徐鳳真

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化進(jìn)程的加快，農(nóng)宅交易糾紛亦呈上升態(tài)勢(shì)。遺憾的是現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對(duì)農(nóng)宅交易的條件與效力等并無(wú)明確規(guī)定，規(guī)范性法律文件的簡(jiǎn)疏規(guī)定又與現(xiàn)實(shí)需求背道而馳。在現(xiàn)行法律框架下，如何處理農(nóng)宅交易引發(fā)的糾紛，成為司法實(shí)務(wù)中亟待解決的疑難問(wèn)題。農(nóng)宅交易具體包括三種情形：同一集體組織成員之間的交易，不同集體組織成員之間的交易和集體組織成員和城鎮(zhèn)居民之間的交易。對(duì)第一類交易引發(fā)的糾紛，法院普遍認(rèn)定合同有效，例外情況下無(wú)效。第二類和第三類交易引發(fā)的糾紛正好相反，除個(gè)別例外情況，法院一般認(rèn)定合同無(wú)效。第三類交易在實(shí)踐中引發(fā)的糾紛最多，理論爭(zhēng)議也最大。本文主要針對(duì)第三類農(nóng)宅交易的困境與解決路徑展開探討。

一、農(nóng)宅交易的司法困境：合同效力認(rèn)定

雖然對(duì)集體組織成員和城鎮(zhèn)居民間的農(nóng)宅交易，法院通常認(rèn)定合同無(wú)效，但從司法實(shí)踐看，不同法院認(rèn)定合同無(wú)效的裁判依據(jù)和說(shuō)理論證卻并不相同。有的法院直接依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第8條的規(guī)定判決合同無(wú)效，有的則將第10條作為裁判依據(jù)，更多的法院依據(jù)第62條、第63條的規(guī)定認(rèn)定合同無(wú)效。也有一些法院同時(shí)依據(jù)《合同法》第52條第5項(xiàng)和《土地管理法》的上述條款進(jìn)行裁判，更有一些法院直接依據(jù)《合同法》第52條第5項(xiàng)判決合同無(wú)效，且在具體引用上呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

(一)能否僅依據(jù)《合同法》52條第5項(xiàng)認(rèn)定農(nóng)房交易合同無(wú)效？

根據(jù)《合同法》第52條第5項(xiàng)，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效。那么能否單純依據(jù)這一規(guī)定認(rèn)定合同無(wú)效？答案當(dāng)然是否定的。《合同法》第52條第5項(xiàng)概括抽象，其性質(zhì)屬于引致規(guī)范，不包含具體的強(qiáng)制或禁止性內(nèi)容，“《合同法》第52(5)條僅顯示無(wú)效的法律效果，在構(gòu)成要件方面卻空洞概括，不得單獨(dú)援引為裁判依據(jù)”*朱慶育：《合同法第52條第5項(xiàng)評(píng)注》，《法學(xué)家》2016年第3期。。因此僅憑該項(xiàng)規(guī)定無(wú)法對(duì)合同效力做出評(píng)價(jià)，必須將該規(guī)定與其所引致的具體的強(qiáng)行性規(guī)定相結(jié)合，才能對(duì)合同的效力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(二)《合同法》第52條第5項(xiàng)可能引致的法律規(guī)定有哪些？這些法律規(guī)定能否作為農(nóng)房交易無(wú)效的裁判依據(jù)？

