周海源

(華東政法大學(xué) 中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620)

十九大報告提出，要加強國家創(chuàng)新體系建設(shè)，強化戰(zhàn)略科技力量。國家創(chuàng)新體系的建設(shè)最終需要回到法治軌道內(nèi)，以立法形式搭建其基本構(gòu)架，這是“法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的必然要求。當(dāng)然，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施背景下，我國的科技法體系呈現(xiàn)一定的滯后性，1996制定2007年修訂的《科學(xué)技術(shù)進步法》和2015年修正的《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》都無法為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中創(chuàng)新資源的聚集和輻射、科技人才隊伍建設(shè)、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新、科技金融融合等提供充足保障。其緣由在于上述立法沒有涉及創(chuàng)新的全部要素和過程，未形成完備的國家創(chuàng)新體系法律框架。而在科技與法治建設(shè)方面同時處于領(lǐng)先地位的美國則在國家創(chuàng)新體系立法方面提供了諸多有益經(jīng)驗，對我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)立法工作的推進有一定的借鑒意義。

一、美國國家創(chuàng)新體系立法歷程

所謂國家創(chuàng)新體系，即是指“由公共部門和私營部門中各種機構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)，這些機構(gòu)的活動和相互作用促進了新技術(shù)的開發(fā)、引進、改進和擴散[1]”。國家創(chuàng)新體系建構(gòu)的核心在于搭建保障創(chuàng)新要素在創(chuàng)新主體之間交換的網(wǎng)絡(luò)[2]。據(jù)此，國家創(chuàng)新體系立法即是指著力于通過創(chuàng)新體系及其運行機制的建設(shè)有效揉合創(chuàng)新主體之間的關(guān)系，促進創(chuàng)新資源在創(chuàng)新主體間有效流動的相關(guān)立法。美國國家創(chuàng)新體系立法的核心在于其體系性思維，即融合已有的科創(chuàng)激勵制度和措施，將所有創(chuàng)新資源統(tǒng)一于同一系統(tǒng)當(dāng)中，其在內(nèi)容與措施上具有以下特征：其一是實施強有力的政府調(diào)控。例如，2007年《美國競爭法案》的主要內(nèi)容是加大基礎(chǔ)研究投入和人才培養(yǎng)力度；2017年《創(chuàng)新與競爭力法案》也強化了政府對基礎(chǔ)研究的投入。其二是著力于促進創(chuàng)新主體與創(chuàng)新要素的高度融合。國家創(chuàng)新體系建設(shè)的任務(wù)在于促進設(shè)施、經(jīng)費、成果等創(chuàng)新資源在企業(yè)、研究機構(gòu)、政府部門等創(chuàng)新行為主體間的流動。例如，2010年《美國競爭再授權(quán)法案》要求美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院通過技術(shù)創(chuàng)新項目幫助美國企業(yè)、高校和其他機構(gòu)進行高風(fēng)險、高回報的創(chuàng)新研究，這項措施旨在強化創(chuàng)新主體間的聯(lián)系，促進創(chuàng)新資源在創(chuàng)新主體間的流通。其三是從創(chuàng)新流程保障延伸至創(chuàng)新環(huán)境保障。創(chuàng)新流程大致包括科研主體的設(shè)立與運行、經(jīng)費投入、研發(fā)、轉(zhuǎn)化等過程，國家創(chuàng)新體系立法則超出了對上述創(chuàng)新流程的保障，延伸至對創(chuàng)新環(huán)境進行保障，如2017年《創(chuàng)新與競爭力法案》在融資、法治環(huán)境、公民科學(xué)等方面設(shè)置了諸多保障措施，強化對創(chuàng)新環(huán)境的保障。

