中共江蘇省委黨校第30期省管干部進修班

習近平總書記先后兩次就大運河文化遺產(chǎn)的保護、傳承和利用作出重要指示和批示，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”。江蘇是大運河沿線河道最長、流經(jīng)城市最多、運河遺產(chǎn)最為豐富的省份。要推動大運河文化帶江蘇段建設(shè)走在全國前列，需要在文化遺存保護、文化價值弘揚、生態(tài)保護修復(fù)、沿線環(huán)境建設(shè)四個方面協(xié)同推進。中共江蘇省委黨校第30期省管干部進修班學員對此進行了專題調(diào)研，并為推動大運河文化帶江蘇段建設(shè)走在全國前列提出若干意見建議。

一、立足流域文化特點，在戰(zhàn)略規(guī)劃方面高起點定位

大運河江蘇段文化保護傳承利用相關(guān)規(guī)劃的編制，需要立足于大運河江蘇段的流域特點和文化影響力，高起點定位、整體上思考。

建立常態(tài)化溝通機制，注重流域內(nèi)區(qū)域合作和部門協(xié)調(diào)。大運河江蘇段處于大運河中部，包括京杭大運河江蘇段和通濟渠（汴河）江蘇段，連通長江和淮河，縱貫?zāi)媳苯?00公里。江蘇段大運河文化帶建設(shè)，一方面要與相臨省份建立常態(tài)化溝通機制，處理好航運、堤防道路、水權(quán)等方面存在的糾紛。另一方面，省內(nèi)沿運河城市和其它規(guī)劃拓展區(qū)、輻射區(qū)市縣，也要在江蘇大運河文化帶建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一指揮下，形成高效的城市間合作機制，作為一個整體互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補，多元一體地推進相關(guān)工作。大運河遺產(chǎn)分屬水利航運、文化旅游、園林建設(shè)等不同部門管理，容易形成各自為政的格局。在規(guī)劃之初，就要確立跨領(lǐng)域合作、協(xié)同發(fā)展的思路，形成不同功能、格調(diào)相容的大運河文化廊道，避免同質(zhì)化競爭。要遵循文物保護的原則，考慮大運河遺產(chǎn)的活態(tài)屬性。省內(nèi)現(xiàn)行的文化遺產(chǎn)保護、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利航道管理等政策和部門規(guī)劃要進一步整合，確保工作思路、目標和步調(diào)一致。

深度融合國家和江蘇發(fā)展戰(zhàn)略，打造大運河文化城市群。目前，江蘇帶狀發(fā)展戰(zhàn)略基本上是沿江、沿海、沿鐵路線展開的，長江經(jīng)濟帶、沿海經(jīng)濟帶、東隴海線經(jīng)濟帶，從南、東、北三個方向發(fā)力，推進蘇南、蘇中、蘇北協(xié)調(diào)發(fā)展。大運河文化帶建設(shè)要積極對接長江經(jīng)濟帶，聚焦“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的共同目標，強化江蘇省內(nèi)大運河與長江生態(tài)環(huán)境、河道水系、交通航運的協(xié)同管理。要積極融入國家“一帶一路”建設(shè)整體布局，突出大運河江蘇段特色，充分發(fā)揮大運河重要節(jié)點城市的窗口作用，促進運河城市的人文國際交流。目前，江蘇的“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，將淮安、宿遷以及部分里下河地區(qū)城鎮(zhèn)劃為江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，生態(tài)經(jīng)濟化是淮安、宿遷這兩座城市的重要發(fā)展方向。大運河文化帶江蘇段規(guī)劃作為新的戰(zhàn)略補充，要立足于更好地促進江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，通過打造富有文化氣質(zhì)的大運河城市群，提升文化品味。大運河沿線淮海經(jīng)濟區(qū)的蘇北、魯西、皖北、豫東等地區(qū)經(jīng)濟相對落后。而徐州是“一帶一路”的重要節(jié)點城市和淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市，新一輪發(fā)展要考慮增強徐州中心城市對周邊四省市1億多人口的輻射效應(yīng)，通過整合運河文化資源，形成高品位、高效益的文化帶，形成江蘇經(jīng)濟新的增長極。

