江紅旗 王洪武 於 劍 李 盟 馮英財 楊文友*

(1.中華人民共和國重慶海關(guān),重慶 401147;2.中華人民共和國兩江海關(guān),重慶 400061)

新西蘭是公認(rèn)的生物多樣性最豐富的國家之一，農(nóng)業(yè)是新西蘭傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)發(fā)達(dá)，乳制品與肉類是最重要的出口產(chǎn)品，粗羊毛出口量居世界第一位，占世界總產(chǎn)量的25%。鹿茸、羊肉、奶制品出口值世界第一，牛及奶制品、鹿和羊出口高達(dá)130億美元/年。歐盟、美國、加拿大、日本、澳大利亞、新西蘭等發(fā)達(dá)國家動物檢疫法律體系與防控成效的文獻(xiàn)介紹較多[1]，但進(jìn)口陸生動物檢疫法治體系介紹和研究文獻(xiàn)少見。針對我國是畜牧業(yè)大國，近年來，進(jìn)境動物種類多、國別多、數(shù)量大、用途多、在國境內(nèi)停留時間不一（≤15天--終身）、潛在疫病傳入風(fēng)險高等客觀實際，筆者在對澳大利亞進(jìn)境陸生動物檢疫法治體系建設(shè)研究基礎(chǔ)上，系統(tǒng)研究新西蘭對入境活動物檢疫監(jiān)管新要求和相關(guān)文獻(xiàn)[1-2]，分析總結(jié)其進(jìn)境陸生動物檢疫監(jiān)管特征與方法，以期對中國進(jìn)境陸生動物檢疫監(jiān)管法治體系建設(shè)提供借鑒。

1 法治體系構(gòu)成

新西蘭初級產(chǎn)業(yè)部（Ministry for Primary Industries，MPI）負(fù)責(zé)農(nóng)漁食及林產(chǎn)品安全管理，MPI生物安全局負(fù)責(zé)《生物安全法》實施與協(xié)調(diào)。《生物安全法》等法律、動物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（IHS）、進(jìn)境風(fēng)險分析、外來疫病緊急應(yīng)對、動物識別和可追溯等制度構(gòu)成新西蘭科學(xué)完整的進(jìn)境動物檢疫法治體系。

1.1 《生物安全法》

新西蘭《生物安全法 1993》是世界上第一部生物安全法規(guī)。該法對外來或本土重要生物實行全面、系統(tǒng)、預(yù)防性保護(hù)管理，避免外來有害生物與雜草的無意引入以及在國內(nèi)定置傳播，對其生態(tài)環(huán)境和畜牧業(yè)造成毀滅性破壞，對保護(hù)新西蘭的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人類健康以及一系列社會和文化價值觀，具有里程碑意義。生物安全理念在《漁業(yè)法》、《野生動物法》、《衛(wèi)生法》、《食品法規(guī)》等11部法律法規(guī)中均有闡述與體現(xiàn)[2]，持續(xù)保持了全新西蘭生物安全意識在整個國家法治體系中的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一性。

新西蘭制定《國家生物安全戰(zhàn)略計劃2003》，2016年又發(fā)布《國家生物安全方向與戰(zhàn)略2025》，提出了5大戰(zhàn)略與方向和具體目標(biāo)，是新西蘭生物安全新的里程碑。

1.2 《動物福利法》

新西蘭沿用英國《動物保護(hù)法1835》取代原動物保護(hù)法規(guī)，歷經(jīng)《反虐待動物法1878》--保護(hù)野生和家養(yǎng)動物，《動物保護(hù)法1960》、《動物福利法1999》[3]3大階段，《動物福利法2015》修正案明確動物福利的強(qiáng)制性和虐待動物行為、違法處罰方法，要求透明的科學(xué)研究和禁止動物用于化妝品毒性實驗等。