需要說明的是，相較于傳統(tǒng)科技立法而言，國家創(chuàng)新體系立法并非“另起爐灶”，而是對已有創(chuàng)新法治保障的原則、內(nèi)容和措施的升華和融合。也就是說，在美國的法制體系尤其是科技法體系中，“國家創(chuàng)新體系立法”應(yīng)作以下定位：一方面，國家創(chuàng)新體系立法本質(zhì)上屬于科技法體系的范疇，其同樣需要圍繞科研主體、科研經(jīng)費、科技成果研發(fā)轉(zhuǎn)化等內(nèi)容展開，也需要借助項目設(shè)置、經(jīng)費扶持、校企聯(lián)合等措施促進科技創(chuàng)新。另一方面，國家創(chuàng)新體系立法又秉持體系化的立法思路，既要將企業(yè)、研究機構(gòu)、政府部門、教育培訓(xùn)機構(gòu)和中介服務(wù)機構(gòu)融合于同一系統(tǒng)之中，使科技資源通過創(chuàng)新體系在科技創(chuàng)新的全部過程中自由流程；同時將科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，法律制度不僅面向研發(fā)、轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新過程，還需面向中介、人才、金融等外圍要素，將其融合進創(chuàng)新體系當(dāng)中。因此，國家創(chuàng)新體系立法應(yīng)是美國科技立法的最新發(fā)展階段，是已有科技法機制和措施的體系化建構(gòu)和升華。遵循這一思路，美國自二十世紀(jì)八九十年代起，在國家創(chuàng)新體系建設(shè)方面制定了多部法律。

其一是1993年制定的《全國合作研究與生產(chǎn)法》?！度珖献餮芯颗c生產(chǎn)法》實際上是1984年《國家研究合作法》的修正版。20世紀(jì)70-80年代，美國產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟學(xué)學(xué)派——芝加哥學(xué)派認為美國源于羅斯福新政時期的反托拉斯政策阻礙了技術(shù)創(chuàng)新。在此種思潮影響下，美國政府制定的《國家研究合作法》明確規(guī)定對企業(yè)合作從事科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化的活動適用合理原則而非本身違法原則，即企業(yè)間的技術(shù)合作有合理理由，能夠促進技術(shù)創(chuàng)新，就算合作行為使企業(yè)所占份額達到可能形成壟斷的狀態(tài)，也不認為其構(gòu)成壟斷。《全國合作研究與生產(chǎn)法》則對《國家研究合作法》進行了補充，其明確了合作的范圍，具體包括理論研究和實驗、工程設(shè)計和開發(fā)測試、技術(shù)應(yīng)用的實驗性生產(chǎn)和測試、產(chǎn)品生產(chǎn)、研發(fā)信息交換等[3]。

其二是2000年的《技術(shù)轉(zhuǎn)移商業(yè)化法案》?！都夹g(shù)轉(zhuǎn)移商業(yè)化法案》的立法目的在于進一步促進科技成果轉(zhuǎn)化。美國國會認為，《拜杜法案》的出臺確實促進了成果轉(zhuǎn)化，但聯(lián)邦科研機構(gòu)科技成果沉冗的問題并未得到根本解決。因此，該法案的立法目的在于促進聯(lián)邦科研機構(gòu)科技成果的進一步轉(zhuǎn)化，并強化聯(lián)邦科研機構(gòu)與私營企業(yè)之間的合作。為達成這一目的，該法案授予聯(lián)邦機構(gòu)對其所有的專利實施許可的權(quán)限，同時明確了聯(lián)邦實驗室報告成果轉(zhuǎn)化的義務(wù)[4]。

其三是2007年《美國競爭法案》和2010年《美國競爭再授權(quán)法案》?！睹绹偁幏ò浮返牧⒎康脑谟诒３置绹诨A(chǔ)研究中的領(lǐng)先地位，加大基礎(chǔ)研究投入和人才培養(yǎng)力度是這部法案的主要內(nèi)容：在基礎(chǔ)研究方面，該法案授權(quán)美國商務(wù)部國家技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)局執(zhí)行新的“技術(shù)創(chuàng)新計劃”[5]，該計劃的主要內(nèi)容為，在國家重點領(lǐng)域?qū)嵤┗A(chǔ)科學(xué)研究資助，同時增加國家科學(xué)基金會、能源部科學(xué)辦公室、國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院的科研經(jīng)費預(yù)算；在人才培養(yǎng)方面，則實施了數(shù)項新的人才培養(yǎng)計劃，或擴大原有計劃項目的覆蓋范圍，包括羅伯特·諾伊斯教師獎學(xué)金計劃、國家實驗室舉辦的暑期學(xué)院的培訓(xùn)和教育計劃等。2010年《美國競爭再授權(quán)法案》則是2007年《美國競爭法案》的修正版，其要求美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院通過技術(shù)創(chuàng)新項目幫助美國企業(yè)、高校和其他機構(gòu)進行高風(fēng)險、高回報的創(chuàng)新研究，并規(guī)定聯(lián)邦政府在未來10年內(nèi)給予美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院的財政預(yù)算金額應(yīng)增長一倍[6]。

