邢振江，薛盛蘋(píng)

(太原理工大學(xué) 政法學(xué)院，山西 太原 034000)

一、引言

21世紀(jì)初，伴隨SARS事件爆發(fā)，涉事官員被問(wèn)責(zé)的同時(shí)問(wèn)責(zé)制也引起社會(huì)關(guān)注。我國(guó)也將行政問(wèn)責(zé)作為行政機(jī)制改革的重點(diǎn)。2003年重慶“12·23”特大井噴事故、2005年“11·13”爆炸事故及松花江水污染事件、2007年山西洪洞礦難、2008年三鹿奶粉事件及2016年的疫苗事件等使大批腐敗官員受到應(yīng)有懲罰，這證明隨著時(shí)代進(jìn)步我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的不斷發(fā)展使其收獲一定成效；但從另一角度看，問(wèn)責(zé)并沒(méi)有阻止接連不斷的“人為”事故發(fā)生，這也說(shuō)明行政問(wèn)責(zé)存在不足，如注重事件的事后處理措施，缺乏提前預(yù)防措施，具有一定滯后性。實(shí)踐證明，制度完善是一個(gè)漫長(zhǎng)的循序漸進(jìn)過(guò)程，單靠制度來(lái)解決問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更需要一種對(duì)事物的理性認(rèn)知。因此，本文綜合分析各方面的理論知識(shí)，對(duì)理性問(wèn)責(zé)的相關(guān)概念進(jìn)行界定。通過(guò)對(duì)社會(huì)契約論、責(zé)任政府理論、公共選擇理論等政治理論基礎(chǔ)進(jìn)行分別概述，進(jìn)而結(jié)合政治理論探究理性問(wèn)責(zé)的應(yīng)然性，以期能夠有利于理性問(wèn)責(zé)的有效構(gòu)建。

(一)國(guó)外行政問(wèn)責(zé)研究概述

西方大多數(shù)國(guó)家實(shí)行代議制民主政治，行政問(wèn)責(zé)則是這種民主政治下的產(chǎn)物，經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展與完善，逐漸形成一整套理論學(xué)說(shuō)與制度體系。行政問(wèn)責(zé)也成為現(xiàn)代資本主義國(guó)家民主政治建設(shè)的重要組成部分。因此，對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度的研究早已成為西方學(xué)者研究的熱點(diǎn)。美國(guó)行政學(xué)家弗蘭克·古德諾在20世紀(jì)初就提出關(guān)于責(zé)任政府理念與構(gòu)建責(zé)任體制的設(shè)想;查爾斯·吉爾伯特則在對(duì)行政責(zé)任確保途徑的分類基礎(chǔ)上提出了兩個(gè)層面與四種途徑的理論以構(gòu)建行政相關(guān)機(jī)制模型；羅斯和休斯等人從代議制角度揭示了問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)在邏輯等[1]1-18。

對(duì)行政問(wèn)責(zé)概念的研究主要分兩個(gè)階段來(lái)理解。在早期階段，學(xué)者們認(rèn)為其是一種民主授權(quán)的責(zé)任回應(yīng)。在他們看來(lái)，只有行政層級(jí)的高級(jí)官員對(duì)于行政結(jié)果才擁有決定權(quán)，而行政基層工作人員應(yīng)持“中庸”態(tài)度不介入政府方案表決；各行政等級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人僅是相對(duì)應(yīng)等級(jí)責(zé)任的回應(yīng)者。因此，層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人需要對(duì)其作出的決策實(shí)施情況負(fù)責(zé)。后來(lái)在新公共管理理論思想影響下形成的現(xiàn)代行政研究階段。學(xué)者們對(duì)問(wèn)責(zé)的研究逐漸轉(zhuǎn)向公共行政領(lǐng)域，進(jìn)而在原有行政問(wèn)責(zé)相關(guān)理論基礎(chǔ)上提出了困惑：如由誰(shuí)來(lái)問(wèn)責(zé)、誰(shuí)承擔(dān)問(wèn)責(zé)結(jié)果并回應(yīng)、相關(guān)的機(jī)制應(yīng)如何運(yùn)行等。顯然，早期傳統(tǒng)觀點(diǎn)已無(wú)法滿意回答上述質(zhì)疑，因此，學(xué)者們?cè)谂欣^承與發(fā)展傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)概念、理論前提下，結(jié)合新公共管理相關(guān)理論，就行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)問(wèn)題及基本理論重新進(jìn)行回答與定義。具有代表性的奧洛克林對(duì)于行政問(wèn)責(zé)三個(gè)維度的解釋是：“一是信息溝通機(jī)制的有效程度；二是外部行為體對(duì)行政官僚決策的影響程度；三是自由裁量權(quán)和既定權(quán)力對(duì)決策的影響程度?！盵2]68-72謝菲爾茨則認(rèn)為其從現(xiàn)代意義上來(lái)講可以概括為：內(nèi)部層級(jí)、職業(yè)、法律及政治四種問(wèn)責(zé)之間的關(guān)系。

(二)國(guó)內(nèi)行政問(wèn)責(zé)研究現(xiàn)狀

相對(duì)而言，我國(guó)對(duì)行政問(wèn)責(zé)的研究較晚。社會(huì)公眾普遍認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)引起社會(huì)及國(guó)家的注意是從SARS事件開(kāi)始，因此，我國(guó)對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的研究還是一個(gè)新課題，處于初級(jí)探索階段。隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)于行政問(wèn)責(zé)研究的重視，學(xué)者們對(duì)問(wèn)責(zé)研究的成果越來(lái)越多。從中國(guó)知網(wǎng)來(lái)看，輸入行政問(wèn)責(zé)搜索顯示共有227695條結(jié)果，總結(jié)這些論文，學(xué)者們大多數(shù)側(cè)重于研究行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)概念及其構(gòu)成要素的概述；問(wèn)責(zé)主體客體及范圍；行政問(wèn)責(zé)現(xiàn)狀及對(duì)策、應(yīng)如何構(gòu)建；行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)等方面。就我國(guó)現(xiàn)有研究成果來(lái)看無(wú)論是內(nèi)容還是觀點(diǎn)都存在較高重復(fù)率。以下是一些有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。

1.就行政問(wèn)責(zé)相關(guān)概念而言，學(xué)者從不同角度分析所闡述的觀點(diǎn)存在差異?？偟膩?lái)說(shuō)可以將觀點(diǎn)劃分為三種情況：第一種認(rèn)為其是一種制度。代表性觀點(diǎn)認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)是對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度[3]20-21；第二種認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)是一種規(guī)范體系。顧杰認(rèn)為其是一個(gè)不斷改進(jìn)并逐漸形成系統(tǒng)化的規(guī)范；第三種認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)是一種過(guò)程；顧亮認(rèn)為這是一種人民群眾對(duì)政府官員的行政工作是否恰當(dāng)、合法合理進(jìn)行質(zhì)疑的過(guò)程。

