劉宇晗

在全面深化改革時期，集體所有權(quán)的主體制度改革問題始終是理論界和決策層關(guān)注的焦點。以集體土地所有權(quán)為例，其作為其他所有土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，各類土地產(chǎn)權(quán)的明晰，都要以所有權(quán)的明晰為基礎(chǔ)。在既往的土地改革過程中，由于集體土地所有權(quán)制度的復雜性和敏感性，而往往將其擱置。但是隨著我國農(nóng)村土地問題改革的不斷深入，不難發(fā)現(xiàn)，土地產(chǎn)權(quán)制度的改革無論如何也繞不開土地所有權(quán)的問題。土地產(chǎn)權(quán)制度能否進行深入、徹底的改革，與集體土地所有權(quán)制度的安排密不可分，集體土地所有權(quán)制度應(yīng)當成為農(nóng)村土地制度改革要邁過的第一道坎。

一、問題的緣起

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革要求落實集體所有權(quán)

黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革成為我國農(nóng)村土地法律制度改革中最為矚目的內(nèi)容。黨和國家出臺了一系列政策、文件以部署與“三權(quán)分置”有關(guān)的問題，其中對集體所有權(quán)的歸屬主體如何落實尤為重視。如2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《三權(quán)分置意見》)中明確指出，農(nóng)村土地集體所有“不能虛置”，應(yīng)“認真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”等法律問題。[注]其他還可參見2016年11月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，2016年12月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2018年1月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中的有關(guān)規(guī)定。

按照相關(guān)中央文件的要求，要堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，不得將其虛置。那么，在農(nóng)地“三權(quán)分置”的視域下，應(yīng)當如何落實集體所有權(quán)成為了理論和實踐中的一個重大問題。堅持農(nóng)村土地集體所有制是當前農(nóng)村土地制度改革中不可動搖的原則，因此，我們應(yīng)當力圖在現(xiàn)有的集體所有制框架下有所作為。不能夠繞開集體土地所有權(quán)的問題，也不能夠?qū)⑵涮撝?，?yīng)當在堅持集體所有的基礎(chǔ)上積極改造現(xiàn)有的主體制度。在法律上對集體土地所有權(quán)的主體予以明晰，并對其配套制度進一步地完善。如此一來，才能在強化農(nóng)村集體土地上設(shè)定的各種土地產(chǎn)權(quán)效力的同時，盡量避免集體土地所有權(quán)人對土地用益物權(quán)人的不當干預(yù)，以充分發(fā)揮土地用益物權(quán)人的積極性，以便將市場機制引入土地資源配置中，實現(xiàn)改革目標。

(二)《民法總則》中關(guān)于“特別法人”的規(guī)定

我國2017年10月1日起施行的《民法總則》中規(guī)定了與營利法人、非營利法人類型并列的特別法人制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入特別法人之列。[注]《民法總則》第96條:本節(jié)規(guī)定的機關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人,為特別法人。這一舉措填補了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在主體定位上的“真空”狀態(tài)，也為農(nóng)民集體所有權(quán)實現(xiàn)構(gòu)建了更為清晰的法律基礎(chǔ)。在法律上賦予“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”為集體所有權(quán)主體的民事主體地位，有利于明晰集體權(quán)利主體的內(nèi)涵和外延。[注]溫世揚、梅維佳：《宅基地“三權(quán)分置”的法律意蘊與制度實現(xiàn)》，《法學》2018年第9期。但是，《民法總則》中并沒有規(guī)定更為具體的制度設(shè)計，只在第99條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格[注]《民法總則》第99條：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。，而依什么法、如何依法則沒有進一步規(guī)定[注]耿卓：《承包地“三權(quán)分置”政策入法的路徑與方案——以〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》，《當代法學》2018年第6期。。在現(xiàn)實的適用中，也仍然存在很多問題，對于其法人組織的形式、內(nèi)部構(gòu)造和治理模式、成員資格確認方式、成員股權(quán)的取得與變更等問題的規(guī)定還尚付闕如，這無疑會影響農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的有效推進。對于這些問題，我們還需要在有關(guān)法律[注]例如正在編纂的《民法典物權(quán)編》，正在修訂的《土地管理法》等。中進一步予以明確。