1.3 《動物識別和可追溯系統(tǒng)法》

《國家動物識別和可追溯法2012》（NAIT）可識別出動物從出生到屠宰（死亡）或活體出口整個過程的物理位置以及全部信息，為外來疫病的監(jiān)測、管理提供快速的應(yīng)對基礎(chǔ)。出口到新西蘭的動物，經(jīng)進(jìn)口許可、獲得耳標(biāo)后，才可實施出口前的隔離檢疫（PEI）。無正當(dāng)理由損毀、修改或移除經(jīng)MPI批準(zhǔn)的耳標(biāo)屬違法行為。農(nóng)場主和畜主準(zhǔn)確及時錄入信息是保障NAIT有效性的關(guān)鍵。

1.4 《危害物質(zhì)和新生物控制法》

《危害物質(zhì)和新生物控制法 1996年》（HSNO法）防控外來有害物質(zhì)和新生物有意引入行為，與《生物安全法》防止外來物種無意引入共同防范生物入侵新西蘭。HSNO的引入、培育、田間測試或釋放須經(jīng)安全評估批準(zhǔn)程序。評估時要考慮風(fēng)險與收益、例外釋放等因素。新西蘭環(huán)境風(fēng)險管理局（ERMA）負(fù)責(zé)組織評估和批準(zhǔn)，MPI負(fù)責(zé)制定實施IHS標(biāo)準(zhǔn)。

1.5 外來疫病應(yīng)急處理制度

新西蘭依OIE原動物疫病病分類建立了外來疫病應(yīng)急處理制度和三種應(yīng)對方法，成功應(yīng)對動物疫情傳入和控制。規(guī)定動物疫病發(fā)生調(diào)查、應(yīng)對、終止、監(jiān)督/后續(xù)處置時限要求，疫病嚴(yán)重程度越高，要求越嚴(yán)格、應(yīng)對更迅速。一類疫病從啟動調(diào)查到采取措施要求在18小時內(nèi)完成，48小時內(nèi)完成所有關(guān)鍵應(yīng)急處理行為[4]。

新西蘭從未發(fā)生口蹄疫等19種重要通報疫病。入侵的傳染性牛胸膜肺炎等3種疫病[1]，曾地方流行的綿羊癢病等5種疫病已成功撲滅[4]，實施牛結(jié)核病等5種疫?。▍^(qū)域化）控制計劃[5]。

1.6 風(fēng)險分析制度

《生物安全法1993》規(guī)定進(jìn)口有風(fēng)險的物品須實施進(jìn)境風(fēng)險分析。《新西蘭生物安全風(fēng)險分析程序2006》替代《有害生物風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)2001》。分析對象包括動植物及其產(chǎn)品，關(guān)注運(yùn)輸工具等無生命體的風(fēng)險分析。規(guī)定對已定殖在新西蘭的病蟲害不實施風(fēng)險分析[6]，建立了部際風(fēng)險分析信息交流協(xié)作機(jī)制。

1.7 進(jìn)境動物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)

《生物安全法1993》規(guī)定，對所有可能帶來生物安全風(fēng)險的活動物要求制定進(jìn)口衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（Import Health Standard，IHS）。MPI負(fù)責(zé)IHS的制修定及實施，按一國家和地區(qū)一種動物制定一標(biāo)準(zhǔn)原則起草發(fā)布。進(jìn)口許可、出口前的隔離檢疫、入境時和入境后的隔離檢疫以及獸醫(yī)證書和隨動物同行的證單等是標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容，建立了部際IHS制修訂協(xié)商機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整原則。

2 進(jìn)境動物管控

新西蘭海關(guān)、MPI負(fù)責(zé)監(jiān)督管理進(jìn)境動物安全，海關(guān)發(fā)布禁止進(jìn)境動物名錄。允許國家的動物進(jìn)口通過出口前的管控、進(jìn)境時的監(jiān)控和進(jìn)境后的檢疫三道防線防止非法入侵。未風(fēng)險評估和制定IHS前，不允許進(jìn)口。