2.對(duì)于行政問(wèn)責(zé)構(gòu)成要素的不同看法。可以概括為以下幾種：第一，認(rèn)為由四要素組成。余望成等學(xué)者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)的構(gòu)成要素主要包括問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)內(nèi)容、問(wèn)責(zé)結(jié)果四個(gè)要素[4]33-35；第二，認(rèn)為由五要素組成。唐研等學(xué)者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)主要由問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)范圍(事由)、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)結(jié)果組成[5]55-56；第三，認(rèn)為由六要素組成。陳黨認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)主要由行政問(wèn)責(zé)主體、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、結(jié)果六個(gè)要素組成[1]1-18。

3.對(duì)行政問(wèn)責(zé)理論基礎(chǔ)的探討。對(duì)于行政問(wèn)責(zé)理論基礎(chǔ)，學(xué)者的觀點(diǎn)即有相似也有區(qū)別。陳文靜《中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制深入研究》中行政問(wèn)責(zé)的理論基礎(chǔ)包括人民主權(quán)理論 、社會(huì)契約理論、委托—代理理論、公共選擇理論、權(quán)力監(jiān)督與制約理論[6]39-45；田俠《行政問(wèn)責(zé)制度的研究》中認(rèn)為社會(huì)契約論、人民主權(quán)論、近代政府管理理論、新制度主義理論及權(quán)力制約理論[7]19-27。

4.對(duì)于現(xiàn)狀問(wèn)題的分析。學(xué)者從不同角度研究所提出問(wèn)題雖然不一致，但在某些要點(diǎn)上存在共識(shí)。陳黨從法律制度的角度認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)存在的主要問(wèn)題有：行政問(wèn)責(zé)立法落后；問(wèn)責(zé)條件彈性較大；異體問(wèn)責(zé)不受重視；問(wèn)責(zé)對(duì)象較為片面；問(wèn)責(zé)體系不夠完善，法律救濟(jì)渠道還不健全；問(wèn)責(zé)結(jié)果存在不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。田俠從體制自身角度分析認(rèn)為其主要問(wèn)題是：?jiǎn)栘?zé)主體與客體較為模糊及范圍較?。回?zé)任形式缺失；問(wèn)責(zé)結(jié)果處理不規(guī)范等。

5.對(duì)于完善行政問(wèn)責(zé)提出的建議。學(xué)者主要從針對(duì)自已認(rèn)為存在的問(wèn)題提出相應(yīng)解決方案。學(xué)者陳黨的建議：第一，建立并完善行政問(wèn)責(zé)法律制度：其一是理清問(wèn)責(zé)主體及其權(quán)限，其二是合理拓展問(wèn)責(zé)范圍；其三是優(yōu)化問(wèn)責(zé)程序及救濟(jì)制度；其四是制定統(tǒng)一行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任體系；第二，優(yōu)化問(wèn)責(zé)運(yùn)行環(huán)境：其一是建設(shè)行政問(wèn)責(zé)文化，明確行政職責(zé)及提倡政務(wù)公開(kāi)；其二是完善相關(guān)法制監(jiān)督制度，整合監(jiān)督資源與強(qiáng)化監(jiān)督效能[1]103-112。

(三)研究存在問(wèn)題

就現(xiàn)階段而言，關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的研究還存在不足。

1.國(guó)內(nèi)外的行政問(wèn)責(zé)研究都側(cè)重于行政學(xué)與法律制度等“硬件”方面。如問(wèn)責(zé)法律體系完善、體制健全、程序改進(jìn)等；而針對(duì)行政問(wèn)責(zé)文化的建設(shè)及思想培養(yǎng)等“軟件”方面的研究相對(duì)較少，大多數(shù)學(xué)者即使意識(shí)到問(wèn)責(zé)文化的缺失，對(duì)此研究也僅停留于表面，深入研究者較少。

2.研究重復(fù)率較高，缺乏深刻性。對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)概念及其構(gòu)成體系的理論成果較多，而對(duì)行政問(wèn)責(zé)的潛在價(jià)值進(jìn)行深入探索的不多；對(duì)于行政結(jié)果重視追究官員責(zé)任及懲罰結(jié)果的很多，而對(duì)提高行政效率及人員素質(zhì)等方面的研究不多。

3.學(xué)術(shù)界對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的研究具有滯后性。一般都是在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)問(wèn)題才會(huì)提出解決方法，對(duì)于問(wèn)責(zé)事件的預(yù)防性或者說(shuō)實(shí)用性的研究較少。

4.對(duì)于行政問(wèn)責(zé)構(gòu)建的理論基礎(chǔ)探究不夠深入，一般只留于表面或者說(shuō)探究不全面。

因此，針對(duì)現(xiàn)階段行政問(wèn)責(zé)研究的及現(xiàn)實(shí)生活中一些非理性問(wèn)責(zé)的傾向，本文主要運(yùn)用文獻(xiàn)歸納、理論與實(shí)踐相結(jié)合方法，綜合分析理性與行政問(wèn)責(zé)的相關(guān)概念，進(jìn)而對(duì)理性問(wèn)責(zé)的相關(guān)概念進(jìn)行界定；通過(guò)對(duì)社會(huì)契約論、責(zé)任政府理論、公共選擇理論等政治理論基礎(chǔ)進(jìn)行分別概述，并結(jié)合政治理論對(duì)理性問(wèn)責(zé)的應(yīng)然性進(jìn)行探究，分析政治理論的功能，以期能夠?qū)鉀Q目前問(wèn)責(zé)實(shí)踐中的突出問(wèn)題有所啟發(fā)，從而構(gòu)建有效的理性問(wèn)責(zé)體系、機(jī)制。

二、理性問(wèn)責(zé)相關(guān)概念

(一)理性概念

理性概念最早源于古希臘的詞語(yǔ)邏各斯(logos)，是指人在正常思維狀態(tài)下，能夠客觀的和有邏輯性的分析出多種可行方案，即人在自己本身的思想意識(shí)中能以數(shù)理邏輯形式表達(dá)的、一種為人所獨(dú)特?fù)碛械?、表現(xiàn)出人與動(dòng)物區(qū)別的能力。理性做為人類獨(dú)立主體意識(shí)的重要標(biāo)志，具有理性能力是人類特有的標(biāo)志。具體說(shuō)，理性是指基于現(xiàn)有的理論概念，進(jìn)行了解、認(rèn)識(shí)、分析、綜合、比較及推理等進(jìn)而形成有系統(tǒng)、有邏輯性的思想和意識(shí)，并且按照這種思維方式能夠更有效合理解決問(wèn)題。

(二)行政問(wèn)責(zé)概念闡釋

本文認(rèn)為可以將行政問(wèn)責(zé)定義為:是其主體(政府機(jī)構(gòu)、人大等)對(duì)其客體(我國(guó)各級(jí)政府及其工作人員)應(yīng)履行的本職工作情況進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)詢并要求追究其對(duì)否定性行為承擔(dān)相應(yīng)的(包括司法上、道德上等)責(zé)任。