(三)實踐中“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”改革情況分析

據(jù)有關(guān)資料查知，目前，全國已有超過13萬個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完成了改革，已經(jīng)確認的集體成員有2億多人，共量化資產(chǎn)6664.7億元，向農(nóng)民股金分紅累計達3251億元。[注]高云才：《十三萬個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織完成改革》，《人民日報》2018年11月19日，第3版。筆者在浙江義烏調(diào)研期間，曾有農(nóng)民說：“改革的紅利讓我們在睡夢中也能笑醒?！边@都體現(xiàn)了農(nóng)民群眾在改革中得到的實實在在的獲得感、幸福感。

由此可知，在我國農(nóng)村實踐中，“農(nóng)民集體”與“農(nóng)村土地集體所有權(quán)”在立法上和現(xiàn)實上都有了重大的差異。因此，不論是推行農(nóng)地“三權(quán)分置”制度還是其他農(nóng)地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的政策，這一點都應(yīng)該引起足夠的注意。雖然在理論上對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織究竟是集體所有權(quán)的主體還是集體所有權(quán)的行使主體還存在爭議，但是基于現(xiàn)實的需要，筆者認為應(yīng)當暫時擱置這方面的爭議，在《民法總則》已經(jīng)作出明確規(guī)定的前提下，應(yīng)繼續(xù)探討在法律上如何形成一套行之有效的制度，使得明晰集體所有權(quán)主體的改革實踐經(jīng)驗在法律文本上能夠得到具體的落實。

二、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”法人形式的選擇

《民法總則》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”規(guī)定為特別法人之后，首先要解決的問題就是其屬于哪一種法人形式。對此，大部分學者主張應(yīng)當對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”按照股份制企業(yè)法人[注]何嘉：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律重構(gòu)》，北京：中國法制出版社，2017年，第126頁。的模式進行改造，具體包括股份公司、股份合作社等不同形式。[注]高飛：《論集體土地所有權(quán)主體之民法構(gòu)造》，《法商研究》2009年第2期。

將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”法人化，最大的難點在于選擇何種組織形式可以同時兼顧理論上的嚴密性以及制度安排的有效性。易言之，其制度形式的選擇既要在理論上符合相應(yīng)的法理邏輯理念，又能在解決實際現(xiàn)實問題上發(fā)揮作用。鑒于這兩點要求以及我國長期的現(xiàn)實實踐，筆者認為我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)當選擇股份合作社的形式，這是因為無論是單一的合作制還是股份制都無法滿足完善我國農(nóng)村集體所有制的需要。

(一)單一合作制的不足

于單一的合作制而言，我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最初系由新中國成立后的合作化運動而來，農(nóng)戶將自己的生產(chǎn)資料(土地、大型農(nóng)具、牲畜等)交出形成集體，從而組建成以生產(chǎn)隊為單位的集體經(jīng)濟組織。這種合作組織的初衷是作為弱者之間的聯(lián)合[注]任大鵬：《法人分類應(yīng)當體現(xiàn)農(nóng)民合作社法人的特殊性》，《中國農(nóng)民合作社》2016年第10期。，有效地限制貧富兩極分化，促進農(nóng)民共同富裕，其實行的“按勞分配”的分配模式亦符合我國社會主義國家的性質(zhì)。其主要優(yōu)點有兩點：一方面它是由農(nóng)民成員在自愿的基礎(chǔ)上組合而成的，以其成員為主要服務(wù)對象；另一方面，合作社實行民主化機制，可以保證全體成員對合作社平等的管理與監(jiān)督權(quán)利。

但是單純的合作制有一個致命的缺陷，即無法體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體的合理性。在合作制的集體經(jīng)濟組織中，集體所有權(quán)僅僅體現(xiàn)在集體層面，未能和作為集體成員的農(nóng)民之間建立財產(chǎn)上的聯(lián)系，這樣一來實際上集體化失去了其成立的合理基礎(chǔ)。集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體對其成員如果只是實行按勞分配而沒有按照生產(chǎn)要素分配[注]陳伯庚：《創(chuàng)建中國特色農(nóng)村集體經(jīng)濟組織構(gòu)想》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第4期。，那么其也僅僅只是普通的合作組織。因此，在合作制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中引入股份制，可以有效地解決當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)集體所有制中集體與其成員之間二元割裂的問題，使得農(nóng)民可以通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村集體財產(chǎn)之間產(chǎn)生聯(lián)系。

(二)單一股份制的不足

股份制是最為成功且最為普遍采用的現(xiàn)代企業(yè)組織形式，其優(yōu)點在于通過特有的制度設(shè)計，使企業(yè)的經(jīng)營趨于利益最大化，且能使企業(yè)組織與企業(yè)組織成員之間具有明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。企業(yè)組織成員之間基于其所有的股份享有平等的法律地位，基本原則是“一股一權(quán)”。股份制的主要優(yōu)點在于其可以使得農(nóng)民和集體財產(chǎn)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系更加明晰，且能夠有效地做到農(nóng)民成員與集體經(jīng)濟組織之間利益的統(tǒng)一。

