張玨芙蓉

摘 要：十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”的要求，目前我國絕大部分省市都制定了相關制度，各地紛紛建立或完善符合自身實際的政府法律顧問制度，政府法律顧問制度得以全面鋪開、空前發(fā)展。要建立完善的法律顧問制度，首先要明確法律顧問選聘的原則和標準，本文從依法行政的基本要求出發(fā)明確了政府法律顧問選聘的公開原則、平等原則、競爭擇優(yōu)原則，同時根據(jù)對體制外和體制內不同的選聘要求，對選聘標準進行了梳理。

關鍵詞：法律顧問；原則

1 政府法律顧問制度的背景

伴隨著我國法治社會的進程，尤其是2014年，我國各省各省市政府均相繼頒布了關于本地區(qū)的政府法律顧問建設辦法，要求在2014年年底，我國政府法治機構內部要全面建立法律顧問機構或法律顧問團隊。至此我國的政府法律顧問制度得到了空前的發(fā)展，我國的政府法律顧問制度也有了比較全面的落實。2016年6月，中央兩辦聯(lián)合出臺《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（中辦發(fā)〔2016〕30號），對建立政府法律顧問制度提出進一步的要求，明確到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。2016年3月，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十二次會議，此次會議審議通過了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》。依該文件部署，2017年底前，中央和國家機關各部委、縣級以上地方各級黨政機關全部設立法律顧問，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要設立法律顧問制度，對國有企業(yè)和事業(yè)單位也提出了推進法律顧問的要求?？梢灶A見，更多的律師、法學教學、科研人員將被聘請為政府法律顧問。在此之前從各地有關政府法律顧問的規(guī)范性文件來分析，法學學者與社會律師等均是被吸收的“兼職”顧問主體，但不是主要的主體，主要的法律顧問主體是“黨內法規(guī)工作機構、政府法制機構工作人員”，“兼職”法律顧問的選聘程序大致相似，均為政府主導決定。如前所述，在政府法律顧問的組成人員方面，根據(jù)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的規(guī)定，政府法律顧問隊伍組成人員包含三類，即政府法制機構的工作人員（公務人員）、法學領域的專家和律師。政府法制機構人員中包括公職律師，公職律師履行黨政機關法律顧問承擔的職責，可以受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務。

2 政府法律顧問的選聘原則

2.1 公開原則

所謂公開原則，是指把政府法律顧問的選聘條件、選聘方式、選聘數(shù)量、選聘時間、選聘程序等通過一定方式面向社會公告，公開進行。公開的內容包括兩類：一是對公告內容本身的公開，即讓一定范圍內的群體知悉公告全部內容。二是選聘結果的公開，即選聘確定的最終人選要讓公眾知悉。

選聘公告的應寫明選聘條件標準、選聘方式、選聘數(shù)量、選聘程序等方面，并將此公告內容向社會公開。首先，建立公開選聘機制首先要把具備相應的專業(yè)知識及具有法律職業(yè)資格以及一定的工作經(jīng)驗等條件和標準公開，凡符合條件者可自愿報名參加選拔。其次，根據(jù)政府對法律顧問的需求，對法律顧問的能力進行量化，在自愿參加應聘的人員間公開選拔。最后，通過公開、公平、競爭擇優(yōu)的選聘過程，最終確定能勝任政府法律顧問的人選，并將選聘結果向社會公開，接受社會監(jiān)督。

2.2 平等原則

所謂平等原則，是指選聘程序應當遵守相關的法律法規(guī)規(guī)定，不得設置不平等的限制性條件，對所有報名者應一視同仁，以確保結果的公正性。參選人員只要符合報名條件、標準，即有平等參選政府法律顧問的權利，選聘機關不得歧視和排他，防止徇私舞弊，核心是無私和中立。