如上所述，在司法實(shí)踐中，《合同法》第52條第5項(xiàng)所引致的法律規(guī)定主要有《土地管理法》第8條(第2款)、第10條、第62條、第63條等，這些規(guī)定能否作為農(nóng)房交易無(wú)效的裁判依據(jù)？下面我們依次進(jìn)行分析。首先是《土地管理法》第8條第2款，該款的規(guī)范目的主要是界定哪些土地屬于農(nóng)民集體所有。依據(jù)該款規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民個(gè)人只享有宅基地使用權(quán)。而農(nóng)房交易只導(dǎo)致宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，宅基地的所有權(quán)并不因此發(fā)生變動(dòng)，故基于該款規(guī)定，無(wú)法做出合同無(wú)效的認(rèn)定。其次是《土地管理法》第10條，本條的規(guī)范目的是規(guī)定集體所有土地的經(jīng)營(yíng)管理主體，即由誰(shuí)來(lái)對(duì)集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理或代表集體行使所有權(quán)。如上所述，農(nóng)房交易只涉及宅基地使用權(quán)變動(dòng)，不會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)變動(dòng)，即不會(huì)影響到土地所有權(quán)的行使，因此依據(jù)該條規(guī)定同樣不能做出農(nóng)房交易無(wú)效的認(rèn)定。再次是《土地管理法》第62條，第62條共包含4款，第1款規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但并沒有禁止農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓或出租宅基地。第2款、第3款主要規(guī)定農(nóng)村住宅建設(shè)應(yīng)符合規(guī)劃及農(nóng)村住宅用地的申請(qǐng)審批程序，并未涉及宅基地轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。第4款同樣未禁止宅基地轉(zhuǎn)讓，不僅未禁止，相反對(duì)本款進(jìn)行文義解釋，結(jié)論反而是允許農(nóng)民出賣、出租住房，且出賣、出租的對(duì)象不受限制。本款主要強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，主管部門不予批準(zhǔn)?？傊?，“《土地管理法》第62條的規(guī)范目的，并非要禁止或限制農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，而是禁止農(nóng)村村民通過(guò)‘申請(qǐng)—審批’程序獲得兩處以上的宅基地”[注]戴孟勇：《城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋糾紛的司法規(guī)制》，《清華法學(xué)》2009年第5期。。故以本條作為認(rèn)定農(nóng)房交易無(wú)效的裁判依據(jù)同樣不妥。最后是《土地管理法》第63條，本條的規(guī)范意旨不夠明確。有學(xué)者認(rèn)為本條的立法目的是“加強(qiáng)土地用途管制，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”[注]劉英全：《農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓中涉及的相關(guān)法律問(wèn)題》，《法律適用》2008年第11期。。單從第一句“不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”的表述似乎可以得出這一解釋結(jié)論，“因?yàn)閺恼Z(yǔ)言邏輯的角度來(lái)說(shuō)，‘農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)’這一規(guī)定是不能被解釋為‘農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)’的”[注]程雪陽(yáng)：《“小產(chǎn)權(quán)房”之困境與出路》，《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第1期。，但如此解釋與第二句但書的規(guī)定又存在邏輯上的矛盾，但書中可以發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外情形顯然指的是建設(shè)用地使用權(quán)，這樣一項(xiàng)存在邏輯矛盾的法律規(guī)定當(dāng)然不宜作為裁判依據(jù)。此外，從《土地管理法》的其他條款中也找不到禁止宅基地交易的字樣。其實(shí)真正禁止宅基地交易的是國(guó)務(wù)院及國(guó)土資源部頒布的一些規(guī)范性法律文件。

(三)哪些規(guī)范性文件明確禁止宅基地交易？這些規(guī)范性文件可否直接作為裁判依據(jù)？

現(xiàn)行明確禁止宅基地在農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民間交易的規(guī)范性文件主要包括：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》及《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等。這些規(guī)范性文件能否直接作為裁判依據(jù)？根據(jù)《合同法》第52條第5項(xiàng)，作為合同無(wú)效認(rèn)定依據(jù)的只能是“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》更進(jìn)一步將上述“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”限縮解釋為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。那么上述規(guī)范性文件是否屬于行政法規(guī)？《立法法》第61條規(guī)定“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布”，上述文件均不是以“國(guó)務(wù)院令”的形式公布的，因此不屬于行政法規(guī)。而據(jù)《立法法》第76條第1款之規(guī)定，《國(guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》甚至不屬于行政規(guī)章。故上述規(guī)范性文件不宜作為裁判依據(jù)。也許正因如此，實(shí)務(wù)中確有判決將上述文件作為說(shuō)理論證的依據(jù)，但罕見直接將其作為裁判依據(jù)。

綜上，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中均沒有禁止農(nóng)宅交易的強(qiáng)制性規(guī)范，即認(rèn)定農(nóng)宅交易無(wú)效欠缺直接的法律依據(jù)。從司法實(shí)踐看，此類糾紛的發(fā)生，多是在因城市規(guī)劃等致使房屋升值的情況下，出賣人出于利益驅(qū)動(dòng)主張合同無(wú)效。強(qiáng)行認(rèn)定此類交易無(wú)效，不僅造成了司法審理的亂象，也嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)的公序良俗和誠(chéng)實(shí)信用的根基。

