殷仁勝

(三峽大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

法貴在信仰，重在落實(shí)?！兑瞬悬S柏河流域保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)自2018年2月16日起施行，至今已歷時(shí)半年。對(duì)于黃柏河流域保護(hù)來說，《條例》到底是長(zhǎng)牙的“真老虎”還是不長(zhǎng)牙的“紙老虎”，需要實(shí)地調(diào)研，獲取真實(shí)的信息。為此，宜昌市人大暨三峽大學(xué)地方立法研究院《宜昌市黃柏河流域保護(hù)條例》實(shí)施效果調(diào)查課題組(以下簡(jiǎn)稱課題組)為獲取第一手材料，于2018年8月上中旬，開展了為期一周的專題調(diào)研活動(dòng)，通過訪政府、進(jìn)村莊、入企業(yè)、召開座談會(huì)等形式，較為充分地了解了基層組織、企業(yè)及村民對(duì)《條例》實(shí)施的意見和建議。專題調(diào)研主要集中在《條例》規(guī)定的生態(tài)補(bǔ)償與總量控制、水污染防治、綠色發(fā)展和違法責(zé)任追究等制度方面。

一、相關(guān)制度的落實(shí)情況

1.生態(tài)補(bǔ)償與總量控制制度

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是解決黃柏河流域水環(huán)境保護(hù)的重要途徑，《條例》授權(quán)宜昌市人民政府制定具體生態(tài)補(bǔ)償辦法。2017年12月，宜昌市人民政府印發(fā)了《黃柏河?xùn)|支流域生態(tài)補(bǔ)償方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償方案》)?！堆a(bǔ)償方案》明確建立“受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償”的運(yùn)行機(jī)制，形成共抓宜昌市城區(qū)主要供水水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏格局。

《補(bǔ)償方案》涉及磷礦開采指標(biāo)分配和水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核兩個(gè)部分。指標(biāo)分配的依據(jù)是：宜昌市每年列支1000萬元，流域內(nèi)的夷陵區(qū)、遠(yuǎn)安縣每年分別向市人民政府繳納水質(zhì)保證金700萬元和300萬元，構(gòu)成生態(tài)補(bǔ)償基金；磷礦開采指標(biāo)由市分解到縣區(qū)，縣區(qū)再分解給企業(yè)，并從760萬噸開采總額中拿出100萬噸作為生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)；水質(zhì)達(dá)標(biāo)縣區(qū)可獲得生態(tài)補(bǔ)償金和磷礦開采指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，不達(dá)標(biāo)縣區(qū)開采指標(biāo)將被削減并轉(zhuǎn)給達(dá)標(biāo)縣區(qū)。水質(zhì)考核依據(jù)監(jiān)測(cè)斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，如果監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)連續(xù)2次或者連續(xù)6個(gè)監(jiān)測(cè)周期累計(jì)超標(biāo)3次，相關(guān)企業(yè)下半年開采指標(biāo)削減30%，連續(xù)6個(gè)監(jiān)測(cè)周期累計(jì)超過4次，相關(guān)企業(yè)下半年度開采指標(biāo)削減60%，嚴(yán)重的將取消下半年開采指標(biāo)。

監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)與磷礦開采獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)掛鉤實(shí)際上是一種“連坐制”，將政府、企業(yè)及村民利益捆綁在一起，形成水資源保護(hù)齊抓共管機(jī)制，對(duì)利益攸關(guān)方觸動(dòng)很大，政府、企業(yè)和村民都高度重視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《條例》實(shí)施半年時(shí)間，黃柏河流域13家磷礦開采企業(yè)為達(dá)標(biāo)排放，上馬污水處理設(shè)備、新建改建井下廢水池66個(gè)，總投資3300多萬元，3家企業(yè)因不能達(dá)標(biāo)排放被扣減開采指標(biāo)。《補(bǔ)償方案》確立的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，短期內(nèi)保護(hù)成效初顯，黃柏河流域總體水質(zhì)達(dá)到和超過Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)斷面占比88.26%，比上年同期增加4.93%①。

