□高翔

堅(jiān)持需求導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的改革邏輯，浙江把企業(yè)有利、市場(chǎng)有效作為倒逼政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，逐步探索、形成并不斷豐富了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的制度內(nèi)涵

“標(biāo)準(zhǔn)地”改革是浙江省在企業(yè)投資項(xiàng)目審批領(lǐng)域深化“最多跑一次”改革的重要突破口。長(zhǎng)期以來(lái)，企業(yè)投資項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、耗時(shí)漫長(zhǎng)都是困擾企業(yè)家經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的突出問(wèn)題。堅(jiān)持需求導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的改革邏輯，浙江省把企業(yè)有利、市場(chǎng)有效作為倒逼政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，逐步探索、形成并不斷豐富了“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的制度內(nèi)涵。在改革中，浙江省抓住了土地這一核心要素資源，抓住了新增工業(yè)用地出讓這一重點(diǎn)環(huán)節(jié)，推動(dòng)了各級(jí)政府從“事后提要求”向“事先定標(biāo)準(zhǔn)”的關(guān)鍵程序轉(zhuǎn)變，不僅撬動(dòng)了企業(yè)投資項(xiàng)目審批的全流程改革，也撬動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制的系統(tǒng)變革。

得益于良好的制度設(shè)計(jì)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在較短時(shí)間內(nèi)就取得了較為顯著的進(jìn)展。2017年8月，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在德清縣率先試點(diǎn)并取得良好成效。2018年8月，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在全省全面推開(kāi)，也很快落地開(kāi)花。2018年，浙江省省級(jí)以上平臺(tái)共出讓工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”909宗、總面積51160.42畝，占省級(jí)以上平臺(tái)新批工業(yè)用地總宗數(shù)的79.39%、總面積的80.11%。從成效來(lái)看，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革已經(jīng)比較顯著地推動(dòng)了行政效率變革，引導(dǎo)了各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革，更通過(guò)降低政策不確定性，增加了穩(wěn)市場(chǎng)、穩(wěn)預(yù)期的制度保障，顯示了它在重塑政府與市場(chǎng)關(guān)系、推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化方面的巨大潛力。

政府轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)減負(fù)降本

顧名思義，“標(biāo)準(zhǔn)地”是指“帶標(biāo)準(zhǔn)出讓”的土地，即地方政府在土地出讓前就已經(jīng)明確出讓用地的固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)和畝產(chǎn)稅收等基本指標(biāo)，由此引導(dǎo)企業(yè)集約利用土地，推動(dòng)高質(zhì)量、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。表面上看，土地“帶標(biāo)準(zhǔn)出讓”是在對(duì)企業(yè)、市場(chǎng)提要求，但實(shí)踐中，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革首先是對(duì)地方政府提要求，即地方政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展的客觀趨勢(shì)，不斷轉(zhuǎn)變職能和創(chuàng)新職能履行方式。

以方便企業(yè)辦事、提高行政效率為核心，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革要求地方政府實(shí)現(xiàn)從重審批向優(yōu)服務(wù)、強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。第一，地方政府需要提前完成區(qū)域能評(píng)、環(huán)評(píng)等相關(guān)區(qū)域評(píng)估工作，確保工業(yè)用地出讓前就能夠做到“標(biāo)準(zhǔn)透明”。

第二，它也意味著地方政府應(yīng)當(dāng)提前做好“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，保證施工現(xiàn)場(chǎng)在建設(shè)項(xiàng)目施工前達(dá)到水通、電通、道路通和場(chǎng)地平整等基本條件，確?！胺?wù)到位”。在實(shí)踐中，桐廬等地甚至做到了“九通一平一圍墻”。

第三，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革還要求地方政府積極探索創(chuàng)新跨部門(mén)聯(lián)合審批等整體性政府治理方式，以減材料、簡(jiǎn)環(huán)節(jié)為核心優(yōu)化企業(yè)辦事程序，實(shí)現(xiàn)“審批加速”。