但是單純的股份制也有無法解決的問題：一方面，由于我國幅員遼闊，各地農(nóng)村之間的經(jīng)濟情況差異巨大，按照股份制企業(yè)的方式重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人并不能適用于每一個農(nóng)村；另一方面，股份制無法解決農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間股份流動后的身份問題。如果單純地采用股份制的形式，在因為種種原因發(fā)生股份流動的時候，必然會出現(xiàn)一些集體成員失去股份，另一些集體成員獲得股份的情形(這也與農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的理念不合)。長此以往，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可能會漸漸淪為少數(shù)成員的組織，且會出現(xiàn)集體成員雖然還生活在原來的集體經(jīng)濟組織之中，卻與集體財產(chǎn)之間失去了聯(lián)系的情況，這顯然與我國集體所有制的規(guī)定不符。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人也不能采用單一的股份制形式，需要合作制來對其作出限制。

(三)我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)采取股份合作社形式

我國的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人應(yīng)當采取股份合作社的形式，股份合作制是我國改革開放之后農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中探索出的一種新型企業(yè)組織形式，在制度設(shè)計上兼具股份制和合作制的特點，具有較大的靈活性和可變性。

盡管股份合作制的產(chǎn)生距今已有30多年的歷史，但是其并不是應(yīng)當廢棄的陳舊制度，在新的法律與政策的規(guī)定下，仍有許多可以創(chuàng)新之處。公元前18世紀的《漢謨拉比法典》即有了合伙制度的規(guī)定，公司制度也已經(jīng)存在了100余年。但是時至今日，無論是何種法系的國家，都還在適用合伙制和公司制，且不斷地在法理上對這些企業(yè)組織形式進行變革，以與不斷發(fā)展的社會經(jīng)濟相適應(yīng)。我國的理論界和實務(wù)界對股份合作制的探索也從未停止，盡管在全國范圍內(nèi)還沒有一部統(tǒng)一的與股份合作制企業(yè)相關(guān)的法律出臺[注]此處所指法律是由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布的法律，農(nóng)業(yè)部曾于1997年頒布《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》，其屬于部門規(guī)章，不在此限。，但是股份合作制作為當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人最佳的形式選擇，在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)仍然具有很強的適應(yīng)性。

因此，在《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織明確規(guī)定為特別法人的前提下，通過其他相關(guān)法律將其法人形式明確為股份合作制，并對其在組織結(jié)構(gòu)、成員資格的確認、股權(quán)取得與變動、登記管理等方面繼續(xù)進行法律上的創(chuàng)新與變革，是能夠使“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”成為產(chǎn)權(quán)明晰的民事主體的合理途徑。

三、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”成員資格的確認標準

要真正使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成為一個以股份合作制為基礎(chǔ)，且符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的產(chǎn)權(quán)明晰的所有權(quán)主體，還必須明確其成員資格的確認標準。成員資格的確認標準及方式是農(nóng)民在集體經(jīng)濟組織中的成員權(quán)享有的前置性、基礎(chǔ)性制度。缺乏明確、科學的成員資格認定和退出機制將帶來集體組織內(nèi)部成員身份的混亂，導致集體利益分配的不公與矛盾。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的成員資格并非基于農(nóng)民的出資而來，而是基于農(nóng)民的身份獲得。某一農(nóng)民具有某一“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”的成員資格，便能夠基于該成員資格享有相應(yīng)的成員權(quán)利。以宅基地“三權(quán)分置”改革中的資格權(quán)為例，農(nóng)民基于成員資格獲得“資格權(quán)”，從而有權(quán)獲得宅基地分配的權(quán)利。集體成員是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的基本構(gòu)成要素，是其組織機構(gòu)產(chǎn)生與運行的基礎(chǔ)，也是集體經(jīng)濟組織各種權(quán)利和義務(wù)的最終承受者。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人股份合作制形式的選擇，要求我們對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員資格的確認標準予以明晰。

我國對集體成員資格的取得并沒有在法律層面進行統(tǒng)一的規(guī)定，這為農(nóng)村集體所有權(quán)的行使帶來了障礙，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展。我們要以當下農(nóng)村的現(xiàn)實為基礎(chǔ)，從法律理性思維的角度進行科學的規(guī)范思考，力圖對兩者進行協(xié)調(diào)，構(gòu)建合理的成員資格確認標準。