2.水污染防治制度

水污染防治是《條例》制定的主要目的，磷礦開采總量控制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制都是為此目的服務(wù)，涉及《條例》第二十條生產(chǎn)廢水排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、第二十三條生產(chǎn)廢水達(dá)標(biāo)排放、第二十四條人口集聚區(qū)生活污水達(dá)標(biāo)排放和防治生活垃圾污染、第二十五條減輕農(nóng)業(yè)面源污染、第二十六條管控畜禽養(yǎng)殖污染、第二十七條防治運(yùn)輸工具污染以及第二十九條、第三十條、第三十一條關(guān)于黃柏河流域及其核心區(qū)、控制區(qū)禁止從事的一系列生產(chǎn)生活活動(dòng)等內(nèi)容。因此，防治磷礦開采污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、集鎮(zhèn)生活污染是本次專題調(diào)研的重點(diǎn)?？傮w來看，由于《條例》明確規(guī)定了河長(zhǎng)制、責(zé)任追究制度、磷礦開采總量與水質(zhì)掛鉤制度，不僅影響流域內(nèi)地方政府的政績(jī)，更影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政收入，夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)、遠(yuǎn)安縣嫘祖鎮(zhèn)都高度重視，出臺(tái)相應(yīng)措施或者采取相應(yīng)對(duì)策，取得了較好的成效。

遠(yuǎn)安縣嫘祖鎮(zhèn)經(jīng)過化工污染專項(xiàng)治理，2015年后19家化工企業(yè)都紛紛限產(chǎn)，目前仍在生產(chǎn)的為16家，另有3家轉(zhuǎn)產(chǎn)。全鎮(zhèn)設(shè)置30個(gè)檢測(cè)點(diǎn)，其中市設(shè)7個(gè)，縣設(shè)23個(gè)，24小時(shí)監(jiān)控。全鎮(zhèn)總磷排放量由《條例》實(shí)施前的0.5mg/L降到0.2mg/L，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為90.86%，比《條例》實(shí)施之前高出近20個(gè)百分點(diǎn)，高出市設(shè)達(dá)標(biāo)率(80%)10個(gè)百分點(diǎn)以上，其中有4條河流達(dá)到I類水質(zhì)要求，可以直接飲用。

夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)位于黃柏河西支的源頭，鎮(zhèn)內(nèi)磷礦資源豐富，磷礦開采企業(yè)眾多，水質(zhì)污染相對(duì)來說更嚴(yán)重些。《條例》實(shí)施以來，全鎮(zhèn)設(shè)置有8個(gè)監(jiān)測(cè)斷面，占夷陵區(qū)11個(gè)斷面的72%，涉及礦山企業(yè)22家，排水口21處。面對(duì)排污達(dá)標(biāo)壓力，樟村坪鎮(zhèn)先后出臺(tái)了《樟村坪鎮(zhèn)9條治河措施》、《管家河、董家河、西岔河斷面水質(zhì)改善13條實(shí)施意見》、《栗林河集鎮(zhèn)段水質(zhì)改善8條實(shí)施意見》等規(guī)范性文件，依法推進(jìn)水污染治理，著力打造“法治防區(qū)”。2017年12月上旬至2018年6月下旬21個(gè)監(jiān)測(cè)周期內(nèi)，共取樣檢測(cè)132次，超過Ⅱ類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)103次，不達(dá)標(biāo)29次，監(jiān)測(cè)斷面Ⅱ類水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為78.03%，主要超標(biāo)項(xiàng)目為總磷。雖然未達(dá)到市設(shè)達(dá)標(biāo)率(80%)，但與上年同期相比，管家河和董家河斷面水質(zhì)總磷指標(biāo)明顯下降，西岔河和樟村坪集鎮(zhèn)斷面水質(zhì)也有所好轉(zhuǎn)。

