文 | 林慧

林草資源作為自然資源的重要組成部分，具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保持水土、維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能。作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林被譽(yù)為“地球之肺”；而草原則有“地球皮膚”之稱，與森林、河流等其他類型自然資源共同構(gòu)成了人類生存的生態(tài)屏障。

不同國家發(fā)展階段、社會制度、林草資源類型各異，相應(yīng)的林草資源管理體制也大不一樣。但是，從維護(hù)地球生態(tài)系統(tǒng)來看，重視林草資源的生態(tài)價值，關(guān)愛“地球之肺”、呵護(hù)“地球皮膚”已成共識。國外林草資源的科學(xué)管護(hù)與生態(tài)治理經(jīng)驗，對完善我國林草資源管理思路具有一定的參考價值。

國外林業(yè)資源管理模式——以美國、德國為例

國外的林業(yè)資源管理大多數(shù)是與土地管理放到一個部門，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要有三種類型：一種是單設(shè)內(nèi)閣級的林業(yè)部，如英國、印度尼西亞等國家；一種是與其他部門合設(shè)一個內(nèi)閣部，如印度、馬來西亞等國家；還有一種是在其他部里設(shè)一個從屬的林業(yè)行政部門，如美國、法國等國家。

美國森林資源豐富，占全球森林面積的7.6%，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，對美國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。美國林業(yè)管理采取垂直分級管制體制。由農(nóng)業(yè)部直接管理林務(wù)局，下設(shè)執(zhí)法與調(diào)查部、州有與私有林業(yè)部、國有林系統(tǒng)部、調(diào)研發(fā)展部和國際項目部等5個部口。美國林業(yè)管理的總目標(biāo)是“尊重現(xiàn)實，依照法律，合作共事，運(yùn)用科技，保護(hù)土地，服務(wù)人民”，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，聯(lián)邦和州政府不斷完善林業(yè)管理體系。美國還建立了服務(wù)型林業(yè)管理機(jī)構(gòu)。政府部門不以行政命令進(jìn)行管理，而是以林為主、企業(yè)和公眾提供服務(wù)為主。林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營完全以市場為導(dǎo)向，政府通過稅收政策或有關(guān)法律來加以引導(dǎo)。

德國森林面積1100萬公頃，森林覆蓋率31.1%，德國的林產(chǎn)工業(yè)發(fā)達(dá)。從所有制結(jié)構(gòu)來看，德國森林分為聯(lián)邦政府所有林、州政府所有林、私有林、社團(tuán)所有林和信托林5種，每種類別權(quán)屬清晰明確。德國國有林遍布于各州，由各州執(zhí)行管理職能，主要有3種管理體制：一是“政企合一”的垂直管理體制。州林管局制定有關(guān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、森林保護(hù)、人工造林等相關(guān)的條例，地區(qū)森林管理局執(zhí)行落實州制定的有關(guān)條例，基層森林管理站負(fù)責(zé)制訂并組織實施年度生產(chǎn)計劃。二是“政企分開”的垂直管理體制。把國有林管理機(jī)構(gòu)的管理事務(wù)和經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營事務(wù)分開，國有林行政管理機(jī)構(gòu)對國有林執(zhí)行監(jiān)督管理權(quán)，州有林經(jīng)營公司行使直接經(jīng)營權(quán)，擁有獨(dú)立法人資格。三是“雙頭領(lǐng)導(dǎo)”管理模式體制。為保障地區(qū)森林所有制作用得到充分發(fā)揮，國有林行政事務(wù)由州林業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，經(jīng)營業(yè)務(wù)由農(nóng)業(yè)協(xié)會組織負(fù)責(zé)。

國外草地資源管理模式——以加拿大、澳大利亞為例

國外對草地資源的利用大致經(jīng)歷了掠奪式發(fā)展階段、治理改良階段和可持續(xù)管理階段。以美國和加拿大為代表，20世紀(jì)30年代以前，對草地資源忽視保護(hù)導(dǎo)致過載過牧；20世紀(jì)30年代由于全域大范圍干旱，牧場大量被摧毀，使人們認(rèn)識到草地改良對草產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性，開始采取措施對草地進(jìn)行治理和提高草地生產(chǎn)力；20世紀(jì)80年代后，基于生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的可持續(xù)管理模式在北美國家逐漸興起，對草地資源的利用模式也開始趨于科學(xué)化和系統(tǒng)化。

加拿大的草原面積約為2770萬公頃，約占國土面積的1/3。草原權(quán)屬大致分為國有、私有、聯(lián)戶所有（按股份確定放牧牲畜數(shù)量）3種，其中國有草原約占6%。加拿大的天然草原主要用于放牧，人工草地大部分用于發(fā)展草地家畜農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)干草和飼料作物，少部分用于放牧及牧草種子生產(chǎn)。

加拿大的草地資源管理部門是農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品部，政府制定了完善的草原監(jiān)督管理制度，對牧場載畜量設(shè)立了嚴(yán)格的規(guī)定，核定草地載畜量均較低，不會對草原造成破壞，而一旦牧場載畜量和放牧強(qiáng)度超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，國家有權(quán)進(jìn)行干預(yù)或收回草場。同時，政府重視牧區(qū)水利設(shè)施的建設(shè)和草地治理，90%以上的草場設(shè)圍欄和牲畜飲水設(shè)施，為推行輪牧提供了保障。