第四，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革更意味著地方政府需要以“監(jiān)管有力”推動(dòng)企業(yè)“承諾先行”。在改革中，“承諾制”是與“標(biāo)準(zhǔn)地”相伴相隨的重要舉措。不過(guò)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革中的承諾制主要不是指審批流程中的材料容缺受理，而是指對(duì)于那些可以通過(guò)事中事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的企業(yè)行為，不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的審批事項(xiàng)，地方政府可以采用“政府告知標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)承諾達(dá)標(biāo)”的做法。顯然，這一做法要求地方政府具備在項(xiàng)目施工后實(shí)施有效監(jiān)管、規(guī)范并糾正企業(yè)行為的履職能力。

總的來(lái)說(shuō)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革并非簡(jiǎn)單的土地出讓方式調(diào)整，而是企業(yè)投資項(xiàng)目落地、審批與運(yùn)行的全生命周期管理創(chuàng)新。它要求政府職能轉(zhuǎn)變到位、服務(wù)監(jiān)管有方，是涉及到政府職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新的一連串事件。

政府有為，企業(yè)才能有利?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革顯著提高了企業(yè)投資項(xiàng)目的審批效率，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了“最多一百天”。浙江省發(fā)展和改革委官方數(shù)據(jù)顯示，2018年浙江省“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目從備案賦碼到拿到施工許可證全流程的時(shí)間從改革前的平均192個(gè)自然日壓縮到了71個(gè)自然日?；谡憬?018年1-11月省級(jí)以上平臺(tái)新建項(xiàng)目實(shí)際審批情況的分析也表明，“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”下企業(yè)投資項(xiàng)目審批“最多一百天”的累計(jì)實(shí)現(xiàn)概率達(dá)到了90%，而一般供地方式下這一概率只有不到10%。誠(chéng)然，不是所有的企業(yè)都追求審批“越快越好”，但政府行政能力、辦事效率的提升的確能夠推動(dòng)企業(yè)的減負(fù)降本。這一減負(fù)降本包括可見(jiàn)、可測(cè)的區(qū)域能評(píng)、環(huán)評(píng)等辦事成本，更重要的則是隱性的財(cái)務(wù)成本和機(jī)會(huì)成本。一家倉(cāng)儲(chǔ)類(lèi)企業(yè)表示，倉(cāng)儲(chǔ)用地每年每平米380元租金，67畝倉(cāng)儲(chǔ)用地可以建造3萬(wàn)平方米庫(kù)房，企業(yè)早投產(chǎn)一個(gè)月的租金收入可達(dá)95萬(wàn)元?！皹?biāo)準(zhǔn)地”改革審批提速四個(gè)月，相當(dāng)于為企業(yè)增收了380萬(wàn)元。

政府定標(biāo)準(zhǔn)，市場(chǎng)穩(wěn)預(yù)期

行政效率提升是啟動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的抓手，但“標(biāo)準(zhǔn)地”改革絕不限于行政意義上的程序變革。它旨在以流程再造為抓手，提高土地等資源要素的配置效率，推動(dòng)高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不過(guò)，與傳統(tǒng)政府主導(dǎo)甚至直接干預(yù)的發(fā)展型政府相比，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革更加重視發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，它把政府與市場(chǎng)關(guān)系的根本調(diào)整作為激發(fā)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的根本來(lái)源。相應(yīng)的，我們不僅要重視“標(biāo)準(zhǔn)地”改革中政策性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容和水平，更要關(guān)注這一標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布和使用方式。