3.產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展制度

對(duì)黃柏河流域立法保護(hù)，但并不排斥甚至放棄發(fā)展，要正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，真正為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”作貢獻(xiàn)，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”，為保護(hù)而保護(hù)不是該部地方性法規(guī)的立法目的，在“保護(hù)之中發(fā)展、在發(fā)展之中保護(hù)”才是《條例》出臺(tái)的真實(shí)意圖?！稐l例》實(shí)際是以嚴(yán)格的水資源保護(hù)制度倒逼流域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)此，《條例》第十三條作出了明確的規(guī)定②。對(duì)于夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)來說，磷礦開采是其支柱產(chǎn)業(yè)，全鎮(zhèn)80%以上的財(cái)政收入來自磷礦，80%左右的勞動(dòng)力在礦場(chǎng)務(wù)工。如今，磷礦開采總量大幅削減，很多礦山關(guān)停了，職工的出路在哪里？民生問題如何解決？該鎮(zhèn)結(jié)合實(shí)際，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”大發(fā)展理念，堅(jiān)持生態(tài)立村的發(fā)展戰(zhàn)略，精準(zhǔn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，走可持續(xù)發(fā)展之路[1]。鎮(zhèn)人大主席告訴我們，樟村坪鎮(zhèn)發(fā)展定位除了“法治防區(qū)”外，還有兩區(qū)，即“生態(tài)林區(qū)”和“特色景區(qū)”。課題組對(duì)“特色景區(qū)”頗感興趣。在該鎮(zhèn)殷家坪村，一排整齊美觀的民宿依山而建，又一座頗具特色的多層吊腳木屋從山腳建到山腰。房前的小停車場(chǎng)，停滿了前來消夏避暑的遠(yuǎn)方客人。進(jìn)到屋子里面，房間干凈整潔，炎熱的夏季不用空調(diào)也能感覺到陣陣清涼。樟村坪鎮(zhèn)已經(jīng)找到了解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型之路！從“賣石頭”到“賣空氣”，走向“旅居”之路，從開發(fā)“磷山林?！眴渭冎赂坏揭劳小傲趾Ｋ础弊呖沙掷m(xù)發(fā)展的富美之路。樟村坪鎮(zhèn)平均海拔在1100米以上，森林覆蓋率高達(dá)87.56%，常年均溫21℃，是消夏避暑的勝地。據(jù)該鎮(zhèn)陪同調(diào)研的一名負(fù)責(zé)人介紹，2017年夏天，一對(duì)夫婦開辦民宿業(yè)務(wù)，短短三個(gè)月贏利高達(dá)8萬元。在該鎮(zhèn)羊角山村，多年開采磷礦留下的礦渣形成一個(gè)很大的亂石崗，成為環(huán)境污染的一大隱患。2014年村里對(duì)這個(gè)地方進(jìn)行綜合治理，將200多畝的荒山改造成民宿文化活動(dòng)地，五顏六色的集裝箱民宿掩映在一片花海中，不僅美化了環(huán)境，更帶來了無限商機(jī)。樟村坪鎮(zhèn)兩屆民俗文化節(jié)在這里成功舉辦，吸引了上萬游客。據(jù)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人介紹，鎮(zhèn)里準(zhǔn)備將每年的6月20日作為民俗文化節(jié)，通過這個(gè)平臺(tái)，引進(jìn)資金回鄉(xiāng)進(jìn)行旅游開發(fā)，形成具有特色的產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展之路。

樟村坪鎮(zhèn)的綠色發(fā)展除了打造“特色景區(qū)”之外，將生態(tài)農(nóng)業(yè)的培育納入“特色林區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃。目前已經(jīng)確定“四萬”規(guī)劃項(xiàng)目，即萬畝核桃和藥材、萬畝蔬菜、萬畝水果、萬畝茶葉。

