■ 唐萍萍

（中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院巖溶地質(zhì)研究所，廣西 桂林 541004）

地質(zhì)科研事業(yè)單位是從事地質(zhì)調(diào)查和科學(xué)研究的公益類(lèi)地學(xué)科研機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著國(guó)家公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查任務(wù)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域提供基礎(chǔ)地質(zhì)資料，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。一方面，預(yù)算管理是地質(zhì)科研事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的核心，由于公益性地質(zhì)調(diào)查科研事業(yè)單位的收入主要來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入和其他合法收入，經(jīng)費(fèi)來(lái)源途徑較廣，財(cái)務(wù)管理難度大；另一方面，地質(zhì)科研工作是由“已知”求解“未知”的探索性很強(qiáng)的研究工作，在求解科學(xué)問(wèn)題過(guò)程中存在較為復(fù)雜的影響因素，具有不可預(yù)見(jiàn)性，這進(jìn)一步增加了單位財(cái)務(wù)管理的難度。因此，加強(qiáng)地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理，一方面可以提高資金使用效率，優(yōu)化國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理配置；另一方面可以促進(jìn)地質(zhì)科研事業(yè)單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提升單位的整體管理水平，對(duì)科研工作和地質(zhì)事業(yè)發(fā)展具有重要意義。

我國(guó)從2000年開(kāi)始逐步推行部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)統(tǒng)一集中支付、政府采購(gòu)和公開(kāi)招投標(biāo)財(cái)政體制改革措施，優(yōu)化和完善了地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理水平，使財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用得到充分發(fā)揮。隨著2015年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修訂）的實(shí)施，對(duì)地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理又提出了更高的要求，進(jìn)一步要求地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理要以全面預(yù)算為基礎(chǔ)，通過(guò)制定可考核的預(yù)算目標(biāo)、編制詳細(xì)的預(yù)算計(jì)劃、全面控制預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行預(yù)算考核評(píng)價(jià)等方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各類(lèi)項(xiàng)目執(zhí)行的有效控制，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的合理配置，提高國(guó)家財(cái)政資金的利用效率，充分發(fā)揮地質(zhì)科研事業(yè)單位公益性、基礎(chǔ)性的服務(wù)職能。但是現(xiàn)階段不少地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理制度比較粗放，預(yù)算方案編制不科學(xué)、不合理、不夠細(xì)化；有部分單位領(lǐng)導(dǎo)人和職工對(duì)單位預(yù)算管理不了解、不重視、不理解，使全面預(yù)算管理制度在執(zhí)行過(guò)程中遇到了很多阻力，與新時(shí)期事業(yè)單位全面預(yù)算管理的要求不適應(yīng)，阻礙了地質(zhì)科研事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。本文就地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析，并就如何改進(jìn)提出建議。

1 預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

1.1 預(yù)算編制和審核

1.1.1 預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算主要由基本預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算兩部分構(gòu)成。在當(dāng)前，基本預(yù)算不足，而項(xiàng)目預(yù)算在單位預(yù)算中的比例很大。因此，地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算編制要統(tǒng)籌單位職工的基本支出（人員費(fèi)）、儀器設(shè)備支出、會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、交通費(fèi)等各項(xiàng)支出科目費(fèi)用。完成這些數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)籌計(jì)算均需要充足的時(shí)間。但在實(shí)際中，財(cái)政部在每年的10月份開(kāi)始安排各預(yù)算單位的預(yù)算編制，并要求在11月底之前完成“一上”的申報(bào)工作。所以單位預(yù)算編制時(shí)間不超過(guò)2個(gè)月，預(yù)算編制缺乏詳盡的調(diào)研和統(tǒng)籌時(shí)間，單位財(cái)務(wù)部門(mén)很難對(duì)單位不同部門(mén)申報(bào)的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行詳細(xì)的審核，導(dǎo)致預(yù)算的編制與實(shí)際工作需要脫節(jié)，預(yù)算數(shù)據(jù)不精確，具有很大的隨意性。

另外，預(yù)算編制一般是由單位財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭組織完成的，單位財(cái)務(wù)人員可依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地調(diào)項(xiàng)目基本支出做出準(zhǔn)確的預(yù)算，而對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目支出，由于其對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏深入了解往往顯得力不從心，加之單位內(nèi)部不同部門(mén)之間信息流通不暢，編制預(yù)算時(shí)僅憑經(jīng)驗(yàn)，造成預(yù)算編制結(jié)果缺乏科學(xué)性、合理性和準(zhǔn)確性。