(三)理性問(wèn)責(zé)內(nèi)涵

我們認(rèn)為理性問(wèn)責(zé)是指問(wèn)責(zé)主體對(duì)客體的工作是否符合其被賦予的職責(zé)進(jìn)行客觀理性的質(zhì)詢、判斷及監(jiān)督，并對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的否定性行為的追究過(guò)程中要確?？陀^公正的同時(shí)也要注重問(wèn)責(zé)結(jié)果的教育意義及價(jià)值影響。

三、理性問(wèn)責(zé)的政治理論基礎(chǔ)

基于上述理性問(wèn)責(zé)相關(guān)概念可知，理性問(wèn)責(zé)的前提是基于相關(guān)理論的認(rèn)識(shí)。但在現(xiàn)代社會(huì)中，政府官員與人民由于對(duì)行政問(wèn)責(zé)的政治理論基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)不清常出現(xiàn)一些非理性行為傾向。因此，為了能夠有效構(gòu)建理性問(wèn)責(zé)，解決實(shí)際問(wèn)題，必須對(duì)理性問(wèn)責(zé)的政治理論依據(jù)進(jìn)行探究。

(一)社會(huì)契約論

社會(huì)契約論是在顛覆君權(quán)神授論的基礎(chǔ)上提出的。它的主要觀點(diǎn)是國(guó)家機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力皆是源于公民從自然權(quán)利出發(fā)并經(jīng)過(guò)相互間簽訂社會(huì)契約這一中間環(huán)節(jié)，將自己手中的部分權(quán)力讓與或托付政府與國(guó)家代為使用。最早對(duì)社會(huì)契約進(jìn)行系統(tǒng)論述并提出國(guó)家源于社會(huì)契約思想的是古希臘哲學(xué)家伊壁鳩魯[8]6-7。后來(lái)隨著西方社會(huì)逐漸發(fā)展，各學(xué)者對(duì)社會(huì)契約理論逐漸作出了系統(tǒng)化論述。英國(guó)著名學(xué)者托馬斯·霍布斯被后來(lái)的學(xué)者稱為最偉大的契約論者，他在1951年出版的《利維坦》中將利維坦(一種怪獸)比喻成強(qiáng)大的國(guó)家，認(rèn)為在自然狀態(tài)之下所建立的國(guó)家是具有君主專制性質(zhì)的國(guó)家。他認(rèn)為在個(gè)人無(wú)法解決人人為敵處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的情況下，人們應(yīng)該無(wú)條件地將自己手中的權(quán)利通過(guò)契約方式交給君主或機(jī)構(gòu)，并且這些權(quán)利一旦通過(guò)契約簽訂就不能再收回(受而不悔原則)，且君主或機(jī)構(gòu)不受契約限制，也就是說(shuō)君主或機(jī)構(gòu)的權(quán)力雖由人們簽訂契約產(chǎn)生，但可以不用對(duì)人民負(fù)責(zé)，其擁有至高無(wú)上的權(quán)力。其后約翰·洛克在傳承與延伸托馬斯·霍布斯社會(huì)契約論基礎(chǔ)上，在《政府論》中提出政府是一個(gè)共同體，公民自愿將自身部分權(quán)利通過(guò)契約方式轉(zhuǎn)交給政府，使其擁有部分立法權(quán)及對(duì)公共事務(wù)裁決權(quán)，但公民自身所保留的權(quán)力仍在政府之上，即前者依舊保留有用以制約及監(jiān)督后者的權(quán)力，由于權(quán)力來(lái)源于人民，因此政府有保護(hù)國(guó)家公民的人身安全及私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯等基本權(quán)力的義務(wù)。

綜上所述，可以得出社會(huì)契約論與現(xiàn)代民主政治發(fā)展密切相關(guān)。社會(huì)契約論指的是人與政府或者人與人之間簽訂的一種政治契約。表明政府的行政權(quán)力源于人民自身部分權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，政府有義務(wù)保護(hù)群眾的合法權(quán)益，對(duì)人民負(fù)責(zé)。如果政府通過(guò)手中的權(quán)力以權(quán)謀私，損害公眾權(quán)益，那么群眾就可以對(duì)政府的行為進(jìn)行審查及追究。從這個(gè)意義上講，社會(huì)契約論與民主政治中的問(wèn)責(zé)制具有內(nèi)在一致性，或者說(shuō)社會(huì)契約論是問(wèn)責(zé)制形成的一個(gè)重要政治理論基礎(chǔ)。

(二)人民主權(quán)理論

人民主權(quán)是憲政理論的基本要求，即指國(guó)家權(quán)力實(shí)質(zhì)擁有者是全體人民，換言之是指國(guó)家的權(quán)力均來(lái)自于人民群眾的授予，因此其執(zhí)行者應(yīng)對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，保障群眾合法權(quán)益。早在古代就有人民主權(quán)的雛形，如古代雅典共和國(guó)主權(quán)就掌握在奴隸主這個(gè)群體手中。但理論則是在歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)中逐漸形成的資產(chǎn)階級(jí)對(duì)主權(quán)的要求的產(chǎn)生過(guò)程中提出并逐步形成與完善的。

從16世紀(jì)到17世紀(jì)，人民主權(quán)思想逐漸系統(tǒng)化并發(fā)展成了人民主權(quán)理論雛形。18世紀(jì)，法國(guó)啟蒙思想家讓·雅克·盧梭正式提出較為完整的人民主權(quán)理論。在盧梭看來(lái)，國(guó)家權(quán)力均源自于在自然狀態(tài)下的人們?yōu)榱诵腋Ｉ睿?jīng)由自愿簽訂契約的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的部分權(quán)利。并在此條件下，揭示了人民群眾才是國(guó)家真正的主權(quán)擁有者。讓·雅克·盧梭意識(shí)到國(guó)家所有權(quán)力均來(lái)自人民委托，國(guó)家機(jī)關(guān)僅僅是以代理者身份在行使著群眾自愿轉(zhuǎn)讓給機(jī)關(guān)的部分權(quán)力，群眾依舊有權(quán)限制甚至收回其享有的權(quán)力。國(guó)家權(quán)力來(lái)源的性質(zhì)要求政府必須對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，接受來(lái)自于真正主權(quán)擁有者的制約。盧梭認(rèn)為群眾可以根據(jù)個(gè)人意愿投票產(chǎn)生公共意愿并逐步發(fā)展成國(guó)家法律，然后經(jīng)由制定法律的方式賦予政府相應(yīng)的職權(quán)與義務(wù)，從而保障自身利益。人民主權(quán)論為近代資產(chǎn)階級(jí)革命奠定了思想基礎(chǔ)。在1776年美國(guó)議會(huì)簽訂的《獨(dú)立宣言》指出：“人們之所以建立政府是為了保障“天賦人權(quán)”，政府的權(quán)力來(lái)自于人民(被統(tǒng)治者)的同意授予，當(dāng)政府無(wú)論以什么形式破壞這個(gè)目的，人民便有權(quán)力與義務(wù)改變或者推翻這個(gè)政府，以建立一個(gè)新的政府為人民的未來(lái)建立新的保障?！盵7]19-27簡(jiǎn)而言之，國(guó)家主權(quán)的真正擁有者是人民群眾，這種權(quán)力是與生俱來(lái)的、不能轉(zhuǎn)與他人的、具有絕對(duì)權(quán)威的，人民群眾有權(quán)推翻侵犯主權(quán)的政府。法國(guó)于1946年頒布的憲法也表明“國(guó)家主權(quán)是屬于法國(guó)全體人民”，可以說(shuō)，人民主權(quán)論是現(xiàn)代社會(huì)民主政治的一個(gè)重要理論基石。