其四是2009年《復(fù)蘇與再投資法案》?！稄?fù)蘇與再投資法案》是美國在2008年金融危機背景下出臺的立法，其目的在于通過減稅與政府投資促進就業(yè)，并以科技創(chuàng)新引領(lǐng)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此該法案實際上是一項總額為7870億美國的經(jīng)濟刺激方案，其中包括對關(guān)鍵領(lǐng)域的科研活動予以巨額資金扶助。該法案涉及科學(xué)研究的支出有兩部分，一是712億美元對健康、教育等相關(guān)部門的預(yù)算內(nèi)支出，主要用于醫(yī)療投入、醫(yī)療技術(shù)投入以及教育科研投入；二是507億美元能源與水資源發(fā)展的預(yù)算內(nèi)支出，用以支持綠色能源產(chǎn)業(yè)的研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化等活動。

其五是2011年《發(fā)明法案》和2014年《創(chuàng)新法案》?！栋l(fā)明法案》確立了發(fā)明人先申請制的專利取得制度；擴大了專利受讓人、第三方的權(quán)利范圍，如賦予專利受讓人申請專利的權(quán)利；同時調(diào)整了專利申請條件，禁止人體器官和稅務(wù)策略申請專利。2014年《創(chuàng)新法案》主要對專利訴訟規(guī)則進行修訂。在該法案出臺之前，美國創(chuàng)新企業(yè)飽受“專利蟑螂”之害。“專利蟑螂”不從事科研和生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要通過訴訟方式向使用可能與其專利相關(guān)的企業(yè)尋找侵權(quán)賠償。為解決這一問題，2014年《創(chuàng)新法案》增加了原告在訴訟中的義務(wù)，如原告在訴訟中需要提供諸多“必要細節(jié)”，包括受到侵害的專利權(quán)、侵權(quán)工具的具體情況等，同時規(guī)定訴訟費由敗訴方承擔(dān)[7]，據(jù)此扼制專利領(lǐng)域的惡意訴訟。

二、美國國家創(chuàng)新體系立法的最新法案

(一)立法背景

《創(chuàng)新與競爭力法案》的制定源于美國對其在科技領(lǐng)域內(nèi)的競爭力下降的擔(dān)憂。參議院商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會在向國會提交的報告中指出，近年來，美國在世界范圍內(nèi)的科技創(chuàng)新引領(lǐng)能力面臨巨大壓力，主要表現(xiàn)有三：其一是在科研投入方面，美國科研經(jīng)費支出占全世界科研經(jīng)費支出比例不斷下降。近年來，美國科研經(jīng)費投入額雖有所上升，于2013年達到4570億美元，但其在全世界科研經(jīng)費總量中所占比例從2001年的37%下降到2013年的27%；同期中國占比從2.2%上升到20%，達到了3370億美元。其二是科技成果轉(zhuǎn)化方面存在障礙。商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會在其報告中指出美國科技成果轉(zhuǎn)化存在“死亡峽谷”，表現(xiàn)為美國缺乏將其原創(chuàng)性研究成果轉(zhuǎn)化為市場需要的產(chǎn)品的意識，產(chǎn)業(yè)、政府和學(xué)界在成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新激勵方面的合作有待深化。其三是在科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育方面，美國學(xué)生已落后于其他國家的學(xué)生。在2015年，美國僅有38%的高中畢業(yè)生具備接受大學(xué)培訓(xùn)計劃的能力，能夠接受大學(xué)程度的數(shù)學(xué)教育的學(xué)生比例則為42%。與此同時，從2012-2022年，科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的需求人數(shù)預(yù)計增長13%，接受過高質(zhì)量的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育的工人已不能滿足美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，預(yù)計2012-2022年，軟件和應(yīng)用程序方面的人員缺口高達20萬；移動應(yīng)用程序、數(shù)據(jù)科學(xué)和制造業(yè)等領(lǐng)域也存在較為嚴重的人才短缺[注]詳見美國參議院商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會向國會提交的報告：Intellectual property and the Internet: Trade secrets: Promoting and protecting American innovation, competitiveness and market acccess inforeign markets.。