1.1.2 預(yù)算審核缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位的項(xiàng)目預(yù)算編制完成后，均上報(bào)至大區(qū)項(xiàng)目辦或地調(diào)中心項(xiàng)目主管單位審核，然后由項(xiàng)目主管單位上報(bào)財(cái)政部。一般情況下，大區(qū)項(xiàng)目辦或地調(diào)中心項(xiàng)目主管部門(mén)對(duì)下級(jí)地質(zhì)科研事業(yè)單位的項(xiàng)目比較了解，可以對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審核和把關(guān)。但是在實(shí)踐中，因?yàn)槊總€(gè)大區(qū)項(xiàng)目辦或地調(diào)中心主管部門(mén)管理的地調(diào)科研項(xiàng)目數(shù)量多，經(jīng)費(fèi)額度大，而負(fù)責(zé)管理和審核這些項(xiàng)目的主管部門(mén)的人手有限，加之審核時(shí)間緊（一般要求10～20天完成），通常只能對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行形式上的審核和匯總，而對(duì)預(yù)算科目的規(guī)范性、科學(xué)性、合理性、有效性等方面基本未進(jìn)行認(rèn)真審核，大區(qū)項(xiàng)目辦或地調(diào)中心的主管部門(mén)審核環(huán)節(jié)基本流于形式。而財(cái)政部對(duì)地質(zhì)科研事業(yè)單位的具體情況并不十分了解，只能對(duì)項(xiàng)目預(yù)算總量進(jìn)行控制，而不能對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的必要性、有效性進(jìn)行審核把關(guān)，從而導(dǎo)致不合理、不科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目獲得審批，造成國(guó)家財(cái)政資源的浪費(fèi)。

1.2 預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)國(guó)家預(yù)算管理制度要求，科研事業(yè)單位預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，不得自行調(diào)整或變更，在執(zhí)行過(guò)程中，如因不可抗拒因素造成項(xiàng)目需要變更或調(diào)整的，必須按《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修訂）規(guī)定的程序上報(bào)財(cái)政部門(mén)審批。但在實(shí)踐中，一方面部分地質(zhì)科研事業(yè)單位沒(méi)有建立有效的預(yù)算控制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行控制制度，預(yù)算執(zhí)行人員的預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)常在發(fā)生經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)不依據(jù)編制的預(yù)算科目來(lái)支出，而是先隨意支出后，再與預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行匹配，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中不按預(yù)算科目支出的情況時(shí)有發(fā)生，削弱了預(yù)算管理的約束力，嚴(yán)重破壞了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。另一方面，由于財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率有明確要求，并且項(xiàng)目年末結(jié)余資金均需上交國(guó)庫(kù)，有的地調(diào)科研項(xiàng)目為了提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率，存在年末突擊花錢(qián)、跨項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)，或違規(guī)支出與本項(xiàng)目不相關(guān)的費(fèi)用的現(xiàn)象，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不真實(shí)，造成國(guó)家財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)。此外，由于地質(zhì)科研項(xiàng)目涉及到很大的野外調(diào)查工作量，野外工作易受環(huán)境、氣候和地域等外部環(huán)境條件的影響，這增加了預(yù)算執(zhí)行的不確定性和難度。

1.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

地質(zhì)科研事業(yè)單位是為社會(huì)提供基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查資料的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在建立內(nèi)部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，不僅需要考慮國(guó)家投入與項(xiàng)目產(chǎn)出的關(guān)系，同時(shí)要兼顧項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程以及項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效益。在我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算管理體制中，雖然有預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的辦法，但這些評(píng)價(jià)方法多重視財(cái)務(wù)定量指標(biāo)的完成，而忽略了社會(huì)效益指標(biāo)的取得，并不能準(zhǔn)確反映地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的社會(huì)效益。而且預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容均較為簡(jiǎn)單，沒(méi)有考慮到地質(zhì)科研單位自身的獨(dú)特性。預(yù)算評(píng)價(jià)中定性評(píng)價(jià)指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少，當(dāng)前急需建立一套科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系來(lái)對(duì)地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效進(jìn)行較為精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)。另外，對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，當(dāng)前也沒(méi)有建立有效的激勵(lì)措施，無(wú)法有效調(diào)動(dòng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和預(yù)算執(zhí)行人員對(duì)預(yù)算管理的積極性和主動(dòng)性。