(三)權(quán)力監(jiān)督制約理論

現(xiàn)代社會(huì)中，隨著民主化政治不斷發(fā)展與完善，行政權(quán)力涉及的領(lǐng)域也越發(fā)廣闊，無(wú)論是政治上、經(jīng)濟(jì)上、文化上還是外交等都離不開(kāi)行政權(quán)力的指導(dǎo)或引導(dǎo)。如果行政權(quán)力膨脹，一旦在行政過(guò)程中運(yùn)行不當(dāng)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)將會(huì)造成嚴(yán)重后果。行政權(quán)力的本質(zhì)是一種具有公共性質(zhì)的權(quán)力，如果不對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與制約，政府工作人員作為一個(gè)“自利”個(gè)體就很容易借用職權(quán)之便為自身謀取好處，更為嚴(yán)重的則是造成官員腐敗、行政效率低下等不良現(xiàn)象發(fā)生。為防止這種由不受約束的權(quán)力產(chǎn)生的不良現(xiàn)象，必須建立對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制。從理論上看，主要形成以下幾種類型。

1.權(quán)力之間的制約。即分權(quán)制衡理論。從生活的天平可以看出，如果一個(gè)物體要是沒(méi)有同等重量的物體與之對(duì)稱，則會(huì)導(dǎo)致天平失去平衡，權(quán)力之間也是如此。分權(quán)觀點(diǎn)最早由哲學(xué)家亞里士多德提出。他在公元前326年還闡述了為何法治會(huì)比人治更有利于管理的觀點(diǎn)。他將政體簡(jiǎn)要?jiǎng)澐譃槿兀鹤h事、行政、審判。約翰·洛克做為近代分權(quán)制衡理論開(kāi)創(chuàng)者，根據(jù)權(quán)力的性質(zhì)差異將其分為立法、行政與對(duì)外權(quán)，并且認(rèn)為權(quán)力主體之間在對(duì)權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)明確職權(quán)界限，且它們之間相互對(duì)立、制約，與此同時(shí)又協(xié)同合作，即政府及外交機(jī)構(gòu)是立法機(jī)構(gòu)擬定的法律具體實(shí)施者，反之后者對(duì)于前兩者的違法行為具有裁決權(quán)力。在他的理論中，行政權(quán)與對(duì)外權(quán)都是為了更好的將法律貫徹實(shí)施的權(quán)力，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)沒(méi)有區(qū)別，所以又被稱為兩權(quán)分立。法國(guó)啟蒙思想家查理·路易·孟德斯鳩在洛克的理論基礎(chǔ)上主張以權(quán)制權(quán)，即一個(gè)民主政治發(fā)達(dá)的社會(huì)，除了對(duì)社會(huì)權(quán)力進(jìn)行必要合理劃分，還應(yīng)該使權(quán)力之間能夠互相制衡。從古至今，權(quán)力濫用、以權(quán)謀私現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，如果權(quán)力過(guò)于集中就會(huì)導(dǎo)致使用權(quán)力的人越界行使，從而使國(guó)家機(jī)構(gòu)難以正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，孟德斯鳩在已有理論基礎(chǔ)上延伸發(fā)展進(jìn)而提出三權(quán)分立說(shuō)，即議會(huì)擁有立法權(quán)(制定、修改及頒布法律)，國(guó)王擁有行政權(quán)(維護(hù)公共安全等)，法院擁有司法權(quán)(懲罰與裁決)，這三者在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中彼此監(jiān)督與牽制，美國(guó)就是這種三權(quán)分權(quán)的典型國(guó)家。

2.以權(quán)利制約權(quán)力。在孫中山先生看來(lái)一個(gè)民主社會(huì)之所以與專制社會(huì)的區(qū)別在于前者是以人民群眾為主體，其認(rèn)為政府只是人民群眾的公仆。古今中外，凡是將國(guó)家管理權(quán)力掌握在個(gè)人或一個(gè)主體的手中都必然會(huì)導(dǎo)致政治腐敗及公民權(quán)力自由無(wú)法保障。依照前文的人民主權(quán)的相關(guān)論述可知，人民是國(guó)家主權(quán)的真正擁有者，政府應(yīng)保障人民的基本權(quán)益，對(duì)人民負(fù)責(zé)，為防止由于權(quán)力帶來(lái)的消極影響及保障群眾自身的合法權(quán)益，(人民)權(quán)利主體必須監(jiān)督與制約政府公共權(quán)力。但是這種權(quán)利一般指的是法律賦予人實(shí)現(xiàn)并保障自身合法權(quán)益的資格，并非是必須作為或不作為的強(qiáng)制性規(guī)定，人民權(quán)利制約和監(jiān)督行政權(quán)力的前提更依賴于人民的政治參與，一旦人民缺乏該積極性則無(wú)法達(dá)到預(yù)期的監(jiān)督與制約效果。法國(guó)著名學(xué)者托克維爾曾說(shuō)，一個(gè)國(guó)家如果它的人民都是懦弱的個(gè)體的時(shí)候，則這個(gè)國(guó)家無(wú)法一直處于強(qiáng)盛狀態(tài)。因此，國(guó)家應(yīng)該注重提高公民政治參與積極性，充分運(yùn)用人民群眾的權(quán)利來(lái)制約與監(jiān)督行政權(quán)力從而建立一個(gè)高效廉潔的政府。