2.1 允許進(jìn)口的動物

水生動物、種禽蛋、農(nóng)場動物、實驗動物、馬、寵物、動物園用動物、無脊椎動物等。

2.2 允許進(jìn)口的陸生動物

農(nóng)場動物（包括牛、綿羊、鹿、羊駝和山羊）、馬、寵物、動物園用動物和無脊椎動物。

2.2.1 農(nóng)場動物。允許澳大利亞的綿羊、山羊、鹿、羊駝和美國的羊駝進(jìn)口。規(guī)定了非允許國家上述動物進(jìn)入新西蘭的方法。

2.2.2 馬。允許準(zhǔn)入國家的馬、驢和它們的雜交品種進(jìn)口，許可國家和地區(qū)：新加坡、澳大利亞、中國香港、歐盟、美國、中國澳門等。

2.2.3 實驗室動物。每一種/次實驗動物進(jìn)口單一申請并開展評估。澳大利亞等9個國家的5種實驗用果蠅許可進(jìn)口。實驗用小鼠和大鼠，澳大利亞的實驗用兔允許進(jìn)口。

2.2.4 寵物。準(zhǔn)許滿足IHS要求的貓狗寵物進(jìn)口。分3種類型檢疫監(jiān)管，第1類是澳大利亞（包括Norfolk島），第2類是無狂犬病地區(qū)，第3類是無狂犬病發(fā)生或控制良好地區(qū)。澳大利亞的兔子和豚鼠，英國的栗鼠，歐洲和澳大利亞鸚鵡準(zhǔn)許進(jìn)口。

2.2.5 動物園用動物。準(zhǔn)許批準(zhǔn)國家的動物園用動物，如爬行動物、蝴蝶和飛蛾進(jìn)口。特別要求裝載野生動物的設(shè)施需評估，獲取資格代碼、許可后才可啟用。

2.2.6 無脊椎動物。每種無脊椎動物進(jìn)口申請需逐個評估，須滿足特定的要求和嚴(yán)格的生物安全保障措施。

2.2.7 禁止進(jìn)境動物。鳥、蛋類及其產(chǎn)品、雪貂、豚鼠（澳大利亞除外）、美國比特犬、阿根廷杜高犬、日本拔鼠、牧羊犬。

3 進(jìn)境動物檢疫實施

新西蘭實施動物出口國家風(fēng)險評估、進(jìn)口許可、進(jìn)境前、進(jìn)境時、進(jìn)境后檢疫全程控制。經(jīng)入境申報、口岸檢疫、隔離檢疫合格后，實施生物安全通關(guān)和清關(guān)，放行動物至進(jìn)口商。

3.1 許可申請

進(jìn)口許可申請僅限于允許國家指定的動物。進(jìn)口寵物前，獸醫(yī)證書和證明文件正本應(yīng)遞送至MPI以獲得許可批準(zhǔn)。

3.2 入境申報

出口國完成動物PEI后，動物抵達(dá)前3d申報并提供相關(guān)文件。

3.3 口岸檢疫

實施指定口岸進(jìn)口檢疫制度?，F(xiàn)場核查動物健康狀況，證書與動物的一致性，許可證是否有效，運(yùn)輸路線、裝載動物籠箱完好度，衛(wèi)生狀況，是否有禁用的鋪墊材料等。因裝載容器打開，鉛封破壞或單證不符要求，可退回、銷毀或留檢180d。

經(jīng)批準(zhǔn)允許過境的動物，須滿足新西蘭和進(jìn)口國家生物安全要求，在境內(nèi)不允許離開其運(yùn)輸工具，停留不超過4h。

3.4 隔離檢疫

口岸查檢后，將動物運(yùn)至指定的隔離場所實施隔離檢疫。隔離檢疫期間對特定動物疾病檢測、測定狂犬病中和抗體滴度和接種疫苗等措施。對患病寵物采取治療、銷毀、退回或扣留等處理[7]。不同批次的同一種動物可在同一隔離場實施檢疫。特別關(guān)注飼料安全，防止野生動物污染和符合IHS要求。