(二)主要內(nèi)容

美國《創(chuàng)新與競爭力法案》于2016年12月10日由國會正式通過，2017年6月1日獲得美國總統(tǒng)簽署，正式生效。該法案共有6章50條，其立法目的在于通過創(chuàng)新體系建設(shè)改善美國科研環(huán)境并提升其競爭力。

1.創(chuàng)新投入

基礎(chǔ)研究的強化是該法案最為重要的內(nèi)容，在該法案的50個條文中，基礎(chǔ)研究一章共有17個條文，主要內(nèi)容有：一是將美國科學(xué)基金會提升資助透明度和明確使用資金義務(wù)的措施予以法典化，更新了美國科學(xué)基金會的實驗性項目計劃以激勵競爭性研究。如該法案第102節(jié)即規(guī)定，基金會應(yīng)致力于提高資助的透明度和明確問責(zé)制，基金會主任應(yīng)定期發(fā)布和更新適用于基金會工作人員和其他基金會績效評估參與者的政策，并通過價值評估程序強調(diào)科學(xué)研究產(chǎn)出的透明度和責(zé)任；每一項受資助的項目都應(yīng)當(dāng)證明其支出是合理的。二是在科研投入分配方面，該法案注意到科研經(jīng)費流向的地區(qū)不平衡，即國家科學(xué)基金會的資金仍然高度集中，有28個州和司法轄區(qū)僅獲得了全國科學(xué)基金會研究經(jīng)費的12%。針對這一問題，《創(chuàng)新與競爭力法案》提出，主管部門應(yīng)協(xié)調(diào)EPSCoR項目和聯(lián)邦實施的其他類似EPSCoR的項目間關(guān)系，據(jù)此提高由聯(lián)邦提供的科研基礎(chǔ)設(shè)施的利用率；增強EPSCoR資助的研究人員與其他機構(gòu)研究人員之間的合作，向青年研究人員提供使用聯(lián)邦設(shè)施的機會。法案同時要求美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所就網(wǎng)絡(luò)安全的特定領(lǐng)域展開研究；該法案還明確了部分執(zhí)行委員會的監(jiān)督職能，如美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院有義務(wù)提出建議以改善實驗室的科研規(guī)劃。

2.行政減負

該法案第201節(jié)指出，研究人員大致需要花費42%的時間從事申請撥款或撰寫滿足要求的報告等行政任務(wù)。因此，該法案在第201節(jié)(d)款規(guī)定，行政管理和預(yù)算局主任應(yīng)配合科學(xué)和技術(shù)政策辦公室建立一個跨部門工作小組，其任務(wù)是減少聯(lián)邦政府資助的研究人員的行政負擔(dān)，同時通過提升聯(lián)邦政府資助活動的透明度和問責(zé)制保護公共利益；該工作小組的主要職責(zé)包括：定期審查適用于聯(lián)邦資助的研究人員的行政法規(guī)，梳理并提交可能被淘汰、簡化或改進的規(guī)章或流程；提出減輕高等教育機構(gòu)監(jiān)管負擔(dān)的建議；對聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的撥款申請文件進行全面審查，設(shè)計簡便、統(tǒng)一的文書格式供研究機構(gòu)使用。

3.人才培養(yǎng)

針對軟件、應(yīng)用程序、數(shù)據(jù)科學(xué)和制造業(yè)等領(lǐng)域存在巨大人才缺口的問題，美國《創(chuàng)新與競爭力法案》重申了STEM教育的重要性并提出了系列改革措施：一是改革羅伯特·諾伊斯教師獎學(xué)金計劃，要求項目主管提高留在STEM教學(xué)行業(yè)的人員獲得獎勵的比例，建立更為完備的信息收集系統(tǒng)以收集、跟蹤和分析接受獎學(xué)金的個人的職業(yè)走向；開展試點項目提升留任STEM教師的比例。二是吸收了《科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)教育法案》的內(nèi)容，規(guī)定基金會主管、教育部長、美國國家航空航天局局長、國家海洋和大氣管理局局長應(yīng)當(dāng)共同建立一個咨詢小組，負責(zé)向國家科學(xué)技術(shù)委員會下的STEM教育委員會提出有關(guān)STEM教育方面的建議。三是增加了STEM教育委員會的職能，除原法案規(guī)定的協(xié)調(diào)管理STEM教育工作職能外，新增了協(xié)調(diào)STEM教育咨詢小組工作的職能。同時發(fā)展了STEM學(xué)徒制，優(yōu)先為企業(yè)尤其是小企業(yè)提供學(xué)徒。