二、農(nóng)宅交易無(wú)效的法政策考量：耕地保護(hù)與社會(huì)保障

既然強(qiáng)行認(rèn)定農(nóng)宅交易無(wú)效不能取得法律和社會(huì)效果的雙贏，那么法院到底出于什么考慮堅(jiān)持認(rèn)定此類交易無(wú)效？其實(shí)農(nóng)宅交易涉及兩個(gè)物，一是農(nóng)民所有的房屋，二是房屋賴以建筑其上的宅基地?，F(xiàn)行有效的法律法規(guī)并無(wú)禁止農(nóng)民處分其房屋的規(guī)定，因此農(nóng)民有權(quán)處分自己的房屋。但在房地一體的格局下，處分房屋的同時(shí)也處分了宅基地。對(duì)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體組織成員之外的其他人，國(guó)家政策一直持禁止態(tài)度，故農(nóng)宅交易實(shí)質(zhì)上禁止的是宅基地使用權(quán)的交易。

在《物權(quán)法》制定過(guò)程中，關(guān)于宅基地使用權(quán)能否放開轉(zhuǎn)讓一直存在認(rèn)識(shí)上的分歧?！段餀?quán)法(草案)》曾規(guī)定: “宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓。”草案二次審議稿保留了這一規(guī)定。但從草案三次審議稿開始，本條被修改為：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的村民；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地?！辈莅杆?、五、六次審議稿均維持了這一規(guī)定。對(duì)此，全國(guó)人大法律委員會(huì)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議上解釋說(shuō)：“法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等部門反復(fù)研究認(rèn)為：我國(guó)地少人多，必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟?！盵注]見全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編著：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版,第47頁(yè)。全國(guó)人大法律委員會(huì)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議上再次做了同樣的解釋[注]全國(guó)人大法律委員會(huì)在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議上解釋: “法律委員會(huì)經(jīng)同國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等部門反復(fù)研究，一致認(rèn)為：目前,我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國(guó)范圍看,放開土地承辦經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件尚不成熟?！?參見全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編著：《物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2007年版,第64頁(yè)。，但是，“在常委會(huì)審議中,有些常委委員對(duì)‘禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地’的規(guī)定一直有不同意見”[注]王文軍：《論農(nóng)村宅基地上房屋的買賣——“小產(chǎn)權(quán)房”的另一種形式》，《清華法學(xué)》2009年第5期。，故最終出臺(tái)的《物權(quán)法》進(jìn)行了如下變通的規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”這既維護(hù)了現(xiàn)行法律和農(nóng)村土地政策，又為以后修改有關(guān)法律或調(diào)整有關(guān)政策留下了余地。

最高人民法院2015年《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》亦指出，“現(xiàn)階段，我國(guó)城市化還處于較低層次，農(nóng)村社會(huì)保障體系還不完善，宅基地還具有較強(qiáng)的社會(huì)保障和社會(huì)福利性質(zhì)，完全放開對(duì)宅基地使用權(quán)限制的條件還不具備”，故“對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)處于非試點(diǎn)地區(qū)的，農(nóng)民出售其宅基地上的房屋給城市居民或者出售給不同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，該房屋買賣合同一般應(yīng)認(rèn)定無(wú)效”。

綜上，不難看出，禁止宅基地使用權(quán)交易或認(rèn)定農(nóng)房交易無(wú)效主要是出于如下兩項(xiàng)公共政策的考量：一是為了保護(hù)耕地和糧食安全，二是保障農(nóng)村居民的基本居住權(quán)益。

三、社會(huì)變遷背景下的法政策檢討：是否仍然合理？

前已述及，禁止農(nóng)房交易的主要政策考量是為了確保耕地安全以及農(nóng)民的居住保障。在農(nóng)村居民主要依賴農(nóng)地收入作為生活來(lái)源的時(shí)代，上述考慮確有必要性和合理性，但在市場(chǎng)不斷開放、城鄉(xiāng)日漸融合的當(dāng)下，上述公共政策考量有必要重新予以檢討。

