚，地方政府在社會二次分配領(lǐng)域則可獲得比原先更多的稅收。這無論在政治層面，還是經(jīng)濟(jì)層面、社會層面、文化層面，都是十分劃算的，無疑是一個多贏的局面。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來說，既有機(jī)遇，更有挑戰(zhàn)，而挑戰(zhàn)主要在于如何從單一的土地資源管理到土地資源、土地資產(chǎn)、土地生態(tài)“三位一體”的轉(zhuǎn)變，其中包括土地的節(jié)約集約利用、土地的保值增值、土地的生態(tài)修復(fù)等。筆者建議：各級政府和有關(guān)部門要加大對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的宣傳力度，注重推廣全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村“三塊地”改革試點的成功經(jīng)驗，并切實加強(qiáng)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策指導(dǎo)和技術(shù)規(guī)范，從而使這項創(chuàng)新型的工作真正能夠行穩(wěn)走遠(yuǎn)，獲取最大的法律政策紅利，并為繼續(xù)深化我國土地管理制度改革做出貢獻(xiàn)。

(2)以貫徹落實新修正的《土地管理法》為契機(jī)，在堅持農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件的基礎(chǔ)上，探索解決入市后遇到的各種理論與實踐問題。新修正的《土地管理法》對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市明確規(guī)定了條件，既要“符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或者村民代表同意”，而且要“通過出讓或出租等方式”，只有這樣，才能交由“集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用”。這些規(guī)定，結(jié)束了多年來我國集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)、同價入市的二元體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場掃清了法律制度障礙，但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要真正實施好，還有很長很長的路要走。近日南京大學(xué)教授黃賢金撰文指出，在集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價、同責(zé)”上，尚存在著諸多理論與實踐問題。如“同權(quán)”，當(dāng)前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同權(quán)，尤其是權(quán)利結(jié)構(gòu)不完整，產(chǎn)權(quán)權(quán)能不一致，產(chǎn)權(quán)安全難保障。正因為不同權(quán)，像江蘇省海門市、昆山市農(nóng)村集體建設(shè)用地評估價值一般只為市場價值的1/6左右，抵押貸款額度也僅為同等國有土地的1/2左右。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實施主體，由于市場替代政府或政府替代市場在程度上的不同，各地出現(xiàn)了政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型、政府與市場并重型三種特征。究竟哪一種更好一些，值得各地積極探索。在一些地方，關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配比例，按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，地方政府理應(yīng)從中獲取一部分，以集中用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，但究竟占多大比例合理，也有待于各地積極探索。目前一些地方的農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市，主要是在各級政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，這容易帶來兩個問題：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中的自主權(quán)和決策權(quán)不夠，二是地方缺少像土地資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地法律咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)機(jī)構(gòu)來為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市服務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場機(jī)制功能也難以充分發(fā)揮出來。因此，各地在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，需要既發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，又發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，做到“雙輪滾動”，以實現(xiàn)平穩(wěn)、健康發(fā)展。在加快推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的大背景下，在著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的新形勢下，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地能否變“單向流動”為“雙向流動”，換言之，既可以把集體轉(zhuǎn)征為國有，也可以將國有退還成集體，這在理論與實踐上也可以積極探索。關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的租賃期限問題，一些地方采取了5年、10年、15年、20年等不同的年期。一些地方實行了彈性年期出讓制，有5年、10年、15年、20年不等。作為租賃者，自然希望獲得長期的土地使用權(quán)，而作為土地所有者，自然希望定期分享土地增值收益。如何平衡二者關(guān)系，也值得各地從機(jī)制上探索創(chuàng)新。

(3)以貫徹落實新修正的《土地管理法》為契機(jī)，加快完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)法律政策。從宜興市20年來的實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市具有強(qiáng)大的生命力。如今，原先制定的農(nóng)村經(jīng)營性用地入市的一些法律政策已作調(diào)整，如新修正的《土地管理法》，已允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，《民法總則》已解決了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律資格問題等，但尚有一些相關(guān)法律政策不利于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。如：房屋拆遷是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理中經(jīng)常涉及的問題。國務(wù)院于2011年1月頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第一條就明確，該《條例》的制定是為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。該《條例》雖然對集體土地上房屋征收有參考借鑒意義，但其具體條款顯然不適用于集體土地上房屋征收。而現(xiàn)階段各地集體土地上房屋的拆遷量很大，故亟需國家和有關(guān)部門出臺新的政策法規(guī)予以支持。又如：這次《土地管理法》修正后，農(nóng)村集體建設(shè)用地的社會認(rèn)可度將大大提升，今后其將具有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)屬地位。租賃、抵押、貸款等作為農(nóng)村集體土地財產(chǎn)的權(quán)利，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的參與主體——企業(yè)和銀行最看重的價值之一。在國家層面，2016年5月，中國銀監(jiān)會聯(lián)合原國土資源部制定了《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號），并部署在全國59個縣（市、區(qū)）開展改革試點工作。但該《暫行辦法》指出“允許開展抵押貸款的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地僅限于國家確定的入市改革試點地區(qū)”。這次《土地管理法》修正后，建

議在原《暫行辦法》的基礎(chǔ)上出臺新的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款辦法，并由原先的試點地區(qū)擴(kuò)大到全國范圍，以此讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的抵押行為獲得法律上的支持。再如：近日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》。農(nóng)村宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地一起構(gòu)成了農(nóng)村集體建設(shè)用地。在一些地方，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地由于形成的歷史條件不同，還分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的、村的、組的。在許多地方，農(nóng)村宅基地分配、流轉(zhuǎn)和有償使用的探索，也很不一致。三類農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和農(nóng)村集體公益性建設(shè)用地）的功用本來就不同，在管理上當(dāng)然應(yīng)有差異。建議國家和有關(guān)部門在農(nóng)村集體建設(shè)用地方面，抓緊出臺新的法規(guī)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實把廣大農(nóng)村居民的土地權(quán)益維護(hù)好、發(fā)展好。