4.公民科學(xué)

《創(chuàng)新與競爭力法案》主要從以下幾個方面調(diào)動社會力量參與科技創(chuàng)新：一是獎勵項目。該法案規(guī)定，競爭獎項應(yīng)當(dāng)在可公開訪問的政府網(wǎng)站上發(fā)布公告，公告內(nèi)容包括主題、參選的資格規(guī)則、注冊程序、獎勵形式和額度等，同時明確了參評項目的產(chǎn)權(quán)歸屬，即未經(jīng)參賽者書面同意，聯(lián)邦政府不得對參評獎勵項目所開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)獲得利益。二是民眾參與。該法案規(guī)定，每個聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的負責(zé)人，或者多個聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的負責(zé)人，可以利用眾包和公民科學(xué)來開展項目，以完成聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的任務(wù)或聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)的聯(lián)合任務(wù)。同時，為了鼓勵公眾參與，該法案還規(guī)定，聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)情況下，將公民科學(xué)項目的數(shù)據(jù)提供給公眾使用。

5.成果轉(zhuǎn)化

該法案首先是肯定了國家科學(xué)基金會創(chuàng)新團隊項目(I-Corps)在成果轉(zhuǎn)化方面的作用。I-Corps是由科研機構(gòu)、科學(xué)家、工程師和企業(yè)家建立的國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，其任務(wù)在于確定和探索國家科學(xué)基金會資助研究的創(chuàng)新能力和商業(yè)潛力并提供創(chuàng)業(yè)補助和商業(yè)化的教育、培訓(xùn)和指導(dǎo)。該法案提出，I-Corps提供的教育和培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)向其他基金會資助的研究人員開放。同時，該法案還鼓勵I(lǐng)-Corps項目實施擴張，規(guī)定項目主管應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展和擴大I-Corps和其他側(cè)重于職業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)項目；尋求與其他聯(lián)邦科學(xué)機構(gòu)簽訂協(xié)議以確保由該機構(gòu)資助的研究人員、學(xué)生和機構(gòu)有資格參加I-Corps項目；協(xié)助該機構(gòu)設(shè)計和實施與I-Corps項目類似的項目等。

三、美國國家創(chuàng)新體系立法對中國的啟示

(一)以法治引領(lǐng)創(chuàng)新體系建設(shè)的立法思路

美國《創(chuàng)新與競爭力法案》的制定體現(xiàn)了以法治引領(lǐng)創(chuàng)新體系建設(shè)的思路。縱觀美國科技發(fā)展的歷程，創(chuàng)新體系與科技創(chuàng)新具有緊密不可分的關(guān)系，科技創(chuàng)新往往需要以創(chuàng)新體系建設(shè)為前提，如其《拜杜法案》改革了職務(wù)科技成果的歸屬和管理關(guān)系，帶來了美國科研成果的爆發(fā)式增長[8]。當(dāng)然，不管是《拜杜法案》抑或是《創(chuàng)新與競爭力法案》的制定也都體現(xiàn)了體系建設(shè)與法治創(chuàng)新統(tǒng)一的思維。具體而言，《創(chuàng)新與競爭力法案》實際上也包含了系列創(chuàng)新體系的建設(shè)和改革舉措，其中最為重要的即是該法案第一章規(guī)定的基礎(chǔ)研究投入和第二章所規(guī)定的行政減負措施。除此之外，該法案還在EPSCoR項目、STEM教育、成果轉(zhuǎn)化機制等方面實施了一系列改革，而這些改革以立法的方式推進，這一方面體現(xiàn)了美國對科技法治的重視程度。另一方面，以立法形式推進科技管理體制改革和創(chuàng)新體系建設(shè)，也能夠使改革和建設(shè)的成果以法律規(guī)范的形式固化，最終實現(xiàn)體制改革與法律創(chuàng)新的統(tǒng)一。更為重要的是，商業(yè)、科學(xué)和運輸委員會向美國國會提交的報告在肯定美國在科技領(lǐng)域具有懸殊領(lǐng)先優(yōu)勢的同時，表達了對中國等新興國家科技發(fā)展的擔(dān)憂，美國國會據(jù)此迅速制定了該法案。該法案在美國國會兩院表決中均無一反對票，表明在階層、族群分立、兩院和兩黨牽掣頗多的美國，以法治建設(shè)推動和保障創(chuàng)新體系建設(shè)依然獲得了高度的共識。