平等原則首先是機會平等，意味著國家保證每一個人有憑借自身能力獲得成功的同等機會，而且，在資源有限的情形下，每一個人都有同等的機會參與競爭，它的核心就是“非歧視性對待”和“無區(qū)別對待”。同時，在選聘的過程中，人們之間性別、年齡等差別是普遍存在的自然事實，在某些領域或者某些特定情形下，根據(jù)這些因素予以區(qū)別對待不可避免，這體現(xiàn)了實質意義上的平等。如果為了實質平等而放棄形式平等，必須有一個“合理理由”。這種區(qū)別對待并非是一種歧視，反而是一種比形式平等更深刻的實質平等，它確保每一個人不因“無區(qū)別對待”而受到不公正待遇，從而使整個過程更加公正。由此可見，選聘過程中的平等原則或者平等權利，其核心在于“無區(qū)別對待”的形式平等或機會平等，該核心的標準是中立原則，同時當堅持中立原則反而導致某類人處于劣勢地位時的“區(qū)別對待”，同時這種“區(qū)別對待”必須經(jīng)過嚴格的理性檢測和法定的程序。

2.3 競爭擇優(yōu)原則

所謂競爭擇優(yōu)原則，是指通過制定選聘程序、選聘標準，確定一定量的人選符合報名參選條件，在此基礎上確定衡量標準和方法，鑒別報名參選人員的綜合素質和人選的取舍，確保最大限度的篩選出足以勝任政府法律顧問的人選，達到廣攬人才、選賢任能的目的。

競爭擇優(yōu)是重要的選聘方式，它具有重要的意義，一方面可以確保所聘請的法律顧問的專業(yè)水平及實踐能力，優(yōu)先選擇真正有能力勝任法律顧問一職的專業(yè)人員。另一方面是從源頭保證政府法律顧問的獨立性及其公正性。通過非競爭途徑選聘的政府法律顧問，如果與政府工作人員之間存在某種私交，那么顧問的公正性將會大打折扣。只有經(jīng)過充分公平的競爭，才能篩選出最優(yōu)秀的法律顧問，只有最優(yōu)秀的法律顧問才能夠為政府機關提供高質量的法律服務。

3 政府法律顧問的選聘標準

在我國目前的法律框架下，針對不同類型的政府法律顧問有不同的產(chǎn)生方式，概括而言，第一，對于政府法制機構的工作人員這一類別的法律顧問而言，由于其本身就是政府內部的公職人員，一般采取遴選或直接任命而產(chǎn)生，其與政府之間為內部人事關系。第二，對于專家學者和律師這一類別的法律顧問而言，主要是通過遴選方式產(chǎn)生，參照政府采購法的適法方式。

所謂政府法律顧問的選聘標準即指擔任政府法律顧問的條件，是指政府法律顧問應具備的政治業(yè)務素質。具體的選聘標準存在地區(qū)差異，但總的來說，在有關標準機制方面，政府法律顧問的產(chǎn)生一般應當符合主客觀條件。第一，客觀標準。對于政府法制機構工作人員而言，成為政府法律顧問客觀標準一般應考慮其知識背景和工作經(jīng)驗；對于專家和律師而言，一般應當考慮其知識背景、職稱或執(zhí)業(yè)資格、獲得榮譽、工作經(jīng)驗。第二，主觀標準。對于政府法制機構工作人員，相關工作人員可參照是否具有相應職業(yè)資格基礎上結合平時工作情況進行綜合考量；對于專家和律師，則可結合其在專業(yè)領域的社會知名度和影響力。

3.1 體制內選聘標準

對于體制內，中辦發(fā)〔2016〕30號文件除規(guī)定政府法制機構以集體名義發(fā)揮法律顧問作用外，具體到工作人員還規(guī)定：已擔任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施后，擬擔任法律顧問的人員應當具有法律職業(yè)資格或者律師資格。

3.2 體制外選聘標準

外聘法律顧問的條件，各地的規(guī)定大體一致，主要集中于以下方面：政治素質過硬；具備較高的專業(yè)水平；具有豐富的專業(yè)經(jīng)驗；具有相應的履職條件；滿足一定的否決條件，多個省市要求法律顧問在一定的年限內未受過相關的處罰、處分。