(一)成員資格標準確認的法律效果

成員資格標準的確認主要發(fā)生成員資格取得的法律效果。成員資格的取得是集體經(jīng)濟組織新增成員的方式。與一般法人的成員身份不同，取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，不僅僅是確立一種農(nóng)民的職業(yè)身份，該成員身份除獲得集體內(nèi)的生存保障資格之外，還可因集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、城市化進程中的農(nóng)地征收等，為集體成員帶來巨大的經(jīng)濟利益。而特定范圍內(nèi)集體土地的有限性使得既有成員對新成員的加入懷有排斥心理，如何確認成員資格成為一個不可避免的問題。

(二)地方法規(guī)、規(guī)章關(guān)于成員資格確認標準的規(guī)定

我國還沒有在法律層面上統(tǒng)一規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的取得和喪失標準。2005年7月，最高人民法院有關(guān)發(fā)言人曾表示農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題是《立法法》[注]《立法法》第8條規(guī)定：下列事項只能制定法律……(八)民事基本制度……。規(guī)定的民事基本制度，屬于法律保留事項，應(yīng)由全國人大制定的法律進行規(guī)定，但是至今全國人大對此問題尚未有所回應(yīng)。基于實踐中解決此類問題的迫切性，各地地方政府都通過地方法規(guī)、規(guī)章對其行政區(qū)劃內(nèi)的成員資格問題予以調(diào)整。在各地農(nóng)村的實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也依循自身發(fā)展的經(jīng)驗與地方習慣，大體按照“戶籍”標準對成員資格予以調(diào)整。因此，對于成員資格的確認標準，各地存在著諸多不同，若要在法律層面構(gòu)建統(tǒng)一的成員資格確認標準，需要對各地地方法規(guī)進行比較研究，提取公因式。

筆者綜合比較各地地方法規(guī)對成員資格問題的規(guī)定，有少部分地區(qū)是直接以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為規(guī)范對象，并具體規(guī)定其成員資格標準，如浙江省[注]參見《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟合作社組織條例》，1993年1月1日實施，2007年9月28日修訂。、湖北省[注]參見《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法》，1997年1月17日實施。、廣東省[注]參見《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，2006年10月1日實施，2013年5月31日修訂。。其中，浙江省是由地方人大制定的地方法規(guī)，湖北省、廣東省則是由地方人民政府制定的地方規(guī)章。在成員資格的確定標準上，湖北省采用了單一的“戶籍+年齡”的標準。浙江省在以“戶籍原則”為主要原則的基礎(chǔ)上，具體規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員資格確認的三種方式：第一種即單純戶籍認定的方式；第二種為保留成員資格的方式，即規(guī)定某些特殊身份的成員可以保留集體經(jīng)濟組織成員資格，在現(xiàn)有身份消除后可以恢復集體經(jīng)濟組織成員身份；第三種則是成員大會表決的方式，對上述兩種情形以外的人員適用。廣東省的規(guī)定大致和浙江省相同，只是在保留成員身份和表決程序上略有不同。

其他大部分地區(qū)是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為規(guī)范對象的法規(guī)中，將成員資格作為基礎(chǔ)進行規(guī)定，典型如安徽[注]參見《安徽省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》，2005年10月1日實施。、新疆[注]參見《新疆維吾爾自治區(qū)實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》，1989年6月24日實施，1996、1997、1999年三次修改。、內(nèi)蒙古[注]參見《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國土地承包法〉辦法》，2009年10月1日實施。、遼寧[注]參見《遼寧省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》，2005年4月1日實施。等省份和自治區(qū)的相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定中關(guān)于成員資格的確認標準大致有四種類型：第一，“戶籍原則”的標準，即以戶籍的變動作為成員資格得喪變更的唯一標準，如安徽省；第二，“戶籍+常住地”標準，其規(guī)定除需具備戶籍外，還需要以本村為常住地，如新疆自治區(qū)；第三，“戶籍+特定身份”標準，這種標準要求除了具備本集體經(jīng)濟組織的戶籍外，還需要具備本村特定的身份，如內(nèi)蒙古自治區(qū)；第四，在上述標準外增加村民大會自治標準，即賦予了集體成員自治權(quán)，如遼寧省。

綜上，地方性法規(guī)、規(guī)章均以“戶籍原則”為基礎(chǔ)，部分地區(qū)將常住地、特定身份、成員自治等作為考量因素?？傮w來看，戶籍是確定成員資格取得標準的基本原則，沒有一地不要求戶籍而僅以其他要素作為成員資格判斷的標準。