3.5 生物安全清關(guān)放行

符合IHS要求的動物簽發(fā)獸醫(yī)證書，清關(guān)放行活動物至進(jìn)口商。

4 思考與建議

4.1 我國進(jìn)境陸生動物檢疫監(jiān)管制度需進(jìn)一步法治化

新西蘭動物檢疫法治體系非常完善嚴(yán)格，進(jìn)口動物許可管控，系統(tǒng)的動物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，完整的動物識別與可追溯體系等為其畜牧業(yè)、生態(tài)安全提供了法治和技術(shù)保證。中國動物檢疫防疫法治建設(shè)已取得具大成效，但法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一以及法治體系建設(shè)還有差距。建議加大《進(jìn)出境動植物檢疫法》等法律法規(guī)修訂，密切與《動物防疫法》《海關(guān)法》《食品安全法》《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律的聯(lián)接與協(xié)調(diào)力度，加快《生物安全法》立法進(jìn)程，加快進(jìn)境陸生動物檢疫監(jiān)督管理辦法起草、發(fā)布、實施進(jìn)程，構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、貿(mào)易便利、行政成本較小的中國特色的進(jìn)境陸生動物檢疫法治體系，不斷提升現(xiàn)代進(jìn)境動物檢疫監(jiān)管法治能力。

4.2 我國進(jìn)境動物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)亟需進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化

新西蘭允許進(jìn)境的動物相對較多，分別制定動物進(jìn)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（IHS）系列。中國陸生動物的進(jìn)口依中國和輸出國的檢疫和衛(wèi)生要求議定書和OIE通用要求實施嚴(yán)格的風(fēng)險評估和檢疫準(zhǔn)入，入境前、入境時和入境后的檢疫監(jiān)管，特別是特定疫病的實驗室檢測，成功防止議定的和通報疫病傳入，但進(jìn)境陸生動物檢疫監(jiān)管模式、疫病監(jiān)測和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化還有一定差距。建議起草制定發(fā)布實施進(jìn)境動物衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)系列，將現(xiàn)有的管理方法和規(guī)范性文件盡快轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)，集成現(xiàn)有的陸生動物疫病診斷方法、監(jiān)管方法和動物源性食品農(nóng)獸藥殘留、污染物殘留、違禁藥物添加、飼料衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等系列，建立系統(tǒng)的、可操作的檢疫監(jiān)管技術(shù)作業(yè)指引，滿足現(xiàn)場執(zhí)法需求，不斷提升進(jìn)境動物檢疫監(jiān)管科學(xué)執(zhí)法水平。

4.3 我國進(jìn)境陸生動物檢疫管理亟需進(jìn)一步信息化

新西蘭NAIT有效應(yīng)用，外來疫病的快速應(yīng)對，Internet技術(shù)廣泛用于進(jìn)口動物申報，電子郵件于進(jìn)境動物檢疫溝通，方便快速有效，還建立并應(yīng)用了《海外市場準(zhǔn)入要求系統(tǒng)》（Overseas Market Access Requirements，OMARs），極其方便出口商查詢進(jìn)口國家的準(zhǔn)入要求。中國已開始進(jìn)境動物檢疫監(jiān)管的信息化建設(shè)與應(yīng)用，取得初步成效，但系統(tǒng)的整體規(guī)劃、適用性還需完善，進(jìn)境動物的準(zhǔn)入國家或地區(qū)、種類、檢疫要求查詢還不便利。建議組織專門力量，開發(fā)中國進(jìn)境動物安全條件管理系統(tǒng)，將建立起的符合中國實際的進(jìn)出境動物檢疫現(xiàn)代法治體系納入信息化系統(tǒng)進(jìn)行管理，供進(jìn)出口商查詢和檢疫執(zhí)法應(yīng)用，確定通過互聯(lián)網(wǎng)多種方式以加強(qiáng)信息溝通與協(xié)調(diào)，不斷提升政府公共服務(wù)速度和質(zhì)量水平。