在省級和設(shè)區(qū)市層面，推動大運河保護統(tǒng)一立法。大運河除了受《世界遺產(chǎn)公約》《文物保護法》等法律保護外，還受到《水法》《航道管理條例》《防洪法》等法規(guī)的保護。多種法律交叉管理、缺少統(tǒng)一立法，也是導(dǎo)致大運河文化資源保護不力的重要原因。從國際經(jīng)驗看，多數(shù)運河沿岸國家都有統(tǒng)一的運河法，例如，巴拿馬共和國1912年制定了《巴拿馬運河法》。對中國大運河來說，現(xiàn)行法律、法規(guī)已經(jīng)無法涵蓋大運河保護、管理和利用所面臨的各種問題，需要有一部專門的行政法規(guī)來統(tǒng)領(lǐng)。江蘇段的7個遺產(chǎn)區(qū)、28個遺產(chǎn)點段是重點保護對象，江蘇應(yīng)率先在省級和設(shè)區(qū)市層面啟動立法程序，整合文物、交通、水利、建設(shè)、環(huán)保、國土等相關(guān)部門，科學規(guī)劃大運河沿線的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)布局、生態(tài)岸線劃定、污染排放標準和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。立法的過程也是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，要以法律的剛性規(guī)定規(guī)范運河城市的區(qū)域發(fā)展之路。

二、合理界定，依法依規(guī)推進大運河遺存保護

大運河江蘇段文化遺產(chǎn)種類眾多，涵蓋文化、經(jīng)濟、生態(tài)等多種形態(tài)，除了沿運河城市、縣城，古鎮(zhèn)、古村和古閘、古塔、古橋、碑刻、名人遺跡等物質(zhì)文化遺產(chǎn)，還有豐富的故事、傳說、藝術(shù)與民俗等非物質(zhì)文化資源。要將這些分散的顯性或者隱性的文化資源進行發(fā)掘和整理，形成文字、圖像和視頻記錄。建立權(quán)威、統(tǒng)一、動態(tài)的數(shù)據(jù)庫，難度非常大。要合理界定保護范圍，依法依規(guī)推進。

細化物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護辦法。根據(jù)中國大運河申報世界遺產(chǎn)文本，大運河物質(zhì)文化遺產(chǎn)主要包括運河水工遺存、附屬設(shè)施和相關(guān)遺存等。對于這類物質(zhì)文化遺產(chǎn)要強化本體修繕，推行物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護管控清單，分類設(shè)置文化遺產(chǎn)保護標識和保護界樁，按照“修舊如舊”的原則，分期分批修復(fù)。在文物保護單位周邊新建影響文化遺產(chǎn)本體風貌的項目，要依法限期拆除。盡量減少水利航運、城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民活動等對運河遺存及關(guān)聯(lián)資源的影響。制定《江蘇省大運河遺產(chǎn)保護條例》，以確定江蘇大運河河段的統(tǒng)一保護要求和保護標準。建立與完善省級大運河監(jiān)測平臺和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，開展24小時布點電子監(jiān)控和定期人工巡視，及時公布監(jiān)測報告和警示名錄，從法律上、技術(shù)上提升大運河物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護水平。

界定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護范圍。大運河的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，主要是指在大運河流域廣為流傳的傳統(tǒng)文化表現(xiàn)形式。從立法保護的意義上說，范圍不宜太廣。由于大運河的主要功能是水上交通，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)限定在歷史上與水上交通相關(guān)的文化形態(tài)比較恰當。具體包括：與大運河水上交通運輸相關(guān)的傳統(tǒng)技藝，如造船、造橋、造壩等；船民的社會組織和船幫、船民的節(jié)日、廟會等生活民俗；民間文學、大運河傳說、船歌、船拳、水會等。上述大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護和搶救工程浩大，具體工作抓手包括四個方面：一是推行大運河江蘇段非物質(zhì)文化遺產(chǎn)記錄工程，加大對運河沿線傳統(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)生活方式和習俗等鄉(xiāng)土特色文化資源的調(diào)研并建立數(shù)據(jù)庫；二是做好遺產(chǎn)項目的評估鑒定和申報名錄工作，尋訪和命名其中的代表性傳承人；三是加強對大運河非物質(zhì)文化遺產(chǎn)重要載體和周邊自然、人文環(huán)境的整體性保護；四是制定相關(guān)政策，合理開發(fā)和利用相關(guān)資源。