3.以責(zé)任制約權(quán)力。就我國(guó)而言，權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為政府依法行政的六項(xiàng)基本要求之一，就是指國(guó)家通過(guò)法律制度等相關(guān)規(guī)定來(lái)設(shè)置政府的職能與義務(wù)，即指二者之間是一致的，有多大權(quán)就得承多大責(zé)，無(wú)責(zé)則無(wú)權(quán)，政府權(quán)力皆以對(duì)應(yīng)的義務(wù)為首要前提。就我國(guó)目前構(gòu)建新型社會(huì)的趨向來(lái)看，構(gòu)建責(zé)任政府是新型民主發(fā)展的必然趨勢(shì)，其主要目的是建立一個(gè)高效廉潔、分工明確的政府，那么這就離不開(kāi)以法律責(zé)任來(lái)制約權(quán)力了。在法治社會(huì)中，法律及制度的相關(guān)規(guī)定就已經(jīng)指出國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行以承擔(dān)對(duì)應(yīng)的責(zé)任為前提，以預(yù)防權(quán)力的濫用及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，權(quán)力運(yùn)行整個(gè)過(guò)程中一旦出現(xiàn)違法或突破界限的行為，就必將對(duì)其相關(guān)人員進(jìn)行責(zé)任追究。

(四)法治政府理論

法治同時(shí)也被稱為法的統(tǒng)治，它是現(xiàn)代民主國(guó)家依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)社會(huì)進(jìn)行有序管理的一種行之有效的理論及方法。法治作為新型社會(huì)管理的基本原則及趨勢(shì),體現(xiàn)在日常生活各個(gè)領(lǐng)域。在公共領(lǐng)域方面，其主要體現(xiàn)在政府管理上。楊海坤教授通過(guò)對(duì)中國(guó)行政理論的研究，從不同的視角將“政府法治論”簡(jiǎn)述為:民主型政府是由法律產(chǎn)生(表明來(lái)源的正當(dāng)性和合法性)的；有限型政府是由法律相關(guān)規(guī)定控制的(規(guī)定權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域)；治理型政府根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定管理公共事務(wù)(闡述了其職權(quán)與功能)；責(zé)任型政府強(qiáng)調(diào)的是對(duì)法律的相關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)(規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的行為，確保權(quán)責(zé)一致)；平權(quán)型政府的觀點(diǎn)是政府與公民法律關(guān)系平等(重新認(rèn)識(shí)彼此關(guān)系)。依上述論述可知，政府法治論主要從五個(gè)不同方面考察行政與法治的關(guān)系，從而論述了新時(shí)期人民及政府相互之間的關(guān)系，進(jìn)而為問(wèn)責(zé)制提供了重要政治基礎(chǔ)理論。

在西方，最早提出法治概念并進(jìn)行闡述的是柏拉圖。柏拉圖在他晚年時(shí)開(kāi)始意識(shí)到法律對(duì)國(guó)家政治的重要作用。他在《法律篇》一書(shū)中指出：“法律如果在一個(gè)國(guó)家中處于缺乏權(quán)威的附屬地位，我敢說(shuō)，這個(gè)國(guó)家覆滅是必然的；與之相反，如果法律在這個(gè)國(guó)家的地位在官吏之上，而這個(gè)國(guó)家的官吏都服從法律，那么這個(gè)國(guó)家就會(huì)獲得主神的保佑和賜?！盵9]71-72。并且在西方法律中，他還首次闡述了法律的相關(guān)社會(huì)功能及法治存在的必要性以及實(shí)行的相關(guān)措施。其與古希臘哲學(xué)家亞里士多德存在差異主要是后者明確提出人治不如法治的觀點(diǎn)，并且對(duì)法治含義進(jìn)行較為權(quán)威性說(shuō)明：一是能得到國(guó)民普遍認(rèn)可并遵守的是己成立的并經(jīng)過(guò)不斷修訂后較為完善的具有優(yōu)良性質(zhì)的法律；二是法律至高無(wú)上，并且全體國(guó)家公民只能在遵守并不觸及法律規(guī)定的情況下對(duì)個(gè)別事件有所選擇。亞里士多德所提出的“良法之治”及“普遍服從”法治的兩個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，已涉及到其現(xiàn)實(shí)和潛在作用，從而奠定了西方民主法治思想的基礎(chǔ)。法治思想在英國(guó)著名法學(xué)家科克竭力主張議會(huì)獨(dú)立，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者不得干預(yù)司法權(quán)的思想下得到進(jìn)一步發(fā)展。

英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德指出，法治原則是英國(guó)憲法制定的首要基礎(chǔ)。并且法治原則主要有四層含義：其一是合法性原則。即政府必須依法行政，即其需要確保自身的權(quán)力行為及決策都必須要有嚴(yán)格的法律授權(quán)；其二是合理性原則。為了防止權(quán)力濫用，要嚴(yán)格限制政府自由裁量權(quán)，并在此前提下依照得到人民群眾普遍認(rèn)可的一系列規(guī)則及制度辦事，現(xiàn)代社會(huì)如若不對(duì)此加以控制，就很容易產(chǎn)生政府權(quán)力運(yùn)行與民主行政及保證民權(quán)的基本要求相駁的現(xiàn)象；其三,保證司法獨(dú)立。對(duì)政府的行為是否符合法律相關(guān)要求及其所應(yīng)承受相應(yīng)處罰輕重的判定應(yīng)當(dāng)由處于完全獨(dú)立地位的法官裁決；其四,法律面前人人平等。無(wú)論是富貴還是貧窮、是高官還是平民，法律面前都不能區(qū)別對(duì)待，必須一視同仁，不得違背普通法給予某人或機(jī)構(gòu)特殊的權(quán)力。

(五)責(zé)任政府理論

責(zé)任政府理論是現(xiàn)代民主國(guó)家政治逐漸發(fā)展與完善到一定階段的結(jié)果。18世紀(jì)中期，英國(guó)第一位首相羅伯特·華爾波爾由于失去議會(huì)支持而被迫辭去其所擔(dān)任的職位，此事件成為政府(首腦)向議會(huì)負(fù)責(zé)的先河。其概念最早由英國(guó)政治家及學(xué)者在1829年的政治辯論中提出，主要是指政府的執(zhí)政資格源自于議會(huì)信任與支持，前者一旦失去后者支持即應(yīng)集體辭職(采用集體負(fù)責(zé)情況下)或個(gè)人辭職(采用大臣個(gè)人負(fù)責(zé)情況下)。

與英國(guó)不同的是，美國(guó)的總統(tǒng)負(fù)責(zé)制中總統(tǒng)還要承擔(dān)法律責(zé)任。漢米爾頓曾說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)如果判定犯有叛國(guó)等重大罪行，不僅要接受撤職，事后還要接受法律處罰。甚至依法剝奪其生命權(quán)。并且，美國(guó)的總統(tǒng)負(fù)責(zé)制是對(duì)選民負(fù)責(zé)。責(zé)任政府還需要政府公務(wù)人員對(duì)自已的行政行為負(fù)責(zé)及對(duì)行政相對(duì)人負(fù)責(zé)。伍德羅·威爾遜曾指出，一個(gè)國(guó)家在任何情況下都需要有一支責(zé)任與忠誠(chéng)的政府官員為國(guó)家公民提供服務(wù)。美國(guó)學(xué)者特里·庫(kù)伯則認(rèn)為，行政人員的客觀責(zé)任就是需要對(duì)上級(jí)、民選官員及公民負(fù)責(zé)；主觀責(zé)任則是對(duì)國(guó)家忠誠(chéng)及認(rèn)同的信仰。