(三)農(nóng)村實踐中成員資格的確認標準

農(nóng)村地區(qū)在發(fā)展過程中會形成自身的行為邏輯和地方習慣，這些鄉(xiāng)村民俗與政府、法規(guī)的理念未必相一致。對農(nóng)村實踐經(jīng)驗的觀察，亦有助于集體成員資格標準法律制度的完善。通過調(diào)查可知，在農(nóng)村的實踐中，“戶籍原則”仍然是判斷集體成員資格的最主要標準。但是有兩種身份的人員在現(xiàn)實中極易發(fā)生糾紛，一種是雖然沒有戶籍但是已經(jīng)實際在集體經(jīng)濟組織中生活已久的人員；另一種是雖然還保留戶籍但是并不在該集體經(jīng)濟組織中實際生活的人員。這兩種情況下，單純采用“戶籍原則”顯然會發(fā)生不公平的現(xiàn)象。因此，實踐中發(fā)生的主要問題是，在用單一的“戶籍原則”進行判斷會不公平時，如何用其他標準以及用何種標準進行校正。

(四)成員資格確認制度在當下的立法選擇

通過對上述地方立法和農(nóng)村實踐的分析，筆者認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中，在各個特定的農(nóng)村集體區(qū)域內(nèi)，由于可供給的土地資源等集體利益總數(shù)有限，新成員的增加往往代表著原有成員的利益份額的減少，所以既有成員往往排斥新成員的加入。但是就土地的保障職能而言，農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)不應(yīng)成為某一部分人獨享的權(quán)利，而應(yīng)當通過合理的成員資格確認制度為農(nóng)村居民提供更有利的生產(chǎn)、生活保障平臺。因此，對于成員資格的確認標準，應(yīng)當兼顧國家政策要求與村莊自身需求，采用國家立法與集體自治相結(jié)合的方式。

參考我國《民法總則》的制定方式，通過提取公因式的辦法，以法律統(tǒng)一規(guī)定成員資格制度中具有共性的部分?，F(xiàn)階段我國認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格仍應(yīng)以“戶籍原則”為一般原則，即集體成員必須具有本集體經(jīng)濟組織所在地的農(nóng)業(yè)戶籍。在成員資格的判斷上以戶籍所在地而非經(jīng)常居住地為標準，是因為戶籍為法律上登記的事項，具有確定性，且能以公示方式表示。盡管以“戶籍原則”作為確定集體經(jīng)濟組織成員資格的基本原則存在一定的問題，但在現(xiàn)階段，該原則是符合我國國情的最佳選擇。

在通過法律明確規(guī)定成員資格的確認以“戶籍原則”為基本原則的同時，還要注意到，在我國農(nóng)村地區(qū)的實踐中，很多地方選擇了以村民大會自治的方式作為成員資格確認的補充途徑。從集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能而言，該職能的有效實現(xiàn)也與其自治能力密切相關(guān)，經(jīng)濟職能的強化能夠促使其市場參與程度的提高，這也是我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的要求之一。因此，在建立成員資格的確認制度時，應(yīng)當充分尊重集體自身的意愿，引導其通過規(guī)范、合理的運作程序，真實、準確地反映成員的整體意愿。特定地區(qū)成員的意愿雖然受到該地風俗習慣或者成員自身利益偏好等諸多因素的影響，但是多數(shù)意愿仍符合傳統(tǒng)的公序良俗的要求，我們可以通過法律規(guī)范去其糟粕、取其精華，以合理的程序引導集體成員行使自治權(quán)。

具體而言，在“戶籍原則”之外，是否需要特定的身份或條件才能獲得成員資格等，可以在法律允許的范圍內(nèi)由集體經(jīng)濟組織的章程自行規(guī)定。明確的組織章程規(guī)范能夠使成員資格標準在集體內(nèi)部明晰化，可為所有集體成員及外部人員獲悉。程序公正應(yīng)當是規(guī)范集體自治的重要方式，應(yīng)當通過章程創(chuàng)立標準的程序，嚴格按照組織章程中對集體組織重大事項的表決程序進行。

四、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”中成員股份的取得與變更

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人成員資格的確認標準的確定，可以為集體產(chǎn)權(quán)的明晰奠定基礎(chǔ)。但是由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人實際上是由單個的成員組成的集合體，要做到真正的產(chǎn)權(quán)明晰，還需要明確界定集體成員之間的產(chǎn)權(quán)份額，尤其是明確農(nóng)民集體成員變更時其相應(yīng)的集體資產(chǎn)權(quán)益如何處理。