4.違法責(zé)任追究制度

依據(jù)湖北省人民政府2016年批復(fù)同意在黃柏河流域開展相對(duì)集中水資源保護(hù)行政處罰權(quán)，2017年1月，黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局正式啟動(dòng)，這是全省首個(gè)流域性水利綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使原來分散在水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、海事等部門的116項(xiàng)涉水行政執(zhí)法權(quán)，在全長(zhǎng)162公里的黃柏河岸線，建起“一管到底”的監(jiān)管防線。這張“零死角”監(jiān)管網(wǎng)，覆蓋黃柏河全流域，對(duì)65家磷礦企業(yè)146個(gè)礦洞、68處礦井廢水排污口、61處生活污水排污口全面布防，水域內(nèi)共設(shè)立26個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，定期監(jiān)測(cè)。

在黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局調(diào)研時(shí)，該局執(zhí)法人員反復(fù)強(qiáng)調(diào)，《條例》的及時(shí)制定為他們提供了黃柏河流域保護(hù)充分的執(zhí)法依據(jù)，有了強(qiáng)有力的法律武器。該局工作人員告訴課題組，過去沒有制定《條例》時(shí)，每逢周末和節(jié)假日，在黃柏河流域核心區(qū)垂釣者每天數(shù)以百計(jì)，他們苦于沒有管理依據(jù)而無計(jì)可施?，F(xiàn)在，依據(jù)《條例》對(duì)非法垂釣者處以罰款后，很少有人前來釣魚。2017年，黃柏河?xùn)|支上游的4家磷礦企業(yè)，集體收到“紅牌”警告，被責(zé)令立即停止超標(biāo)排放水污染物?！稐l例》生效施行后，該局對(duì)一家嚴(yán)重超標(biāo)排污企業(yè)，依據(jù)《條例》第二十條“向流域排放的生產(chǎn)廢水必須達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，處以20萬元的巨額罰款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一年多來，該局對(duì)涉嫌破壞水源等行為下達(dá)執(zhí)法文書101份，叫停3家磷礦項(xiàng)目報(bào)批，對(duì)45家單位和個(gè)人違規(guī)排污、侵占洞道、非法采砂等違法行為依法進(jìn)行了處罰，有力震懾了違法行為，加強(qiáng)了流域水資源保護(hù)，維護(hù)了法律法規(guī)的尊嚴(yán)和權(quán)威。

二、存在的主要問題

《條例》實(shí)施后給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來哪些方面的問題？《條例》執(zhí)行過程中還存在哪些困難？這兩個(gè)問題也是課題組調(diào)研時(shí)急切想得到的答案。從調(diào)研走訪的情況看，《條例》條文本身存在的問題并不多，更多的問題出在配套的管理和落實(shí)制度方面。