確立大運河古城鎮(zhèn)景觀保護標準。因漕運而生的千年運河催生了一大批運河古城鎮(zhèn)景觀。運河河道的變遷直接影響沿河城鎮(zhèn)形態(tài)，并形成運河沿線獨特的生活方式，使運河和沿線城鎮(zhèn)在千年依偎中構(gòu)成了命運共同體。江蘇大運河沿線有19座中國歷史文化名鎮(zhèn)，7座中國歷史文化名村，以及大量的省市縣級文化遺產(chǎn)，這是大運河文化帶江蘇段建設(shè)的寶貴資源。運河沿線城市在實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時，應(yīng)做好古城鎮(zhèn)建設(shè)定位。在遺產(chǎn)保護方面，除了要把注意力放在歷史文化審美上，還應(yīng)關(guān)注歷史價值觀對現(xiàn)代生活的影響，以推動歷史遺跡與當代運河沿線城鎮(zhèn)居民生活的融合。對于大運河這樣的活態(tài)文化遺產(chǎn)，保護的目的是為了“古為今用”，需要根據(jù)不同地區(qū)的實際情況制訂多樣化的保護標準，合理布局運河沿岸城鎮(zhèn)帶和特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，挖掘不同運河沿線城鎮(zhèn)獨特的文化底蘊，加強對原有社會生態(tài)系統(tǒng)的保護，豐富運河城鎮(zhèn)的文化內(nèi)涵。同時借助現(xiàn)代造景技術(shù)，讓新老景觀共同作用形成新的特色，延續(xù)古城鎮(zhèn)的歷史與文脈。

三、因地制宜制定發(fā)展目標，弘揚大運河文化價值

對大運河江蘇段沿線城市的文化價值和精神內(nèi)涵作深度梳理，以大運河文化為紐帶，站在民族文化復(fù)興的高度，發(fā)展與大運河相關(guān)的文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，讓大運河文化澤被當代、啟迪未來。

分級分類建設(shè)一批大運河文化專題博物館或展覽館。合理利用現(xiàn)代科技提升大運河江蘇段的整體展示水平，形成富有特色的博物館展示體系。建立大運河文化遺產(chǎn)記憶名錄，在運河沿線城市社區(qū)和名鎮(zhèn)、名村建設(shè)一批運河文化記憶館，充分利用城市公共空間，建立小型流動文化展示空間站。組織大運河相關(guān)專題展覽和巡展，展示大運河文化的精華和保護成就。運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，實施一批高水準的文物精品展示項目；借助虛擬數(shù)字展示平臺和多媒體推廣平臺，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)大運河文化帶展示工程。

科學規(guī)劃大運河國家文化公園江蘇示范段建設(shè)等流域文化標識示范工程。大運河將江蘇的楚漢文化、淮揚文化、吳文化、金陵文化等地域文化聯(lián)為一體，形成獨具水鄉(xiāng)特色的江蘇運河文化長廊。選擇文化遺產(chǎn)豐富、保護狀況良好、價值較高的淮揚運河段、江南運河段，試點打造大運河國家文化公園江蘇示范段。以淮揚、蘇錫常為中心，整合沿線各類文化遺產(chǎn)，在加強保護的基礎(chǔ)上，植入展覽展示、文化體驗、標志識別等功能，將大運河承載的江蘇文化記憶、美麗鄉(xiāng)愁在大運河國家文化公園中充分詮釋。在此基礎(chǔ)上，推進大運河沿線城市國家考古遺址公園的建設(shè)。打造集文化傳承、建設(shè)、交流和消費于一體的各類文化標識示范工程，引領(lǐng)運河沿線的文化建設(shè)。