(一)允許農(nóng)房交易真的會(huì)危及耕地紅線進(jìn)而影響糧食安全嗎？

根據(jù)現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，到2020年我國(guó)耕地保有量不少于18億畝，是為18億畝耕地紅線，主流意見一直認(rèn)為現(xiàn)有耕地面積距18億畝紅線相差無(wú)幾。但國(guó)土資源部發(fā)布的2016年度全國(guó)土地變更調(diào)查主要數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，截至2016年底，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)主要地類面積數(shù)據(jù)如下：耕地20.24億畝……水域及水利設(shè)施用地4.90億畝，另外為其他土地。[注]http://www.mlr.gov.cn/wszb/2017/tdbgdc/。20.24億畝顯然距18億畝耕地紅線還有一定距離，這一調(diào)查結(jié)果告訴我們，至少目前耕地保護(hù)的形勢(shì)并不像我們一直以為的那樣嚴(yán)峻。

至于糧食安全，無(wú)疑，糧食安全首先取決于耕地面積，但糧食安全又不僅僅取決于耕地面積，土地產(chǎn)出也是一個(gè)非常重要的影響因素。如土地產(chǎn)出多，畝產(chǎn)高，耕地?cái)?shù)量少一些也可以生產(chǎn)出同樣多的糧食。其實(shí)改革開放以來(lái)，我國(guó)谷物產(chǎn)量總體呈逐漸增加的態(tài)勢(shì)，糧食安全狀況已經(jīng)有了很大改善，其他副食品的產(chǎn)量也有較大幅度的增長(zhǎng)。而隨著農(nóng)業(yè)科技的不斷成功和農(nóng)業(yè)種植水平的不斷提高，我國(guó)糧食生產(chǎn)仍有非常大的增產(chǎn)潛力。今后我們?cè)趪?yán)守18億畝耕地紅線的同時(shí)，更應(yīng)著力提高農(nóng)地利用效率，重點(diǎn)通過(guò)提高糧食單產(chǎn)的方式保障糧食安全。

退一步講，即使耕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也不會(huì)危及耕地安全。宅基地本來(lái)就是建設(shè)用地，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓也好，抵押也罷，都不會(huì)導(dǎo)致耕地流失?！皬膶?shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目的看，嚴(yán)控農(nóng)村建設(shè)用地的初始取得才是最直接有效方式，而非對(duì)合法取得宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的管制。”[注]江曉華：《宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的司法裁判立場(chǎng)研究》，《法律科學(xué)》2017年第1期。即問(wèn)題的關(guān)鍵是土地利用規(guī)劃和土地用途管制，如能科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，合理確定土地用途，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用權(quán)審批條件和程序，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅不會(huì)侵占耕地，“反而有利于保護(hù)珍稀的土地資源，使資源得以合理、高效地配置，真正實(shí)現(xiàn)‘物盡其用’”[注]狄亞娜、宋宗宇：《宅基地使用權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與制度變革———基于三省 (市)法院2004-2013年428件裁判文書的數(shù)據(jù)分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。。簡(jiǎn)而言之，宅基地流轉(zhuǎn)會(huì)危及耕地安全其實(shí)是一種誤解。

(二)允許農(nóng)房交易會(huì)危及農(nóng)民的社會(huì)保障并進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定嗎？

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，宅基地確實(shí)一直承擔(dān)著十分重要的居住保障功能。但改革開放以來(lái)，隨著市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，宅基地的居住保障功能正呈現(xiàn)出不斷弱化的趨勢(shì)。

首先，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移呈逐年走高的態(tài)勢(shì)。伴隨著農(nóng)民工進(jìn)城定居，其在農(nóng)村的住宅必然處于閑置狀態(tài)。“國(guó)土資源部相關(guān)報(bào)告顯示，農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積達(dá)3000萬(wàn)畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬(wàn)畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4?！盵注]張軍擴(kuò)、張?jiān)迫A：《關(guān)于深化農(nóng)村宅基地制度改革的思考》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2017年4月27日A1版。對(duì)已經(jīng)在城市定居的農(nóng)村居民來(lái)講，這些閑置農(nóng)宅的居住保障意義無(wú)疑已十分有限。