1.磷礦開采總量控制給企業(yè)帶來的生存壓力

宜昌市2018年磷礦開采量控制在1000萬噸，其中夷陵區(qū)450萬噸，遠(yuǎn)安縣250萬噸，興發(fā)集團(tuán)200萬噸，預(yù)留100萬噸作為獎(jiǎng)勵(lì)使用。這是2016年以來宜昌連續(xù)第三次下調(diào)磷礦開采總量約束性指標(biāo)，對(duì)磷礦開采企業(yè)產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。一是導(dǎo)致合規(guī)辦證的產(chǎn)能大幅壓縮，開采計(jì)劃總量不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能的三分之一，企業(yè)的投入難以收回。以三寧公司挑水河磷礦為例，設(shè)計(jì)的生產(chǎn)能力是采礦100萬噸/年、選礦70萬噸/年，前期投資共計(jì)7.5億元。2018年獲得的磷礦開采指標(biāo)只有原礦38萬噸、磷精礦28萬噸。2018年3月15日啟動(dòng)生產(chǎn)，因受總量控制的限制，其采選生產(chǎn)系統(tǒng)都一直處于半開半停狀態(tài)，巨額固定資產(chǎn)和裝置能力不能充分發(fā)揮效能，生產(chǎn)成本大幅度上升，盈利空間十分有限。而且，企業(yè)停工后沒有資金來源，但仍會(huì)產(chǎn)生很多其他的費(fèi)用。比如深部開采的礦山，一個(gè)月排水的電費(fèi)大概在50萬元左右；一家投資5億元的企業(yè)，僅銀行融資貸款每個(gè)月銀行利息支出就高達(dá)100多萬元；職工的社保、基本保障性工資人均1500元/月，加起來每月大概20萬元。依據(jù)目前狀況，預(yù)計(jì)宜昌市整個(gè)磷礦開采企業(yè)在10月份用完采礦指標(biāo)，2018年基本處于虧損狀況。二是因?yàn)椴荒苓B續(xù)組織生產(chǎn)，不僅給企業(yè)安全生產(chǎn)造成極大被動(dòng)，也使企業(yè)骨干力量被迫出走，另謀生計(jì)。很多企業(yè)普通員工在10月份企業(yè)停工回家后無事可做，可能惹事生非，影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。三是限制開采量將倒逼磷礦生產(chǎn)企業(yè)重回采富棄貧的老路，勢(shì)必造成有限磷資源的損失和浪費(fèi)。四是縣區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政收入減少，污染治理缺乏足夠的資金支撐。據(jù)夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)經(jīng)保辦主任介紹，2014年該鎮(zhèn)財(cái)政收入近8億元，僅柳樹溝和宜化繳稅就超過1億元，2018年最高只有5000萬元，鎮(zhèn)財(cái)政收入銳減。

2.政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)的不合理性

建立穩(wěn)定的、可預(yù)期的對(duì)飲用水水源地和源頭區(qū)政府財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)飲用水水源地與其他地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是確?！稐l例》得到貫徹落實(shí)的根本[2]。然而，在調(diào)研中，樟樹坪鎮(zhèn)和嫘祖鎮(zhèn)都認(rèn)為市人民政府出臺(tái)的《補(bǔ)償方案》存在諸多不合理的地方。一是生態(tài)補(bǔ)償金實(shí)際是以各自繳納的風(fēng)險(xiǎn)抵押金作為治理保證，如果治理不達(dá)標(biāo)將失去該筆資金，這體現(xiàn)的是生態(tài)補(bǔ)償制度中的“誰污染、誰治理”和“誰損害、誰補(bǔ)償”原則，但生態(tài)補(bǔ)償另一更重要原則——“誰受益、誰補(bǔ)償”不明確，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值未能體現(xiàn)。保護(hù)地區(qū)提供了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，城區(qū)200多萬居民受益，生態(tài)產(chǎn)品的提供者與受益者利益失衡沒有通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得到合理補(bǔ)償。二是即使市里先期支付1100萬元給夷陵區(qū)和遠(yuǎn)安縣(夷陵區(qū)700萬元，遠(yuǎn)安縣400萬元)，也不夠治污投入的費(fèi)用。僅兩個(gè)鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠、購買農(nóng)村生活污水微動(dòng)力處理設(shè)施等支出就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1000萬元。夷陵區(qū)樟村坪鎮(zhèn)位于黃柏河流域核心區(qū)的村莊，由于不能修建垃圾填埋場(chǎng)，他們需要將生活垃圾運(yùn)送到80公里以外的夷陵區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)填埋，每天每車的油費(fèi)400元，兩車每月僅油耗就超過2萬多元，還不包括運(yùn)輸工人的工資以及其他費(fèi)用，僅此一項(xiàng)概算每年近30萬元。三是目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制完全是政府運(yùn)作模式，市場(chǎng)機(jī)制嚴(yán)重缺乏，資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性沒能發(fā)揮，導(dǎo)致節(jié)能減排效益不能經(jīng)濟(jì)化；四是黃柏河流域?qū)嵭袊?yán)格的保護(hù)制度，限制了核心區(qū)和控制區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)，不僅磷礦減少開采，規(guī)模養(yǎng)殖不能存在，就連豐富的旅游資源也受到限制(如遠(yuǎn)安縣嫘祖鎮(zhèn)3個(gè)景區(qū)被叫停)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以及民生因?yàn)榘l(fā)展機(jī)會(huì)的喪失而每況愈下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹罢l保護(hù)、誰受益”原則未能得到體現(xiàn)，“綠水青山”不能變成“金山銀山”。