推進大運河文化研究及其國內(nèi)外傳播。以基礎(chǔ)理論研究支撐大運河保護和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合運河文化梳理、運河城市源流、歷史演進和當代狀況，建構(gòu)江蘇大運河城市群的文化模式，為大運河區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供指引。在大運河文化傳播方面，江蘇目前還缺乏統(tǒng)一的推廣平臺。個別非遺項目由于受眾急劇減少、傳承后繼乏人而存在斷代危險。要鼓勵有條件的運河城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依托既有的公共文化服務(wù)設(shè)施建立互動性展示區(qū)，探索將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承展示納入基本公共文化服務(wù)清單。要依托昆曲、揚州評話、淮海戲、話劇、小說、詩歌等運河沿岸的文藝形式，以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)開展大運河主題創(chuàng)作，推動大運河沿線劇場組成聯(lián)盟，搭建公益性展演平臺，促進優(yōu)秀作品通過平臺展演。建立各級、各類文化展示館，健全學校與社區(qū)的長效合作機制，推動運河文化進課堂、進社區(qū)，開展以運河元素為主題的節(jié)慶和宣傳活動，鼓勵網(wǎng)絡(luò)傳媒向公眾分享大運河文化資源，拓展大運河江蘇段文化傳播途徑，支持教育團體組織文藝節(jié)目國際巡演，讓運河文化產(chǎn)品“走出去”。

四位一體確立大運河文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。大運河文化產(chǎn)業(yè)主要包括大運河文化旅游業(yè)、博覽業(yè)、創(chuàng)意業(yè)和出版業(yè)等。在大運河文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，可以借鑒浙江省的相關(guān)做法，實現(xiàn)保護和開發(fā)并舉。集團內(nèi)部確立投資、開發(fā)、產(chǎn)業(yè)、金融四位一體的組織架構(gòu)，提高資源整合效率。就江蘇目前而言，發(fā)展文化和旅游結(jié)合產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)較為現(xiàn)實。江蘇運河段擁有眾多的河道駁岸、湖泊濕地、驛站纖道、古寺塔廟、古橋城門、會館民居、園林街道等自然和文化景觀，還有琳瑯滿目的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，大運河文化帶建設(shè)為江蘇大運河文化旅游業(yè)發(fā)展提供了全新的成長空間。建議省市各級政府制定政策、加強監(jiān)管、協(xié)調(diào)規(guī)劃，以大運河旅游業(yè)、文創(chuàng)業(yè)、演出業(yè)、文博業(yè)、影視業(yè)等為業(yè)態(tài)載體，以運河沿線美麗鄉(xiāng)村、水利景觀、工業(yè)遺址、文化博物館等為依托，加強運河特色文化產(chǎn)品的建設(shè)，提升江蘇文化旅游產(chǎn)業(yè)的品質(zhì)，構(gòu)建大運河全域旅游體系，讓“一條河盡顯江蘇文化之美”。

四、理順體制機制，加強大運河沿線生態(tài)保護修復(fù)

文化與自然相融相生、密不可分。大運河的核心功能是水上運輸，水是重要的文化和自然景觀。因此，大運河文化帶建設(shè)的前提是做好水生態(tài)的保護和修復(fù)。目前大運河江蘇段一些河段水量少、考核標準低、治理缺位帶來各種生態(tài)問題。因此需要岸河湖一體規(guī)劃，完善相關(guān)的地方性法規(guī)，理順體制機制，實現(xiàn)全流程綜合治理。