相較而言，中國不管是在科學(xué)技術(shù)層面、國家創(chuàng)新體系建設(shè)層面還是在科技法治建設(shè)方面都處于追趕期。我國科技工作的推進，則不僅需要學(xué)習(xí)美國技術(shù)和制度，也需要借鑒制度背后先進的立法思路。實際上，李克強總理于2017年8月23日在科技部考察時也提出，要切實把深化科技體制改革、支持科技創(chuàng)新的各項政策落到實處。以體制創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新最終要落實到法治保障上，一方面，創(chuàng)新體系建設(shè)涉及科技管理體制改革，這需要改革部門獲得法律的授權(quán)，在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行；另一方面，建設(shè)的成果也需要以法律的形式體現(xiàn)，這也是“重大改革于法有據(jù)”的題中之義?！爸贫葎?chuàng)新和科技創(chuàng)新是創(chuàng)新驅(qū)動之雙輪，是經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的兩翼。法治是實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的基本路徑[9]。”因此，在我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系的背景下，科技創(chuàng)新與體制創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動應(yīng)當(dāng)以法治手段為保障和促進力量，通過對國家和地方層面的科技法律制度的完善為創(chuàng)新體系建設(shè)和科技創(chuàng)新提供指引和保障。

(二)全面性的創(chuàng)新保障法律體系

美國國家創(chuàng)新體系立法尤其是其《創(chuàng)新與競爭力法案》的制定，充分展現(xiàn)了其在國家創(chuàng)新體系立法方面所形成的以“研發(fā)——轉(zhuǎn)化”為核心，輻射人才、金融、環(huán)境等要素的全面性創(chuàng)新保障法律體系。

一方面，美國國家創(chuàng)新體系立法以研發(fā)和轉(zhuǎn)化保障為核心，《國家科學(xué)基金會法》《技術(shù)創(chuàng)新法》和《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓法》等，構(gòu)成了美國科技法的核心[10]。另一方面，美國國家創(chuàng)新體系立法也超越了研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化保障的局限，而將科技立法延伸至人才、金融、環(huán)境等創(chuàng)新要素，形成了全面性的創(chuàng)新保障立法。如美國的《創(chuàng)新與競爭力法案》并不限于對已有的研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行調(diào)整，其設(shè)定了諸多的利益誘導(dǎo)性條款，也明確了美國科學(xué)基金會等主體在促進科技資源均衡分配、發(fā)展STEM教育、調(diào)動公民參與等方面的職責(zé)和制度，涉及人才、金融、環(huán)境等創(chuàng)新要素，總體上屬于綜合保障型的立法。此種特征在《復(fù)蘇與再投資法案》《美國競爭再授權(quán)法案》《全國合作研究與生產(chǎn)法》等立法中也得以充分展現(xiàn)。實際上，法國制定的《科學(xué)研究與技術(shù)發(fā)展法》和以色列制定的《產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新促進法》同樣涉及對上文所述的多種創(chuàng)新要素的綜合保障。

就美國而言，其面臨科研投入占比下降、高校科技成果轉(zhuǎn)化不暢、技術(shù)人才隊伍后備不足等問題，研發(fā)與轉(zhuǎn)化保障立法如《國家科學(xué)基金會法》《國家科技政策、組織和重點法》等的修改對這些問題的解決可能并無助益，這也是美國之所以制定《創(chuàng)新與競爭力法案》的原因。就我國而言，我國實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略也面臨創(chuàng)新主體、技術(shù)、人才、資本、環(huán)境等多方面要素的優(yōu)化配置和全面保障問題，現(xiàn)有的《科學(xué)技術(shù)進步法》《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》主要面向基礎(chǔ)研究和成果轉(zhuǎn)化，可能無法全面涉及和綜合考量上述問題。因此，我國有必要參照美國經(jīng)驗，結(jié)合我國國家創(chuàng)新體系建設(shè)的實際需要，制定體系化的綜合性立法。實際上，在此方面，地方層面已進行有益嘗試，湖北、廣東和遼寧三省已制定自主創(chuàng)新促進條例，上海市也緊鑼密鼓地進行《上海市科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》的立法論證工作，形成的《科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》(草案)則設(shè)置了“創(chuàng)新主體建設(shè)”“區(qū)域布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)”“法治環(huán)境建設(shè)”等章節(jié)，實現(xiàn)了對創(chuàng)新要素的全面保障和創(chuàng)新體系的全面規(guī)范，形成了以研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化為核心、涉及各項創(chuàng)新要素的綜合性保障立法。在地方立法經(jīng)驗進一步成熟的基礎(chǔ)上，國家層面即有必要針對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施面臨的金融、人才等方面問題制定一部綜合性激勵型立法。