3.禁止物理選礦的非正當(dāng)性

《條例》第三十一條第二項(xiàng)規(guī)定在核心區(qū)內(nèi)禁止新建、擴(kuò)建物理選礦項(xiàng)目。對(duì)此規(guī)定，環(huán)保部門的解釋是，“物理選礦項(xiàng)目對(duì)流域水體水質(zhì)仍存在不可預(yù)知的危險(xiǎn)，在核心區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建物理選礦項(xiàng)目也應(yīng)禁止。”然而，在實(shí)地調(diào)研中，所有的采礦企業(yè)對(duì)此解釋都不認(rèn)同。他們認(rèn)為，依靠先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，物理選礦不僅不會(huì)造成環(huán)境污染，還有利于資源的節(jié)約利用。課題組不是礦業(yè)方面專家，對(duì)此辯解無法做出判斷。但從網(wǎng)上查找到的資料，似乎印證了他們的觀點(diǎn)。我們從網(wǎng)絡(luò)上搜索到近20年前的一篇文章，作者是煤科總院唐山分院研究人員。他認(rèn)為，目前的物理選礦技術(shù)已經(jīng)有所建樹的領(lǐng)域有資源再利用、環(huán)境保護(hù)、固體廢棄物回收、醫(yī)學(xué)和污水處理等，應(yīng)用的范例很多，主要是采用重選、磁選等手段進(jìn)行污水處理、生物技術(shù)、土壤凈化、核廢料處理、煤氣的磁過濾等，不僅較化學(xué)方法簡(jiǎn)單、成本低、效果好，而且一般不會(huì)帶來二次污染問題[3]?！稐l例》出臺(tái)的目的是要對(duì)黃柏河流域“實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度和水資源保護(hù)制度”，對(duì)此任何企業(yè)并無異議。但是以物理選礦對(duì)水質(zhì)的保護(hù)“仍存在不可預(yù)知的危險(xiǎn)”為理由“禁止新建、擴(kuò)建物理選礦項(xiàng)目”，無異于因噎廢食。

4.斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)與企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)的差異性

《條例》第二十條要求“向流域排放的生產(chǎn)廢水必須達(dá)到《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”，即采礦環(huán)節(jié)生產(chǎn)污水污染物總磷控制在0.5mg/L以下，而第十四條規(guī)定的核心區(qū)水體水質(zhì)必須達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，即總磷含量小于0.2mg/L。這就是說，企業(yè)排放污水含磷標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)所在河段斷面水質(zhì)的含磷標(biāo)準(zhǔn)之間有0.3mg/L的差距。但是，企業(yè)普遍反映，他們排放污水的總磷含量均在0.2mg/L以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國控標(biāo)準(zhǔn)，而斷面監(jiān)測(cè)的水質(zhì)總磷含量仍然超過0.2mg/L，導(dǎo)致磷礦開采量減少。斷面監(jiān)測(cè)總磷超過0.2mg/L有兩種原因。第一種原因可能是斷面內(nèi)其他污染物沒有治理好，比如水土流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染，導(dǎo)致斷面水質(zhì)超標(biāo)，這應(yīng)屬于政府責(zé)任；另一種更重要的原因，磷礦礦區(qū)水中含磷在自然狀態(tài)下就達(dá)到0.08-0.2mg/L，不同地區(qū)會(huì)存在一定差異。以三寧公司為例，2018年2月1日至3月1日，根據(jù)網(wǎng)上在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，在礦區(qū)停產(chǎn)期間的自排水總磷含量就是0.13mg/L。上述兩種原因?qū)е碌臄嗝嫠|(zhì)超標(biāo)，板子都打在企業(yè)身上，企業(yè)感覺有點(diǎn)“冤”。其實(shí)，總磷含量與懸浮物有更為直接的關(guān)系，在開采過程中，含磷量隨懸浮物的濃度增加而增加，因此，有效控制懸浮物是控制總磷的關(guān)鍵。