現(xiàn)代民主政治領(lǐng)域中，責(zé)任政府理論被視為新型社會(huì)的行政理念，是指政府及其工作人員在進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理全程都能夠?qū)θ嗣褙?fù)責(zé)，積極合法的盡好自已的職責(zé)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，一旦出現(xiàn)濫用職權(quán)或者違法行為，必將依法追究相關(guān)機(jī)構(gòu)及人員責(zé)任。責(zé)任政府論的最基本理論就是責(zé)任政治。其強(qiáng)調(diào)的是無(wú)權(quán)即無(wú)責(zé)，權(quán)責(zé)須一致，即政府權(quán)力是以其應(yīng)負(fù)的責(zé)任為基本條件的?？梢哉f(shuō)現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制就是責(zé)任政府理論下發(fā)展的產(chǎn)物，或者說(shuō)責(zé)任政府理論是問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的一個(gè)直接的政治理論基礎(chǔ)。

(六)委托代理理論

委托與代理理論起源于經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，最早是在20世紀(jì)30年代由美國(guó)學(xué)者加德納·C·米恩斯及公共服務(wù)律師阿道夫·伯利意識(shí)到企業(yè)管理者集多重身份于一身的做法有明顯缺陷的基礎(chǔ)上提出的。按照美國(guó)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家米切爾·詹森和威廉·麥克林于1976年在《企業(yè)理論：經(jīng)理行為、代理成本和所有權(quán)結(jié)構(gòu)》一書(shū)中寫(xiě)到委托與代理的關(guān)系時(shí)指出，根據(jù)某種協(xié)議，一個(gè)經(jīng)濟(jì)人(經(jīng)濟(jì)群體)聘請(qǐng)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)人(經(jīng)濟(jì)群體)作為勞動(dòng)者為前者提供所需的服務(wù)并據(jù)此給予勞動(dòng)者相應(yīng)的酬勞。簡(jiǎn)單說(shuō)，委托與代理關(guān)系即指行為雙方之間自愿簽訂或默認(rèn)的一種契約前提下，前者將相應(yīng)的事物托付給后者，由后者代表前者從事雙方協(xié)議談妥的經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù)活動(dòng)，并由前者給予后者相對(duì)應(yīng)的報(bào)酬。在這種關(guān)系下，委托方與代理方之間可能出于雙方利益的沖突等原因而故意隱瞞相應(yīng)的信息進(jìn)而造成二者之間對(duì)于信息的了解處于不對(duì)稱地位。因此，目前委托代理理論的主要目標(biāo)是研究在這種條件下雙方應(yīng)該怎樣設(shè)置出最令雙方滿意的契約來(lái)避免此類問(wèn)題。

委托代理理論在現(xiàn)代社會(huì)意義上的概念最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃爾文·羅斯提出，他認(rèn)為：“如果委托方與代理方雙方之間，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生。”[10]53-54根據(jù)理性經(jīng)紀(jì)人假設(shè)可知，每個(gè)人都是自利的，從某一程度上講，委托方與代理方二者是一種對(duì)立關(guān)系，這必然會(huì)致使彼此之間的利益產(chǎn)生矛盾。在這種情況下，彼此可能會(huì)為了自身某種利益而作出不利于甚至是侵害對(duì)方利益的行為。

在現(xiàn)代民主政治生活中，公民與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)(如議會(huì))二者實(shí)質(zhì)就是一種委托與代理的關(guān)系。就西方發(fā)達(dá)國(guó)家而言，選民(公民)通過(guò)選舉議員組成議會(huì)，并將自身的部分權(quán)力自愿授予議會(huì)代理行使以用于社會(huì)的有效治理，后者則需要對(duì)前者負(fù)責(zé)，并按照前者的意志要求來(lái)行使自身職能，以此來(lái)保障前者的合法利益，前者有權(quán)解散失去民心的議會(huì)。與此同理，議會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)將行政權(quán)力通過(guò)法律的形式轉(zhuǎn)而委托給政府，由后者代理前者來(lái)行使相應(yīng)權(quán)力，且需要對(duì)前者負(fù)責(zé)，一旦后者失去前者信任，就會(huì)失去政權(quán)。因此，可以說(shuō)委托代理論是行政問(wèn)責(zé)制產(chǎn)生的的理論基礎(chǔ)。

(七)公共選擇理論

公共選擇理論是介于經(jīng)濟(jì)與政治二者之間的交叉學(xué)科，即指從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)解析當(dāng)代政治領(lǐng)域中所存在的矛盾及弊端的一種學(xué)說(shuō)。公共選擇理論主要有三個(gè)基本特征：其一是理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。即政治領(lǐng)域當(dāng)中，對(duì)于人是自私的及以滿足自身利益為行為出發(fā)點(diǎn)的觀點(diǎn)也同樣適用，在公共選擇理論看來(lái)，政治的本質(zhì)其實(shí)上就是利益的自由交換。其二是方法論上具有明顯的個(gè)人主義。一方面從決策方面來(lái)研究由許多個(gè)體組成的社會(huì)是怎樣通過(guò)個(gè)人選擇最后做出社會(huì)決策，認(rèn)為公共選擇是多個(gè)個(gè)體選擇的集結(jié)，而后者是剖釋前者的必要單位；另一方面群眾利用參與政治活動(dòng)(如選票)的方式來(lái)展現(xiàn)自已的個(gè)人偏好。其三是公共選擇又可以理解為是一場(chǎng)在政治領(lǐng)域內(nèi)交易雙方為政府與群眾的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，表現(xiàn)為選民通過(guò)繳納一定的稅收來(lái)?yè)Q取享受政府提供的公共服務(wù)的權(quán)利，利益集團(tuán)一致投票、募集經(jīng)費(fèi)、協(xié)助競(jìng)選等支持候選官員進(jìn)而政府官員影響政府決策來(lái)維護(hù)自已利益。

詹姆斯·布坎南與戈登·塔洛克于1962年論證了由于個(gè)人利益不同導(dǎo)致信息不對(duì)稱，因此在公共選擇中，一致選擇需要極大的成本。布坎南認(rèn)為，在利益相互沖突的主體間形成一致的選擇規(guī)則是不可能的。就比如政府官員與社會(huì)公民之間的關(guān)系，官員作為一個(gè)理性人，其行為出發(fā)點(diǎn)是追求自身利益最大化，這就導(dǎo)致他在行使行政權(quán)力處理公共事務(wù)過(guò)程中將會(huì)以實(shí)現(xiàn)自身的利益為主，在自已個(gè)人利益與公眾利益發(fā)生沖突時(shí)，會(huì)忽視甚至損害公眾利益。在政治領(lǐng)域的決策中，對(duì)立雙方(如不同的利益集團(tuán)及政黨等)皆會(huì)因?yàn)楦髯岳娈a(chǎn)生沖突，從而導(dǎo)致全體一致難以實(shí)現(xiàn)。因此更重要的是通過(guò)公共選擇先制定政府運(yùn)行的機(jī)制與原則，進(jìn)而使公共政策運(yùn)行有制度保證。因此，公共選擇理論是問(wèn)責(zé)制度產(chǎn)生的一個(gè)重要因素。