其次，部分學(xué)者認(rèn)為如果允許農(nóng)村土地自由轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致土地兼并，農(nóng)村兩極分化，大批農(nóng)民喪失土地等社會(huì)問(wèn)題，危及社會(huì)穩(wěn)定。甚至有學(xué)者斷言，“農(nóng)村宅基地交易開禁之日，即中國(guó)社會(huì)最后一次大規(guī)模剝奪農(nóng)民之潮興起之時(shí)”[注]孟勤國(guó)：《物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，《法學(xué)評(píng)論》2005年第4期。。但據(jù)秦暉先生考察，“我國(guó)歷史上如果說(shuō)存在著‘土地兼并’的話，那主要是由封賜、圈地、投獻(xiàn)、有賦役優(yōu)免特權(quán)的權(quán)貴吞并不堪賦役負(fù)擔(dān)的民地等政治原因造成的，與平民間的土地流轉(zhuǎn)，甚至與民間商業(yè)資本的土地購(gòu)買沒有太大的關(guān)系?！∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)—土地買賣—兩極分化’造成土地兼并之說(shuō)純屬想象”[注]秦暉：《中國(guó)農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權(quán)利保障》，《探索與爭(zhēng)鳴》2002年第7期。。不僅中國(guó)如此，在拉美、印度，導(dǎo)致地權(quán)集中的主因也不是“小私有者自由買賣”[注]秦暉：《農(nóng)民地權(quán)六論》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2007年第5期。。其實(shí)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定不僅有賴于農(nóng)民安居，更有賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，將農(nóng)民綁在土地上或許可以一時(shí)維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的安居，但并非長(zhǎng)久之計(jì)，農(nóng)村的長(zhǎng)久穩(wěn)定更依賴于進(jìn)城農(nóng)民的城市化融入和留鄉(xiāng)農(nóng)民生活水平的提高。[注]宋志紅：《宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境與出路》，《中國(guó)土地科學(xué)》2016年第5期。

四、農(nóng)宅交易困境之破解：賦權(quán)與分類考量

(一)貫徹十八大以來(lái)的新政策意旨，賦予農(nóng)村居民完整的宅基地權(quán)利

如果說(shuō)十八大以前的政策更注重宅基地的居住保障功能，無(wú)疑十八大以后，則呈現(xiàn)出從重保障功能到重財(cái)產(chǎn)屬性的轉(zhuǎn)化。十八大以來(lái)宅基地政策演變的過(guò)程是一個(gè)不斷強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，不斷賦予農(nóng)村居民更多權(quán)利的過(guò)程。農(nóng)宅能否交易取決于宅基地可否交易，故破解農(nóng)宅交易困境的關(guān)鍵是改革現(xiàn)行宅基地制度。筆者認(rèn)為，宅基地制度改革必須回應(yīng)其財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯的新需求，把握并具體落實(shí)十八大以來(lái)的新政策意旨。故宅基地制度改革的首要任務(wù)是賦權(quán)，通過(guò)立法或修改法律的形式，“明確宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系”[注]劉守英：《農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。，最終將宅基地使用權(quán)改造成為一項(xiàng)真正的權(quán)屬清晰、權(quán)能完整的用益物權(quán)，在已有的占有、使用的基礎(chǔ)上，再賦予宅基地使用權(quán)人收益權(quán)及一定的處分權(quán)，允許其將宅基地使用權(quán)退出、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等。只有在宅基地使用權(quán)真正成為權(quán)能完整的權(quán)利時(shí)，農(nóng)宅交易的糾紛才有望在根本上得到徹底解決。

(二)區(qū)分不同情形，分類考量

鑒于立法或修法均需遵循一定的程序，需要一定的時(shí)間過(guò)程，現(xiàn)階段對(duì)已進(jìn)入司法程序的農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民間的農(nóng)宅交易糾紛，筆者認(rèn)為可區(qū)分農(nóng)村居民的不同情況，分類考量，予以不同的處理。

1.交易一方為已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)村居民

已經(jīng)在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)村居民，由于其已基本融入城鎮(zhèn)，完成從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，宅基地對(duì)他們來(lái)說(shuō)已基本喪失保障功能，因此不宜對(duì)其農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓行為施加限制，亦不宜對(duì)與其交易的受讓人的范圍施加限制。如果這類農(nóng)村居民的農(nóng)房交易行為引發(fā)了糾紛，即使買受人是集體組織外的其他主體，合同也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。理由如下：