2 提高地質(zhì)科研事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

2.1 改進(jìn)預(yù)算編制思路，提高預(yù)算編制的科學(xué)性

地質(zhì)科研事業(yè)單位應(yīng)按照中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局關(guān)于《預(yù)算管理體系建設(shè)實(shí)施方案》（2015年）的要求，從項(xiàng)目的立項(xiàng)階段開(kāi)始，就認(rèn)真謀劃好預(yù)算編制，這是提高預(yù)算編制科學(xué)性的必要條件。首先，要明確預(yù)算編制的思路，應(yīng)以下一年地質(zhì)科研事業(yè)單位的工作目標(biāo)任務(wù)為中心，統(tǒng)籌兼顧，在符合國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定和要求的前提下，有計(jì)劃地編制預(yù)算，將項(xiàng)目預(yù)算做細(xì)做實(shí),有針對(duì)性和目的性地申報(bào)項(xiàng)目各項(xiàng)支出科目。其次，要加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)部門(mén)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)及單位不同業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，從整個(gè)單位的角度統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目預(yù)算的各項(xiàng)支出，單位財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)需要編制的各項(xiàng)支出的合理性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性要進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)地檢查，保證年度預(yù)算的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，避免虛報(bào)支出科目和虛列與項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出。第三，應(yīng)該根據(jù)地質(zhì)科研工作的特點(diǎn)和野外調(diào)查特殊性, 充分考慮到項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中可能發(fā)生的意外情況,預(yù)算編制不能太過(guò)精細(xì),有的費(fèi)用支出可粗線條地進(jìn)行預(yù)算，為項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的意外支出留出緩沖空間，從而使地質(zhì)科研項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行率更有保障。

2.2 完善預(yù)算執(zhí)行管理制度，保障預(yù)算執(zhí)行

第一，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中,嚴(yán)格遵守《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（2014年修訂），堅(jiān)持“無(wú)預(yù)算不得安排支出”的總原則，嚴(yán)格按照財(cái)政部的批復(fù)和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法的相關(guān)規(guī)定來(lái)執(zhí)行預(yù)算,明確支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，保證各明細(xì)科目支出與項(xiàng)目預(yù)算一致,不隨意追加和調(diào)整項(xiàng)目各明細(xì)支出，嚴(yán)格控制超預(yù)算、無(wú)預(yù)算開(kāi)支。首先要同步抓好地質(zhì)科研項(xiàng)目業(yè)務(wù)技術(shù)工作實(shí)施與預(yù)算執(zhí)行，保證年中預(yù)算執(zhí)行與項(xiàng)目工作完成進(jìn)度同步一致；其次，應(yīng)該推行預(yù)算項(xiàng)目收支實(shí)時(shí)在線查詢(xún)業(yè)務(wù)，使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人能夠?qū)崟r(shí)在線查詢(xún)項(xiàng)目支出情況；第三，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度和內(nèi)部控制制度，將項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與年度考核掛鉤，提高項(xiàng)目負(fù)責(zé)人執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算的積極性。

第二，健全完善經(jīng)濟(jì)管理體系，發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能。嚴(yán)格執(zhí)行費(fèi)用開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序以及支出審核、審批規(guī)定；從預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目管理、合同管理和經(jīng)費(fèi)支出等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)委托業(yè)務(wù)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)、出國(guó)費(fèi)、專(zhuān)用材料費(fèi)、交通費(fèi)（含野外臨時(shí)租車(chē)）、儀器設(shè)備采購(gòu)、基建項(xiàng)目等重點(diǎn)支出的審核把關(guān)；嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算業(yè)務(wù)，擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)控預(yù)付款及備用金數(shù)額，防止“小金庫(kù)”現(xiàn)象；加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合同管理與執(zhí)行；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的事后監(jiān)督，對(duì)不按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算的情況要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，讓違紀(jì)違規(guī)者受到應(yīng)有的懲戒。

2.3 建立健全預(yù)算績(jī)效管理制度

完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度和有效的激勵(lì)措施可以促進(jìn)地質(zhì)科研事業(yè)單位的預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化。地質(zhì)科研事業(yè)單位有其自身的行業(yè)性質(zhì)和科研特點(diǎn)，一方面，應(yīng)根據(jù)地質(zhì)科研單位不同學(xué)科科研方向，構(gòu)建適宜單位自身發(fā)展的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理制度和指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中各個(gè)環(huán)節(jié)工作的監(jiān)控評(píng)價(jià)，加大項(xiàng)目非正常開(kāi)支的監(jiān)控力度，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失，從而保障項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),促進(jìn)全面預(yù)算管理體系的循環(huán)流轉(zhuǎn)；另一方面，應(yīng)按照中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的相關(guān)規(guī)定，做好地質(zhì)科研項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)工作,對(duì)地調(diào)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和實(shí)施結(jié)果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估,對(duì)資金的使用情況和實(shí)施成效做出評(píng)價(jià)，促使項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程中樹(shù)立節(jié)約意識(shí)，培養(yǎng)勤儉辦事的習(xí)慣，確保國(guó)家財(cái)政資金的投入產(chǎn)出效益。