對于體制外，中辦發(fā)〔2016〕30號文件規(guī)定需具備以下條件：1）政治素質高，擁護黨的理論和路線方針政策，一般應當是中國共產(chǎn)黨黨員；2）具有良好職業(yè)道德和社會責任感；3）在所從事的法學教學、法學研究、法律實踐等領域具有一定影響和經(jīng)驗的法學專家，或者具有5年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)能力較強的律師；4）嚴格遵紀守法，未受過刑事處罰，受聘擔任法律顧問的律師還應當未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會的行業(yè)處分；5）聘任機關規(guī)定的其他條件。根據(jù)第5條的規(guī)定，各地又結合自身制度模式和實際需求從身體狀況、執(zhí)業(yè)年限、時間保障等方面對聘任條件多少作了些個性化的調整。規(guī)定“條件”是“雙刃劍”，優(yōu)秀資源的不合理使用。

對于政府法律顧問的選聘條件，各地各級政府都有比較詳盡的規(guī)定，且各地規(guī)定大同小異。如重慶市《重慶市政府法律顧問管理辦法》第五條規(guī)定，擔任政府法律顧問應當具備條件有：擁護共產(chǎn)黨的領導，品德端正、勤勉敬業(yè)、責任心強；熱心服務于社會公共事務，有必要的時間和相應的精力履行職責；受過系統(tǒng)的法學教育并且有較好的法學理論和較強的實際工作能力；具有10年以上的法律從業(yè)經(jīng)驗，在所從事領域享有一定的知名度和公信度；具有法律執(zhí)業(yè)資格。由此我們可以看出，各地政府對法律顧問的資格條件要求比較嚴格。再如《山東省政府法律顧問工作規(guī)則》中規(guī)定，法律顧問應當符合下列條件：遵守憲法和法律，擁護黨的路線、方針和政策，具有良好的職業(yè)操守和道德修養(yǎng)；受過系統(tǒng)的法律及其他領域專業(yè)教育，具有較高的專業(yè)理論水平和豐富的實務工作經(jīng)驗；具有教授、研究員等高級職稱或者獲得省級以上優(yōu)秀律師榮譽稱號，從事法律教學、研究或者法律實務工作10年以上；在所從事的專業(yè)領域享有較高的社會知名度和影響力；熟悉省情、社情、民情和政府工作規(guī)則，熱心社會公共事業(yè)。

其中，律師擔任外聘政府法律顧問的標準，司法部在《關于律師擔任政府法律顧問的若干規(guī)定》第六條規(guī)定：“法律顧問處（律師事務所）應當指派具備較高的思想政治覺悟和政策業(yè)務水平的律師擔任政府法律顧問?！备鶕?jù)這一規(guī)定，擔任政府法律顧問的律師必須具備的基本條件：必須具有良好的政治素質，即在政治上必須堅定可靠，必須堅持四項基本原則，擁護黨的路線方針政策，有實事求是的工作作風，忠誠積極的服務態(tài)度，公正廉潔的高尚品質；必須具有過硬的業(yè)務素質。政府工作的廣泛性，要求擔任法律顧問的律師諳熟法律，知識面要寬，要掌握必要領域如科學、經(jīng)濟、行政、管理等方面的知識，要有較強的活動能力和工作能力。如果是以法律顧問團的形式擔任政府法律顧問，律師事務所應該考慮律師的知識結構，指派擔任法律顧問的律師群體懂得經(jīng)濟、行政、民事和外語知識的人員應占相應

比例，以適應政府工作面廣、復雜的特點。必須具有較強的組織紀律觀念和嚴格保密觀念；必須具有較強的社會活動能力。作為政府的法律顧問必須具有一定的社會活動能力，才能適應擔任政府法律顧問這一復雜而要求又高的顧問工作。

參考文獻

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