(一)成員股份的取得

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中，集體股權(quán)的設(shè)置應(yīng)當以成員股份為主，對集體資產(chǎn)凈額的總值進行折股量化后形成成員股，然后由符合條件的集體經(jīng)濟組織成員享有。進行折股量化后，應(yīng)當以戶為單位落實到本集體成員名下，并且發(fā)放股權(quán)證書，對成員名單進行登記造冊，作為隨后集體成員參加集體收益分配的基本依據(jù)，便于查詢和管理。

在成員股份之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人中還可以設(shè)置集體股，是否設(shè)置則由本集體經(jīng)濟組織的成員按照章程規(guī)定程序進行民主表決后決定。集體股是由集體成員共同享有的股份，集體股在全體股權(quán)中的總比例由村集體經(jīng)濟組織成員大會表決決定，組織章程中應(yīng)當規(guī)定集體股不得超過一定的限額。集體股獲得的分紅主要用于集體組織經(jīng)濟職能的實現(xiàn)、集體保障事業(yè)的開展以及彌補集體資產(chǎn)以前年度的虧損等方面。

(二)成員股份的變更

我國集體產(chǎn)權(quán)不清的一個非常重要的原因，就是在既往的實踐中集體成員間的產(chǎn)權(quán)份額界定不清。由于集體的成員永遠處于不可預(yù)知的變動中，新出生人口自動取得集體成員的資格，因其他原因新加入人口(如嫁入婦女)也有可能取得本集體成員的資格?；趯嵺`中多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行中采取的“平均主義”規(guī)則，這些新增加的成員都有權(quán)獲得集體資產(chǎn)折股后的股權(quán)份額。這樣一來，集體資產(chǎn)會一直處于需要調(diào)整分配的狀態(tài)之中，這就使得集體成員對集體資產(chǎn)享有的份額永遠處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，對成員資格變動與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的股權(quán)份額的關(guān)系進行法律規(guī)定至關(guān)重要，這也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人主體制度改革的難點所在。

通過調(diào)查可知，成員資格固化或者相對固化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的組織形態(tài)，事實上已經(jīng)成為全國普遍的現(xiàn)象[注]孫憲忠：《推進農(nóng)地三權(quán)分置經(jīng)營模式的立法研究》，《中國社會科學》2016年第7期。。如貴州省湄潭縣于1987年即首創(chuàng)了“增人不增地、減人不減地”的制度安排[注]邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”與“長久不變”》，《光明日報》2015年12月16日，第13版。，成都瓦窯村土地承包經(jīng)營權(quán)采用的“長久不變”試點政策[注]王樂君：《成都市農(nóng)村土地制度改革試點情況介紹》，《理論參考》2013年第6期。。盡管有些政策只針對承包經(jīng)營權(quán)，但是否固定集體內(nèi)部人員與集體產(chǎn)權(quán)之間關(guān)系的問題并不僅僅發(fā)生在承包地領(lǐng)域，對于其他集體資產(chǎn)，尤其是集體經(jīng)營性土地資產(chǎn)，問題同樣存在。在土地資產(chǎn)價值越顯現(xiàn)的地區(qū)，此類問題會愈發(fā)凸顯，如廣東南海地區(qū)的土地股份合作社從股份“固化到人”到“固化到戶”的實踐[注]方苑冰、南海：《農(nóng)村土地股份“固化分紅”背后》，《廣東經(jīng)濟》2014年第1期。就充分說明了這點。

參照成功的實踐經(jīng)驗，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的股權(quán)可以實行靜態(tài)化的管理，即將股權(quán)相對固化，不隨成員的增減而發(fā)生變動。具體操作層面上，將集體成員股權(quán)統(tǒng)一編冊，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體成員股份的取得、交易、抵押、繼承等信息進行詳細登記。成員股份可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行有償轉(zhuǎn)讓，但是對每個成員持股數(shù)額應(yīng)當設(shè)置限制性規(guī)定。集體成員可以自愿提出退股申請，此時股份應(yīng)由本集體經(jīng)濟組織按照一定的程序和價格贖回。成員股份可以繼承，具體辦法由本集體經(jīng)濟組織根據(jù)《繼承法》等在組織章程中進行規(guī)定。在試點地區(qū)[注]參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，2015年2月27日實施。，可以探索研究制定集體資產(chǎn)股權(quán)擔保貸款的辦法。