澳大利亞的草原面積約為4.58億公頃，牧場面積占世界牧場總面積的12.4%，其中天然草場占國土面積的55%。該國東南沿海地區(qū)草地畜牧業(yè)較發(fā)達(dá)，中部和北部干旱半干旱地區(qū)自然條件較差，放牧仍是主要的土地利用方式。草產(chǎn)業(yè)是澳大利亞國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。澳大利亞的草地資源主要?dú)w私人農(nóng)場所有，國家僅有的一部分草地，且大多比較貧瘠，但也被以較低的租金出租給私人農(nóng)場，租期長達(dá)99年。

澳大利亞政府并沒有直接參與草地資源管理，其作用主要體現(xiàn)在對私人農(nóng)場草地保護(hù)的監(jiān)督和支持，通過建立覆蓋整個澳洲大陸所有草地類型的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對國家生態(tài)狀況評估的規(guī)范化監(jiān)測。草地資源管理部門包括農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部、林業(yè)部和環(huán)境部，聯(lián)邦各州的草地管理因州情不同而不同，但都制定了嚴(yán)格的法律制度，為強(qiáng)化對草地資源的管理發(fā)揮了重要作用。

國外林地和草地資源管理經(jīng)驗

在林業(yè)資源和草地資源管理工作上，美國、德國、加拿大、澳大利亞等國家的做法和經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒，通過取長補(bǔ)短進(jìn)一步提高我國的林業(yè)資源和草地資源的管理水平，促進(jìn)我國林業(yè)資源和草地資源的發(fā)展。

林業(yè)資源管理方面： 一是建立完善的法律與制度保障體系。完善的法律法規(guī)與制度是加強(qiáng)對林地資源管理的根本保障。1976年，美國頒布《國有林經(jīng)營法》，體現(xiàn)了新的管理理念，對保護(hù)開發(fā)林地資源，依法治林起到了重要作用，標(biāo)志著美國林地資源管理體制的正式確立。德國在林業(yè)法律方面也相當(dāng)完備，根據(jù)林業(yè)發(fā)展需求，建立了一套具有完整性、穩(wěn)定性和延續(xù)性的法律規(guī)定，并根據(jù)情況不斷調(diào)整完善，促進(jìn)了德國林業(yè)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二是管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分置。實行管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，有利于明晰各主體之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，建立高效務(wù)實的林地治理體制。以美國為例，由聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部林務(wù)局代表國家進(jìn)行垂直管理，林管局作為經(jīng)營主體，負(fù)責(zé)林地資源的生產(chǎn)經(jīng)營活動。兩權(quán)分離明確了權(quán)屬關(guān)系，排除了市場和各級地方政府對林地資源經(jīng)營的干擾，有利于發(fā)揮林地資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

三是設(shè)立明晰的產(chǎn)權(quán)制度。在林業(yè)資源管理中，產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計是整體制度安排的基礎(chǔ)。綜觀各國林業(yè)發(fā)展的實踐，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營存在著多重制度并存的格局。美國的國有林占森林總面積的34%，加拿大的國有林占23%。即使是私有林，也不存在絕對意義上的私人所有，而是根據(jù)生態(tài)保護(hù)和公共利益需要實行一定的行政限制和管制，在私人財產(chǎn)權(quán)上形成一定的公共權(quán)利。國有產(chǎn)權(quán)是林業(yè)管理制度設(shè)定的主要方式。

草地資源管理方面：一是嚴(yán)格國家層面立法，強(qiáng)化逐級管理。草原管理體制的建立離不開強(qiáng)有力的立法保障，許多發(fā)達(dá)國家在國家層面均頒布了草原保護(hù)與利用的相關(guān)法律，明確針對各級地方政府層面和基層管理者的細(xì)化條款，明確管理機(jī)構(gòu)的職能和責(zé)任，約束相關(guān)方的草原利用行為，保障相關(guān)政策的落實。同時，建立健全相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)草地資源保護(hù)與維護(hù)公眾利益的關(guān)系。美國內(nèi)政部下設(shè)土地管理局，為放牧地管理設(shè)置較高的政府行政地位，便于協(xié)調(diào)其他行政機(jī)構(gòu)對放牧地進(jìn)行協(xié)同管理。明確對不同層級的政府和不同類型組織或個人對草場的職責(zé)權(quán)限，并建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，約束企業(yè)和個人對草地資源的利用限度。

二是加大政府投入，建立經(jīng)濟(jì)支持政策。加大投入力度是草原生態(tài)治理不可缺少的物質(zhì)基礎(chǔ)，草原生態(tài)治理需要政府的大規(guī)模投入，投入越早、越會獲得事半功倍的效果。在草原生態(tài)治理問題上，要強(qiáng)調(diào)資金問題的重要性；在完善相關(guān)立法和制度的同時，輔以財政的支持。從美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯、歐盟等國家的實際情況來看，在生態(tài)治理方面的資金投入量是非常大的，而且具有持續(xù)性，沒有良好的財政資金的支持，很難在幾十年時間內(nèi)保持一個政策不受外部環(huán)境變化的干擾。

三是采用先進(jìn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加強(qiáng)草地信息化體系建設(shè)。草地信息化管理可以讓政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)隨時掌握草地生長的動態(tài)，為管理決策和指導(dǎo)生產(chǎn)提供依據(jù)，為科研人員提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為牧場主管理和利用草地提供可靠信息。美國農(nóng)業(yè)部按照實現(xiàn)草地“精確放牧”的設(shè)想建立了全國性的牧場信息化管理系統(tǒng)，將來自各州的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、委托第三方收集的數(shù)據(jù)以及來自國家實驗臺站等方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行集成，通過信息共享機(jī)制，為不同對象提供專業(yè)化數(shù)據(jù)信息服務(wù)，提高了草地資源利用效率。