(八)新公共管理理論

新公共管理理論是現(xiàn)代民主政治發(fā)展到一定階段而逐漸形成的一門學(xué)說(shuō)。它是在借鑒已有公共行政學(xué)相關(guān)知識(shí)基礎(chǔ)上，結(jié)合公共政策與經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)內(nèi)容而逐漸形成與完善的一種新型政治理論。它的目的主要在于運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)及現(xiàn)代企業(yè)管理知識(shí)更好解決社會(huì)公共問(wèn)題，并最終達(dá)到行政權(quán)力對(duì)公共事務(wù)有效管理的目的。新公共管理理論認(rèn)為，政府在管理公共事務(wù)的過(guò)程中可以將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一些管理理論及辦法作為政府行使權(quán)力的依據(jù)，如運(yùn)用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為政府制定績(jī)效管理的依據(jù)；運(yùn)用公共選擇理論作為政府應(yīng)以人民利益為導(dǎo)向的依據(jù)；對(duì)管理過(guò)程中應(yīng)重視如何達(dá)到高效率完成工作與其所能取得的成績(jī)，并非無(wú)計(jì)算或模糊規(guī)劃的一味投入；借鑒私營(yíng)企業(yè)中的有效管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“鐵飯碗”式的人事機(jī)制的落后思想等。

新公共管理理論與以往行政管理在觀念中存在很大差異，主要體現(xiàn)在：其一是前者是以取得整體效益為衡量行政行為價(jià)值的核心標(biāo)準(zhǔn)，其認(rèn)為政府應(yīng)改變只注重投入，不注重成果及效益的觀念，主張實(shí)施明確的績(jī)效管理，高度注重公共部門管理相應(yīng)事務(wù)中的質(zhì)量及效率問(wèn)題；其二是建立一個(gè)類似于企業(yè)中的以“顧客”為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。其認(rèn)為政府是一個(gè)由社會(huì)公眾通過(guò)納稅方式并向其支付酬勞且其需為公眾提供相應(yīng)服務(wù)的類似于企業(yè)式的機(jī)構(gòu)；其三是在改進(jìn)行政單位人員制度管理方面。主張以私營(yíng)企業(yè)中的雇傭制及績(jī)效工資制等新的人事管理制度替代以往的“一經(jīng)錄用，永久任職”的舊觀念；其四是在管理過(guò)程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式。主張公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的多元化發(fā)展，引入私營(yíng)企業(yè)參與公共服務(wù)的行列當(dāng)中以避免政府因壟斷而產(chǎn)生的消極性，以此種方式來(lái)提高公共服務(wù)質(zhì)量及效率。

新公共管理思想是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，它的公務(wù)員機(jī)制改造意味著公務(wù)員的任職及薪酬取決于公務(wù)員應(yīng)履行的職責(zé)及管理公共事務(wù)的能力；新型政府及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠激勵(lì)政府的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；注重效率的理念能夠有效避免政府因逃避問(wèn)責(zé)而無(wú)作為或不作為現(xiàn)象發(fā)生。從這個(gè)意義上說(shuō)，新公共管理為現(xiàn)代問(wèn)責(zé)制的建立與完善提供了邏輯基礎(chǔ)。

四、理性問(wèn)責(zé)的應(yīng)然性

應(yīng)然性與實(shí)然性的區(qū)別在于前者主要通過(guò)理論價(jià)值呈現(xiàn)出來(lái)，因此，本文主要結(jié)合相關(guān)理性問(wèn)責(zé)的政治理論基礎(chǔ)及實(shí)踐中由于認(rèn)識(shí)不到位而出現(xiàn)的弊端，探究理性問(wèn)責(zé)的應(yīng)然性。

(一)深化人民主權(quán)思想及委托代理理論，促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)民主化進(jìn)程

從人民主權(quán)與委托代理理論相關(guān)概述中，我們可知二者是密切相關(guān)的。前者是后者的前提與基礎(chǔ)，后者是前者的體現(xiàn)與延伸。但就現(xiàn)階段而言，人們對(duì)這兩種理論的認(rèn)識(shí)還不夠透徹。原因在于我國(guó)受封建思想影響歷史悠久，相對(duì)來(lái)說(shuō)民主思想教化較短致使群眾的民主意識(shí)非常薄弱，“民不與官斗”等思想根深蒂固，對(duì)于官員欺壓、腐敗現(xiàn)象敢怒不敢言；或者采取國(guó)家事與已無(wú)關(guān)的態(tài)度，對(duì)于一些政治參與活動(dòng)缺乏積極性現(xiàn)象普遍存在。委托代理理論實(shí)施較為籠統(tǒng)。首先，作為代理者的政府權(quán)力過(guò)于集中，致使作為委托方的人民群眾和權(quán)力機(jī)關(guān)所應(yīng)擁有的權(quán)力形同虛設(shè)；其次，在我國(guó)存在黨政交叉現(xiàn)象，即某個(gè)行政官員也可能是黨內(nèi)干部，這就很容易造成下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)進(jìn)而極易造成腐敗現(xiàn)象而損害群眾合法權(quán)益；最后，代理方存在權(quán)責(zé)不對(duì)稱問(wèn)題，致使同體問(wèn)責(zé)內(nèi)部及異體問(wèn)責(zé)內(nèi)部之間權(quán)限交叉，缺乏明確職責(zé)，一旦發(fā)生問(wèn)題極易出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，造成民主性缺失。

對(duì)此，本文認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)的民主化除了基本的擴(kuò)大宣傳與教化，開(kāi)設(shè)多種民眾參與政治的渠道等措施外，更需要深化委托代理理論。首先，平衡二者之間的權(quán)責(zé)問(wèn)題，必須保障委托方應(yīng)有的權(quán)力：其一是保證委托方的知情權(quán)。加大政府信息公開(kāi)透明度以防止因信息模糊性出現(xiàn)問(wèn)責(zé)失誤；其二是需要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)力度。人大是異體問(wèn)責(zé)最主要、權(quán)威的主體，其應(yīng)對(duì)各層級(jí)的行政行為起到帶頭監(jiān)督作用；其三提高公民及輿論媒體問(wèn)責(zé)意識(shí)及參與積極性。高效的問(wèn)責(zé)離不開(kāi)公民參與，這就需要建立相關(guān)制度及渠道來(lái)保證公民的政治參與。其次，要明確劃分代理方職責(zé)。我國(guó)對(duì)于委托代理關(guān)系運(yùn)用目前僅停留于表面，內(nèi)部政府層級(jí)之間、政黨之間的職責(zé)仍存在著劃分不清現(xiàn)象：一要理順二者之間關(guān)系，以確保其能夠各司其職，對(duì)群眾負(fù)責(zé)；二要科學(xué)劃分中央與地方、上下級(jí)之間的職權(quán)，使二者之間的關(guān)系傾向于合作契約關(guān)系；三是落實(shí)行政工作人員的政治素養(yǎng)，以確保其能有效完成自身崗位職責(zé)。