總體而言，在推行農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革模式的時候，更應(yīng)該注意保護農(nóng)民在集體之中的財產(chǎn)權(quán)益。因為法律規(guī)定的滯后性，一些地方的農(nóng)民自己采取的確定集體成員財產(chǎn)權(quán)益的自治措施與現(xiàn)行政策、法規(guī)存在一定的沖突，且矛盾已經(jīng)越來越多，由此引發(fā)的各類問題爭議不斷。因此，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)引入農(nóng)地“三權(quán)分置”的體制時，必須充分考慮這些實踐中的問題，以期盡量避免與法律規(guī)定發(fā)生沖突。

五、“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”的組織結(jié)構(gòu)及登記管理

(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的組織結(jié)構(gòu)

我國社會主義的民主精神要求集體所有權(quán)的主體需要保障集體成員的決策權(quán)。在現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)民成員難以參與集體決策，更不必說對集體所有權(quán)的主體進行監(jiān)督了。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人作為集體所有權(quán)的主體，在將其明確為股份合作制法人之后，作為農(nóng)民集體意志表達的主體，應(yīng)當為其完善法人的治理結(jié)構(gòu)，“達到相關(guān)利益主體之間的權(quán)力、責任和利益的相互制衡，實現(xiàn)效率和公平的合理統(tǒng)一”[注]高飛：《論集體土地所有權(quán)主體之民法構(gòu)造》，《法商研究》2009年第2期。。

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的意思機關(guān)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的意思機關(guān)，即為其最高權(quán)力機關(guān)。集體經(jīng)濟組織應(yīng)當在其組織章程中規(guī)定，以全體成員組建的成員大會作為其意思機關(guān)。在表決權(quán)的行使上，股份制企業(yè)一般采用資本多數(shù)決的方式，按照股東的股權(quán)份額行使表決權(quán)；而合作制一般采取“人頭數(shù)”，即一人一票，人頭多數(shù)決。鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為股份合作社法人，兼具股份制和合作制的特點，在實踐中應(yīng)當具有一定的靈活性，可由集體經(jīng)濟組織自行決定采用何種形式表決。但是實踐中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主要是合作式經(jīng)營模式，且村莊多具封閉性特點，筆者認為，應(yīng)當以人頭多數(shù)決為原則。法律中可以規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的表決方式以人頭多數(shù)決為原則，組織章程中另有規(guī)定的，從其規(guī)定。鑒于實踐中有些村莊人口較多，采用全體成員表決的制度會使組織費用大大增加，且效率極其低下。從節(jié)約集體資源的角度考慮，可以采用成員代表大會制度，具體程序可由組織章程規(guī)定，此處不贅述。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的經(jīng)營結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當參考股份制企業(yè)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)，設(shè)置理事會和監(jiān)事會。理事會和監(jiān)事會成員以及理事長和監(jiān)事長都由成員大會(意思機關(guān))選舉產(chǎn)生。理事會是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的執(zhí)行機關(guān)，理事長作為其法定代表人，該執(zhí)行機關(guān)的成員人數(shù)應(yīng)當為單數(shù)。監(jiān)事會是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的監(jiān)督機關(guān)，代表集體成員對其行使監(jiān)督權(quán)。監(jiān)事會成員一般應(yīng)當多于3人，同一位成員不得兼任理事和監(jiān)事。需要注意的是，雖然農(nóng)村社會也在飛速發(fā)展，但是仍有一些農(nóng)村地區(qū)存在一定的社區(qū)封閉性，這種集體經(jīng)濟組織一般不需要設(shè)立監(jiān)督機關(guān)，可以由村務(wù)公開制度為基礎(chǔ)保障集體成員共同行使監(jiān)督權(quán)。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人的登記管理

在《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人后，為了在實踐中明晰其集體所有權(quán)的主體地位，定分止爭，有必要對各農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟組織進行確權(quán)登記管理。

在既往的集體土地所有權(quán)歸屬主體的確權(quán)登記中，不同省份進行登記的主體并不完全相同。大致分為三種情形：第一，以廣東省為代表的直接登記農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)的歸屬主體[注]《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》第13條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有以下權(quán)利：(一)集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)……”。；第二，將“農(nóng)民集體”登記為集體土地所有權(quán)的歸屬主體。該種方式以江西省樂安縣為代表，其將集體土地所有權(quán)確權(quán)登記到了鄉(xiāng)、村、組三級農(nóng)民集體；第三，同一省份內(nèi)對集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記歸屬主體規(guī)定不一致。典型如浙江省規(guī)定農(nóng)民集體經(jīng)濟組織享有包括集體土地所有權(quán)在內(nèi)的集體資產(chǎn)所有權(quán)[注]《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》(2016年5月1日實施)第2條規(guī)定：“……本條例所稱農(nóng)村集體資產(chǎn)，是指村集體經(jīng)濟組織成員集體所有的資產(chǎn)，包括資源性、經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn)”。，但是寧波市卻規(guī)定“農(nóng)民集體”才是集體土地所有權(quán)的主體[注]《寧波市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》第8條規(guī)定：“鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)分別屬于該社區(qū)的勞動群眾集體所有?！?。