土地帶標(biāo)準(zhǔn)出讓并非新現(xiàn)象，也并不必然是好現(xiàn)象。以往，一些地方政府存在人為設(shè)置土地出讓門(mén)檻導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)的情形，也存在為落實(shí)畝均論英雄等要求，在土地出讓后隨意變更政策性要求的做法。為此，國(guó)土資源部明確要求“出讓人在招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓公告中不得設(shè)定影響公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件”（國(guó)土資源部第39號(hào)令）。在這一背景下，準(zhǔn)確實(shí)踐“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓方式，地方政府就要充分理解、把握從“事后提要求”向“事先定標(biāo)準(zhǔn)”的關(guān)鍵程序變化。第一，標(biāo)準(zhǔn)前置，即地方政府應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)招商引資前就明確發(fā)布特定地塊出讓的政策性要求。這有助于企業(yè)提前了解政策，并根據(jù)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的實(shí)際情況作出明智決策。第二，標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，即地方政府應(yīng)面向市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)布通行的政策性標(biāo)準(zhǔn)，而不是面向某些特定企業(yè)設(shè)置有針對(duì)性的個(gè)性化指標(biāo)。第三，標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定，即地方政府不能隨意變更土地出讓的政策性標(biāo)準(zhǔn)，而是要尊重契約、信守承諾，降低公共政策的不確定性。

抓住從“事后提要求”向“事先定標(biāo)準(zhǔn)”關(guān)鍵程序轉(zhuǎn)變，能夠較好推動(dòng)招商引資模式創(chuàng)新，在微觀上有助于構(gòu)建“清”“親”政商關(guān)系，在宏觀上能夠重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系。在“事后提要求”的模式下，地方政府仍然掌握了配置土地等稀缺要素資源的主導(dǎo)權(quán)，可以運(yùn)用行政權(quán)力替代市場(chǎng)挑選合適的企業(yè)。從短期來(lái)看，這一做法使得地方政府可以抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，但往往難以避免個(gè)別官員運(yùn)用公共權(quán)力謀取私人利益的情形。在“事先定標(biāo)準(zhǔn)”的模式中，地方政府盡管失去了控制土地出讓過(guò)程的行政權(quán)力，但制度規(guī)范和市場(chǎng)機(jī)制一方面更有可能篩選出富有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，另一方面也能夠?yàn)槠髽I(yè)家提供更加穩(wěn)定的政策預(yù)期，使他們作出更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的投資決策?？偟膩?lái)說(shuō)，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的關(guān)鍵是制度建設(shè)，以長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定的制度理性，替代短期、易變的個(gè)人理性。

有趣的是，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的意圖是推動(dòng)政府從服務(wù)特定企業(yè)向服務(wù)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，但這一改革卻很好轉(zhuǎn)化為了企業(yè)家的獲得感。調(diào)查顯示，參與“標(biāo)準(zhǔn)地”供地方式的企業(yè)家滿意度達(dá)到了95.88%。調(diào)查中，參與“標(biāo)準(zhǔn)地”供地方式的企業(yè)家也比其他企業(yè)家更傾向于認(rèn)同“找市場(chǎng)不找市長(zhǎng)”，更傾向于相信地方政府會(huì)恪守契約精神，不會(huì)隨意變更政策要求或回收土地。這表明，在政企關(guān)系中有“清”才能有“親”，而現(xiàn)代政府治理能力的提升，絕不在于政府掌握了多少直接干預(yù)市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行的行政權(quán)力，而在于政府能否建立高效、穩(wěn)定的制度體系。這也正是“標(biāo)準(zhǔn)地”對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的根本意義。

以2017年8月湖州市德清縣出讓第一塊“標(biāo)準(zhǔn)地”為標(biāo)志，浙江省“標(biāo)準(zhǔn)地”改革正式啟動(dòng)不過(guò)短短一年半。以2018年7月《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)為標(biāo)志，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在全省落地開(kāi)花尚不足半年。如同所有新生事物一樣，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革在向縱深推進(jìn)的過(guò)程中還有不少問(wèn)題有待解決。而求解這些問(wèn)題，仍然要求各級(jí)政府堅(jiān)持需求導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向的改革邏輯，堅(jiān)持制度建設(shè)的基本思路，由此推動(dòng)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革不斷向縱深發(fā)展。