一是此類交易的出賣人通常是在城鎮(zhèn)購(gòu)置了房屋后才出賣原農(nóng)村住宅，故認(rèn)定此類合同有效不會(huì)導(dǎo)致出賣農(nóng)宅的農(nóng)村居民喪失基本住房權(quán)利和生存條件，影響社會(huì)穩(wěn)定。二是十八大以來(lái)關(guān)于宅基地的政策和此前相比，已發(fā)生了許多重大變化，從嚴(yán)格限制宅基地轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿髦С忠龑?dǎo)宅基地轉(zhuǎn)讓及慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等，如果說(shuō)此前認(rèn)定此類交易無(wú)效符合當(dāng)時(shí)的政策精神，那么現(xiàn)在再認(rèn)定此類交易無(wú)效則顯然與當(dāng)前的政策精神相悖。既然此前可主要基于當(dāng)時(shí)政策的考量認(rèn)定合同無(wú)效，現(xiàn)階段亦可基于當(dāng)前政策的考量認(rèn)定合同有效。三是宅基地使用權(quán)人在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)際早已突破身份限制。改革開放以來(lái)，已有很多農(nóng)村居民取得城鎮(zhèn)居民的身份，不再是集體組織的成員，可他們依然在農(nóng)村保有宅基地，即宅基地使用權(quán)人不再局限于本集體組織成員早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。具體到此類糾紛中的農(nóng)村居民而言，他們中的相當(dāng)一部分其實(shí)已轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，不能再作為農(nóng)村居民對(duì)待。四是突破宅基地使用權(quán)人的身份限制也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的需要。目前農(nóng)村居民的四種收入來(lái)源中，財(cái)產(chǎn)性收入占比最小且極低。十八大以來(lái)，國(guó)家一系列政策的基本精神就是采取各種措施增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。放開宅基地交易，有利于形成充分反映宅基地真實(shí)價(jià)值的流轉(zhuǎn)價(jià)格，也才有希望較大程度上增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。另外，近年來(lái)也有不少城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，2018年的1號(hào)文件更是要求通過(guò)改革打破鄉(xiāng)村要素單向流入城市的格局，引導(dǎo)更多的資金、人才等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的人才客觀上需要在農(nóng)村定居，而要滿足其居住需求，自然也需要放開宅基地交易。五是對(duì)宅基地使用權(quán)身份屬性的理解其實(shí)一直存在誤區(qū)。宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)人須具備集體組織成員的身份，集體組織之外的其他人無(wú)資格通過(guò)申請(qǐng)取得宅基地，但這并不意味著宅基地使用權(quán)就是身份權(quán)，“基于特定身份取得的權(quán)利未必就是身份權(quán)，基于集體成員身份取得的宅基地使用權(quán)就不宜定位為身份性權(quán)利——不能混淆宅基地分配請(qǐng)求權(quán)與宅基地使用權(quán)，并將宅基地使用權(quán)定性為成員權(quán)”[注]高海：《論農(nóng)民住房有限抵押》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2017年第2期。。具有集體組織成員身份的人才有申請(qǐng)資格，但一旦其通過(guò)申請(qǐng)的方式取得宅基地使用權(quán)，成員權(quán)即已實(shí)現(xiàn)，身份功能即告完成。此外，對(duì)那些擁有兩處及以上農(nóng)宅的農(nóng)村居民，鑒于其中的一套農(nóng)宅已足以承擔(dān)居住保障功能，亦應(yīng)允許其將多余的住宅轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓合同有效。