缺乏統(tǒng)一明確的法律、法規(guī)予以指導是造成上述亂象的主要原因[注]例如2010年“中央一號文件”規(guī)定集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)濟組織。2011年《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)規(guī)定集體土地所有權(quán)應(yīng)該確權(quán)到“農(nóng)民集體”?！蛾P(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)則規(guī)定集體土地所有權(quán)應(yīng)該按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和村民小組農(nóng)民集體三類所有權(quán)主體予以確權(quán)登記。。不同政策法規(guī)之間規(guī)定的不一致直接導致地方實踐在具體落實中存在很大差異[注]姜紅利、宋宗宇：《集體土地所有權(quán)歸屬主體的實踐樣態(tài)與規(guī)范解釋》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期。。但是，這種情況在《民法總則》對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行特別法人化的規(guī)定后，應(yīng)當在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記的實踐中予以回應(yīng)。

2018年11月16日，在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點推進會議上，首次為安徽鳳陽小崗村等10個新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織頒發(fā)了登記證書，這也是首次為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人進行確權(quán)登記。參考實踐的情況，現(xiàn)階段登記機關(guān)可統(tǒng)一規(guī)定為縣級農(nóng)經(jīng)管理部門，由其向各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賦予統(tǒng)一的社會信用代碼，并發(fā)放確權(quán)登記證書。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的村級公章應(yīng)當移交給村集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織可持登記證書向有關(guān)部門辦理新的公章刻制、銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，從而開展集體經(jīng)營管理活動。

六、結(jié)語

落實《民法總則》中特別法人的相關(guān)規(guī)定，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人制度予以完善的目的是使得集體經(jīng)濟不再“看得見、摸不著”。這是事關(guān)我國基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一件大事，涉及3.44萬億賬面資產(chǎn)和66.9億畝集體土地、事關(guān)6億農(nóng)村人口和2.87億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口福祉。2017年，全國完成改革的集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)股金分紅411億元，成員股東人均分紅315元[注]喬金亮：《我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革進度過半》，《經(jīng)濟日報》2018年11月20日，第15版。，農(nóng)民群眾在改革中有了更多獲得感。

以筆者在浙江省義烏市的調(diào)研為例，義烏市的農(nóng)民集體所有資產(chǎn)明晰的歸屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，通過宅基地“三權(quán)分置”等一系列土地制度改革，使得集體資產(chǎn)大大增加，農(nóng)民生活獲得了很大的改善。據(jù)統(tǒng)計，試點以來，義烏市累計收取有償選位費43.4億元，全市歷年累計收取有償選位費約123億元，其中大部分用于村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。通過宅基地所有權(quán)的收益體現(xiàn)、資格權(quán)的有償調(diào)劑，宅基地使用權(quán)的有償選位和有償退出，解決了村集體經(jīng)濟不足的問題，村級組織共獲利66.98億元，幫助76個村摘除了經(jīng)濟薄弱的帽子，改革紅利明顯。

總而言之，我們應(yīng)當以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益為目的，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人改革，以發(fā)展股份合作制模式為導向，探索集體經(jīng)濟主體的實現(xiàn)形式和運行機制，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、保護周延的中國特色社會主義農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬主體。[注]參見《中共中央、國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2016年12月26日實施。40年的改革開放實踐經(jīng)驗證明，農(nóng)村集體土地所有制是我國當前國情下的最佳制度選擇。推進農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的改革，必須在始終堅持農(nóng)村土地集體所有的根本地位的基礎(chǔ)上，明晰集體所有權(quán)的歸屬主體，并配之以完善的法律制度。在《民法總則》已經(jīng)規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人的前提下，我們在未來編撰民法典的《物權(quán)編》以及《土地管理法》等法律的修法過程中，應(yīng)當繼續(xù)探索其作為集體土地所有權(quán)主體的合理性，并在相應(yīng)法律中對其進行制度上的完善。