統(tǒng)籌規(guī)劃運河沿線的污染防治、土地空間布局和濕地修復(fù)。大運河遺產(chǎn)保護管理辦公室發(fā)布的《大運河遺產(chǎn)點段專項巡查報告》顯示，大運河流經(jīng)的省市，不同程度上存在各種生態(tài)問題。一些遺產(chǎn)點段垃圾亂拋，污水橫流。南方古運河的水生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，水體富氧化嚴重，水質(zhì)下降，綜合治理的任務(wù)艱巨。在運河沿線加強環(huán)保宣傳，營造全民參與大運河環(huán)境保護的氛圍，發(fā)展環(huán)保公益性社會組織，鼓勵民眾參與沿線環(huán)境綜合治理。蘇北運河是南水北調(diào)東線工程的輸水干河，發(fā)揮著防洪抗旱的作用，是沿線城鎮(zhèn)的泄洪通道和居民生產(chǎn)、生活用水的重要來源。要堅持生產(chǎn)性保護，在賦予大運河時代精神的同時，繼續(xù)發(fā)揮其實用價值。嚴格管控大運河兩岸的生活污水排放，持續(xù)開展“263”環(huán)保專項行動，以修復(fù)大運河生態(tài)、保護水源。

實施岸河湖一體規(guī)劃，全流域綜合治理。大運河是帶狀文化遺產(chǎn)，沿線的生態(tài)環(huán)境需要岸河湖三位一體規(guī)劃，實行全流域綜合治理。加快對運河沿線岸重要歷史文化景觀的科學修復(fù)，對影響運河文化遺產(chǎn)和環(huán)境安全的沿岸住宅、單位等要整體搬遷。同時盡快實施河道兩岸陸路交通工程，讓大運河江蘇段全線實現(xiàn)堤岸沿線車道貫通，為全域旅游打下基礎(chǔ)。對大運河江蘇段歷史河道的主干水體要加快修復(fù)，以實現(xiàn)江蘇段不同時期大運河故道通水通航。江蘇目前已初步制定大運河沿線水系聯(lián)通規(guī)劃，通過流域區(qū)域調(diào)配水工程體系，推進地表水達標。但是運河沿線蓄水靠湖，河只是水的重要載體。送水沿線區(qū)域仍然存在產(chǎn)業(yè)布局不合理、污染負荷重、優(yōu)良水體比例低、生態(tài)功能退化等問題，潛在環(huán)境風險較大，需要推進全流域綜合治理。

建立大運河水生態(tài)和環(huán)境修復(fù)評估指標體系，理順大運河水務(wù)管理的體制機制。要嚴格遵循國際通行的城市水網(wǎng)及湖泊生態(tài)修復(fù)標準，根據(jù)流域特點設(shè)立大運河水體治理目標，提高污水達標排放和水質(zhì)考核標準。大運河治理的低標準是蓄洪、排澇和水景觀復(fù)原，高標準是在達到低標準的前提下進行水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和水文化挖掘。國際城市湖泊管理的基本原則是確?！叭€一道”，即嚴控灰線（建筑物離湖邊距離線）、擴寬綠線（具有生態(tài)屏障功能的湖岸）、淡化藍線（湖面線）和確保綠道。環(huán)河環(huán)湖的綠道建設(shè)，能夠徹底截斷河湖邊的排污口，實現(xiàn)雨污分流。這些標準是水利和水生態(tài)環(huán)境保護的國際規(guī)范，建立大運河水生態(tài)和環(huán)境修復(fù)的評估指標體系要參照這些指標，高標準定位。大運河流域的綜合管理頗為復(fù)雜。日常管理部門是水利部門，在市級層面運河的水文則是由水文局負責管理；大運河水質(zhì)的監(jiān)測管理是環(huán)境保護部門，河堤的用地管理是國土部門，河堤上防護林又由農(nóng)林部門負責。多部門職權(quán)交叉、權(quán)責模糊、管理邊界不清。建議理順大運河水務(wù)管理的體制機制，確立水利部門和環(huán)保部門為共同主管部門，其他相關(guān)部門為分管部門，明確各自職責，強化常態(tài)化的溝通機制，共同做好大運河生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復(fù)工作。