5.行政處罰自由裁量權(quán)的寬松性

《條例》第五章《法律責(zé)任》部分條文對(duì)違反規(guī)定、造成水環(huán)境污染的行為，由市人民政府黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)視不同的違法行為處以一定幅度內(nèi)的罰款。課題組在黃柏河流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局調(diào)研時(shí)，執(zhí)法人員認(rèn)為，《條例》幾乎每一條規(guī)定一種違法行為，其罰款金額的上限和下限之間有5倍甚至10倍的差距，條文中又未給出任何可以確定處罰數(shù)額的參考依據(jù)，導(dǎo)致法律適用的困難。實(shí)際的違法行為肯定有所不同，造成的危害結(jié)果也會(huì)不同，到底處罰多少為宜，全憑執(zhí)法人員自由裁量。這樣規(guī)定雖然賦予了執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，但在強(qiáng)調(diào)法治精神和依法行政的當(dāng)今，這種寬松的自由裁量權(quán)可能會(huì)在執(zhí)法者和被執(zhí)法者之間產(chǎn)生矛盾糾紛。

三、對(duì)策與建議

第一，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高保護(hù)者的積極性。生態(tài)補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)、更加合理地作出規(guī)定。一是擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，不僅補(bǔ)償為保護(hù)水質(zhì)而支出的費(fèi)用，而且還應(yīng)對(duì)為保護(hù)水質(zhì)失去的發(fā)展機(jī)會(huì)給予合理的補(bǔ)償；二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓補(bǔ)償對(duì)象真正體會(huì)到“誰保護(hù)、誰受益”，提高保護(hù)者的積極性；三是對(duì)核心區(qū)加大政策扶持和生態(tài)移民補(bǔ)償，引導(dǎo)核心區(qū)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展；四是制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)某B(tài)化發(fā)展機(jī)制，尤其是市場(chǎng)機(jī)制，生態(tài)治理的最有效方式是要構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多方位參與的復(fù)合型模式[4]。應(yīng)建立排污權(quán)、水權(quán)交易機(jī)制，確保區(qū)域之間、保護(hù)者與受益者之間利益的持久公平。

第二，搭建平臺(tái)，引導(dǎo)部分采礦企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。黃柏河流域磷礦開采總量控制是因?yàn)榍捌诘臒o序發(fā)展超出了資源的承載能力，導(dǎo)致水生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨利性的必然結(jié)果。在放開開采的高峰期，該區(qū)域的磷礦開采企業(yè)達(dá)到100多家，雖然近年來整頓、關(guān)閉了15萬噸以下的小磷礦，但仍有60多家企業(yè)留存了下來，僧多粥少的局面依然存在。就企業(yè)來說，他們獲得的采礦權(quán)以及核定的開采能力不僅合法有效，更一證難求，不會(huì)輕易放棄。所以，政府只能采取總量限制的辦法倒逼企業(yè)自身作出選擇，這也是沒有辦法的辦法。筆者認(rèn)為，這種辦法是政府和企業(yè)都在“耗著”，是一種消極等待的辦法。政府能不能采取更為積極穩(wěn)妥的辦法引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展？比如政府除了在政策、資金、人員安置等方面提供幫助外，可否搭建平臺(tái)讓企業(yè)自主協(xié)商，給予退出企業(yè)的一定補(bǔ)償，讓部分生存困難的企業(yè)主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)型發(fā)展？