(二)辯證理解公共選擇理論，促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)法制化建設(shè)

從上文的公共選擇論述中可知，即使在政治領(lǐng)域中，人也無(wú)法避免是自私自利的，這也說(shuō)明了行政工作人員無(wú)法做到為了公共利益而盡心盡力、公正無(wú)私的履行職責(zé)，還極有可能為了滿足自身利益而借用職權(quán)之便作出違法行為進(jìn)而侵害公眾利益。公共選擇理論告訴我們單靠道德與輿論約束是無(wú)法使人民的利益得到真正保障，因而為了促使行政人員能夠?yàn)楣怖娣?wù)，就必須完善相關(guān)法律，以監(jiān)督與制約其權(quán)力運(yùn)行行為。就現(xiàn)代國(guó)家政治制度而言，公共選擇作為一種新的社會(huì)管理理論能夠促進(jìn)及完善其行政問(wèn)責(zé)的法制化建設(shè)。

詹姆斯·布坎南認(rèn)為，公共選擇的觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注重規(guī)則、憲法、憲法選擇和對(duì)規(guī)則的選擇[11]67-68?；诖擞^點(diǎn)，后繼學(xué)者意識(shí)到，為了更加有效的制約行政權(quán)力就應(yīng)該重塑或完善憲法的相關(guān)規(guī)則并創(chuàng)新一種新的政治路徑以使法律可以直接監(jiān)督與制約權(quán)力。在公共選擇理論的相關(guān)學(xué)者們看來(lái)，選擇整個(gè)過(guò)程中的相關(guān)步驟及其規(guī)則要比得到的最終結(jié)果更有價(jià)值。因此構(gòu)建與完善合理有效的公共選擇相關(guān)程序及規(guī)則，以此來(lái)規(guī)范及限制政府權(quán)力進(jìn)而避免產(chǎn)生濫用情況的發(fā)生。

基于以上相關(guān)論述，可知完善相關(guān)法律是健全行政問(wèn)責(zé)最基本、有效的途徑。我國(guó)一直奉行依法治國(guó)的原則，法律是行政行為是否有錯(cuò)的最基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是行政問(wèn)責(zé)的主要依據(jù)，因此，健全法律制度是實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)的根本保障。但就現(xiàn)階段而言，我國(guó)還沒(méi)有一部獨(dú)立完整的、具有普遍性及專門性的行政問(wèn)責(zé)法。要促進(jìn)行政問(wèn)責(zé)法制化進(jìn)程，就必須在已有相關(guān)法律中有關(guān)行政問(wèn)責(zé)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合理論知識(shí)，通過(guò)對(duì)相關(guān)問(wèn)題及程序充分認(rèn)識(shí)的前提上構(gòu)建并完善專門的行政問(wèn)責(zé)法律，以確保行政事故再發(fā)生時(shí)問(wèn)責(zé)能夠有法可依。

(三)融合新公共管理理論，完善及創(chuàng)新行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)相互信任對(duì)于政府與其他單位(如企業(yè))的合作來(lái)說(shuō)是不可或缺的，在其看來(lái)行政文化能夠分享彼此間的資源以促進(jìn)雙方合作的形成從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的高效管理。新公共管理理論的這種觀點(diǎn)對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的文化創(chuàng)新有借鑒意義，我們這里所說(shuō)的文化主要指：其一是行政文化。指的是一種潛在認(rèn)識(shí)，是行政人員能夠自覺(jué)做好自已本職工作，在法律允許下行使權(quán)力；其二是問(wèn)責(zé)文化。是問(wèn)責(zé)主體與客體對(duì)于問(wèn)責(zé)的一種理解，如前者對(duì)于問(wèn)責(zé)程序、內(nèi)容等構(gòu)成要素的了解，對(duì)政府行為的監(jiān)督意識(shí)；后者能正確的理解問(wèn)責(zé)，采取積極態(tài)度來(lái)回應(yīng)相關(guān)問(wèn)題。借鑒新公共管理理論，重塑行政問(wèn)責(zé)文化建設(shè)，主要可以從以下方面思考。

1.在行政文化方面，樹(shù)立新型的管理理念以轉(zhuǎn)變舊落后觀念。由于我國(guó)受傳統(tǒng)封建思想影響歷史悠久，官僚制度的落后觀念根深蒂固。新型文化的建立，則必須改變以往“官本位”等落后思想進(jìn)而樹(shù)立為公眾服務(wù)的行政理念。這就要求注重對(duì)行政官員選拔標(biāo)準(zhǔn)的合理設(shè)置，重視培育官員的政治素養(yǎng)及服務(wù)意識(shí)，擴(kuò)大民主平等意識(shí)教育及宣傳力度。行政官員應(yīng)采取積極態(tài)度來(lái)面對(duì)來(lái)自于異體問(wèn)責(zé)主體的監(jiān)督，增強(qiáng)行政管理透明度。引入新公共管理的人事管理思想，提高行政人員的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，改變以往普遍存在的“按部就班 ”消極怠工思想。

2.在問(wèn)責(zé)文化方面，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)責(zé)理念認(rèn)識(shí)。第一，提高群眾民主意識(shí)，轉(zhuǎn)變以往的民不與官斗、官大一級(jí)壓死人及潛在的奴性懼怕官員等落后思想，注重民主意識(shí)宣傳與教育，從而使群眾能夠普遍意識(shí)到國(guó)家的性質(zhì)、基本法律保障及自身所擁有的權(quán)力，以此來(lái)刺激群眾政治參與，轉(zhuǎn)變以往公家事與已無(wú)關(guān)思想，利用自身合法權(quán)力參與監(jiān)督與規(guī)范政府行政行為。第二，要注重對(duì)政問(wèn)責(zé)的教育意義，轉(zhuǎn)變以往重視懲罰忽視教育的問(wèn)責(zé)思想。政府官員應(yīng)正確認(rèn)識(shí)問(wèn)責(zé)以避免“無(wú)作為”現(xiàn)象發(fā)生，不能因?yàn)榕卤粏?wèn)責(zé)就推卸責(zé)任，發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)積極作用，使違法犯錯(cuò)的問(wèn)責(zé)官員得到相應(yīng)懲罰以建立清正廉潔的行政環(huán)境，并使行政工作人員樹(shù)立正確問(wèn)責(zé)意識(shí)。