2.交易一方為尚未在城鎮(zhèn)安家落戶的農(nóng)村居民

這部分農(nóng)村居民，尚未完成從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，農(nóng)宅對(duì)他們?nèi)杂幸欢ǖ谋Ｕ瞎δ?，因此現(xiàn)階段對(duì)他們轉(zhuǎn)讓農(nóng)宅的行為原則上施加一定的限制無(wú)疑更為妥帖。雖然如此，但如果這部分農(nóng)村居民中有人已經(jīng)在實(shí)踐中將農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓，且因轉(zhuǎn)讓糾紛進(jìn)入司法程序，筆者認(rèn)為亦不宜完全否認(rèn)此類轉(zhuǎn)讓合同的效力?？紤]到2018年1號(hào)文件已推出“三權(quán)分置”政策，雖然目前這一政策尚未轉(zhuǎn)化為法律層面的制度設(shè)計(jì)，但其落實(shí)到立法層面當(dāng)不過(guò)時(shí)間早晚而已。在立法對(duì)這一制度予以規(guī)定之前，對(duì)此類糾紛的處理，可于法律適用過(guò)程中靈活運(yùn)用合同法中的部分無(wú)效制度緩解此類交易合同效力認(rèn)定的困境。前已言及，農(nóng)宅交易實(shí)際涉及“房”和“地”兩個(gè)物，既然出賣人對(duì)“房”享有處分權(quán)，那么雙方關(guān)于房屋交易達(dá)成的合意當(dāng)屬有效，據(jù)《合同法》第56條“合同部分無(wú)效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效”，即使雙方關(guān)于“地”的交易尚不能得到現(xiàn)行法律和政策的完全肯認(rèn)，亦不應(yīng)影響“房”的交易部分的合同效力。在“房”的交易有效的前提下，即使認(rèn)定“地”的交易無(wú)效，鑒于宅基地返還成為事實(shí)上的不能，亦難以適用《合同法》第58條合同無(wú)效后“返還財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，判決買受人返還宅基地，而只能適用《合同法》第58條“不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償”的規(guī)定，讓買受人對(duì)出賣人折價(jià)補(bǔ)償。[注]韓世遠(yuǎn)：《居民買農(nóng)房的裁判之道》，《人民法院報(bào)》2007年12月6日?？紤]到農(nóng)宅交易中，買受人往往已經(jīng)支付了一定的“地”價(jià)，因此具體如何折價(jià)補(bǔ)償，可由法院自由裁量。而一旦“三權(quán)分置”政策落實(shí)為法律規(guī)范，對(duì)此類糾紛的處理，即可由出賣方保有資格權(quán)，買受方取得使用權(quán)。但登記時(shí)應(yīng)通過(guò)一定的技術(shù)處理，將非集體組織成員取得的該項(xiàng)權(quán)利與集體組織成員的宅基地使用權(quán)予以區(qū)分。

(三)妥善處理農(nóng)宅過(guò)戶登記問(wèn)題

司法實(shí)踐中，農(nóng)村房屋買賣無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證書變更登記也是很多法院對(duì)農(nóng)宅交易作無(wú)效處理的重要考量因素之一。否則即使認(rèn)定交易合同有效，法律關(guān)系依然存在不穩(wěn)定隱患。因此農(nóng)宅交易糾紛的徹底解決還需妥善處理農(nóng)宅受讓人的過(guò)戶登記問(wèn)題。筆者建議，賦予地方政府相應(yīng)的立法權(quán)，允許地方政府通過(guò)制定地方規(guī)范性法律文件的方式補(bǔ)設(shè)農(nóng)村房屋和宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)登記的相關(guān)規(guī)則，以解決非本集體成員買受農(nóng)宅無(wú)法登記的困境。其實(shí)2018年以來(lái)，不少地方政府已在宅基地三權(quán)分置改革及登記問(wèn)題上進(jìn)行了有益探索，甚至已有部分地區(qū)頒發(fā)了農(nóng)村宅基地三權(quán)分置不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證。

針對(duì)第一類交易，在認(rèn)定合同有效的基礎(chǔ)上，農(nóng)村居民之外的其他主體受讓農(nóng)宅后，辦理過(guò)戶登記時(shí)，筆者認(rèn)為，最好將其受讓取得的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)。一是2017年8月國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的通知，允許13個(gè)地區(qū)的集體土地開發(fā)租賃住房，這意味著，利用集體建設(shè)用地開發(fā)住宅的合法性指日可待，房屋權(quán)利人取得集體建設(shè)用地使用權(quán)具備了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)可能性；二是可與集體組織成員享有的宅基地使用權(quán)相區(qū)分。集體組織成員享有的宅基地使用權(quán)具有無(wú)償性和不受期限限制的特征，但讓非集體組織成員一直無(wú)償使用宅基地顯然不合適，變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，為其設(shè)定一定的存續(xù)期限、規(guī)定一定的流轉(zhuǎn)方式，再向集體組織補(bǔ)交適當(dāng)?shù)耐恋厥褂觅M(fèi)用，既可以讓受讓人的權(quán)利成為一項(xiàng)合法的、權(quán)能完整的權(quán)利，形成集體組織成員的宅基地使用權(quán)和非集體組織成員的集體建設(shè)用地使用權(quán)同時(shí)并存的格局，也有助于形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)。