第三，科學(xué)決策，多方論證物理選礦的可行性。物理選礦到底對(duì)環(huán)境有無破壞或者有多大破壞應(yīng)當(dāng)有權(quán)威結(jié)論，如果僅僅因?yàn)椤安豢深A(yù)知的危險(xiǎn)”而予以禁止，企業(yè)會(huì)認(rèn)為這是武斷立法，該條規(guī)定就不是“良法”，不是“良法”未必能達(dá)到良治。因此，只有能夠證明物理選礦確實(shí)對(duì)水環(huán)境有破壞，條款規(guī)定的正當(dāng)性才可成立。否則，應(yīng)當(dāng)予以取消，前提是黃柏河流域核心區(qū)水體水質(zhì)符合《條例》規(guī)定Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)。

第四，出臺(tái)規(guī)范性文件，分級(jí)細(xì)化罰款額度?！稐l例》共有12項(xiàng)規(guī)定了5倍甚至10倍的罰款幅度，執(zhí)行中可能會(huì)出現(xiàn)自由裁量權(quán)的隨意性。為規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，使行政相對(duì)人接受正當(dāng)合理的受罰義務(wù)，建議對(duì)《條例》規(guī)定的每一項(xiàng)罰款幅度依據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度、損害結(jié)果及其他考慮因素以規(guī)范性文件進(jìn)行分級(jí)細(xì)化，真正做到罰必有據(jù)、過罰相適。為保證規(guī)范性文件內(nèi)容的公正性，起草工作可以由中立的第三方完成，經(jīng)市人民政府依法制定后生效。

第五，嚴(yán)管監(jiān)測(cè)斷面，獎(jiǎng)勵(lì)指標(biāo)與企業(yè)高標(biāo)準(zhǔn)排放廢水掛鉤。目前磷礦開采指標(biāo)實(shí)行斷面“連坐制”，每一監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)不合格，該斷面所有磷礦企業(yè)的開采指標(biāo)都會(huì)被削減，目的是促使磷礦企業(yè)在做好自身環(huán)保達(dá)標(biāo)的同時(shí)，對(duì)相鄰企業(yè)也進(jìn)行監(jiān)督。這種做法對(duì)于提高流域整體水質(zhì)有很大的促進(jìn)作用，但其合法性和公正性存疑。公民的監(jiān)督權(quán)是指公民所享有的監(jiān)督國家機(jī)關(guān)及其工作人員活動(dòng)的權(quán)利，而非義務(wù)，監(jiān)督的對(duì)象是特定的，僅限于國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為。如果強(qiáng)制企業(yè)之間的相互監(jiān)督，不僅把權(quán)利變成了義務(wù)，實(shí)際上也是政府把自己應(yīng)該履行的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給了企業(yè)，這對(duì)企業(yè)不公平，也是企業(yè)不可接受的，更是對(duì)法治的踐踏。沒有了穩(wěn)定的法治規(guī)則，整個(gè)社會(huì)的各類活動(dòng)就會(huì)缺乏社會(huì)預(yù)期，正常社會(huì)秩序也就難以保障[5]。企業(yè)必須履行社會(huì)責(zé)任，包括環(huán)保義務(wù)，但僅限于自身的環(huán)保義務(wù)。建議在嚴(yán)格管控?cái)嗝婵己说耐瑫r(shí)，也應(yīng)拿出一定的指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)嚴(yán)于Ⅱ類水水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，正向引導(dǎo)企業(yè)不斷改進(jìn)技術(shù)。當(dāng)所有排污都達(dá)到甚至高于Ⅱ類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)排放時(shí)，斷面水質(zhì)，甚至流域水質(zhì)自然符合Ⅱ類水水質(zhì)。

注釋：

① 文中所有數(shù)據(jù)皆由被調(diào)研單位提供。

② 《條例》第十三條規(guī)定：流域內(nèi)縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織編制流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境承載能力和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要，從源頭上減少污染。