(三)突出政府激勵的立法內(nèi)容

美國在經(jīng)濟上崇尚自由主義，但在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，其自由主義立場有所退縮，提倡政府強有力的激勵，據(jù)此在國家創(chuàng)新體系立法上也形成了政府激勵為主線的內(nèi)容體系。如《創(chuàng)新與競爭力法案》強化了政府的激勵作用，其附帶了2017-2018年度的預(yù)算案，議員Gardner和Peters還專門提出修改意見，將預(yù)算額度提升4%，國會最終通過了預(yù)算案及議員的修改意見。另外，在成果研發(fā)與轉(zhuǎn)化的融合方面，該法案主要通過設(shè)立政府資助項目(I-Corps項目)的方式推動成果轉(zhuǎn)化。在該法案制定前，密歇根大學(xué)等七所高校和機構(gòu)是實施I-Corps項目的節(jié)點，法案則將該項目擴展到了其他聯(lián)邦機構(gòu)。而該法案的人才培養(yǎng)計劃實際上也是政府扶持項目。據(jù)此，有學(xué)者甚至認為，美國形成了以政府為主導(dǎo)的國家創(chuàng)新體系[11]。

就我國而言，政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合是我國社會主義市場經(jīng)濟的基本原則，此項原則體現(xiàn)于科技創(chuàng)新當(dāng)中，改革開放之后政府對科技產(chǎn)業(yè)的投入與激勵也起到了立竿見影的效果，中國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的高速發(fā)展及對美國形成的壓力，應(yīng)該說政府激勵的作用功不可沒。當(dāng)然，在推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中，我國社會主義市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，即政府強有力的宏觀調(diào)控作用應(yīng)得到更大程度的體現(xiàn)。尤其是創(chuàng)新主體的成長、成果轉(zhuǎn)化項目的開展等需要大量的資助支持，這就需要以強有力的政府扶持為基礎(chǔ)。更為重要的是，在國家創(chuàng)新體系建設(shè)背景下，政府激勵更應(yīng)當(dāng)超越研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化投入的局限，一方面需要將其扶持的觸手向人才、金融、園區(qū)等領(lǐng)域延伸，形成由政府主導(dǎo)的全方位創(chuàng)新保障體系；另一方面，政府也需要進一步通過金融、財政等手段，調(diào)動銀行、保險企業(yè)、風(fēng)險投資企業(yè)、創(chuàng)客中心、孵化器等主體參與到創(chuàng)新保障和服務(wù)當(dāng)中。

當(dāng)然，與政府調(diào)控相對應(yīng)的是調(diào)控權(quán)力與手段的合法性、規(guī)范性問題。就美國而言，其《創(chuàng)新與競爭力法案》一方面授予美國各級行政部門廣泛的職權(quán)，另一方面也通過行政減負、反壟斷規(guī)制的緩和等方式減少和規(guī)范政府對市場的干預(yù)。就我國而言，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施一方面面臨授權(quán)問題，即各政府部門的推進性措施應(yīng)有法律授權(quán)；另一方面也面臨限權(quán)問題，即政府權(quán)力的行使應(yīng)以尊重市場規(guī)律和科研規(guī)律為前提[12]。以上問題的核心實際上都觸及了政府權(quán)力的規(guī)范化問題。以某市科委為例，其享有的84項職權(quán)高達36項職權(quán)無規(guī)章以上的法律依據(jù)，占比為42.9%。這就要求中國借鑒美國創(chuàng)新體系立法的精神，結(jié)合科技管理實踐明確政府部門在制定和實施科技發(fā)展規(guī)劃、評審與頒發(fā)科學(xué)技術(shù)獎項、引進和評價科創(chuàng)人才、實施科研項目扶持等方面的職權(quán)，并規(guī)定職權(quán)的行使程序和方式等，從而確保政府部門職權(quán)的配備更加符合科技行政管理工作的實際需要[13]。