童舉希 王崢 王昱洲

[摘要]實施耕地輪作休耕是國家為應對農(nóng)業(yè)發(fā)展轉型與糧食安全挑戰(zhàn)的一項重大戰(zhàn)略部署。蘇州作為江蘇省的首批耕地輪作休耕自主試點地區(qū)，輪作休耕工作走在全省乃至全國前列?？偨Y蘇州市耕地輪作休耕的做法與實際成效，分析其存在的問題，在此基礎上提出進一步優(yōu)化耕地輪作休耕的對策建議，為相關地區(qū)耕地輪作休耕工作提供經(jīng)驗借鑒。

[關鍵詞]耕地輪作休耕;土地資源;生態(tài)環(huán)境保護;蘇州

[中圖分類號]F304.5[文獻標識碼]A

耕地輪作休耕試點是黨中央、國務院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大戰(zhàn)略部署。2015年起，蘇州積極響應省委、省政府工作部署，在昆山、太倉等市開展了省級耕地輪作休耕自主試點工作;2017年9月，蘇州市在前期試點的基礎上，在全國率先啟動了地級市整體推進輪作休耕工作。經(jīng)過三年的摸索調(diào)試，蘇州市積累了較為豐富的耕地輪作休耕工作經(jīng)驗和生態(tài)環(huán)境保護成效，在全省乃至全國產(chǎn)生了積極的影響，凸顯了蘇州實踐與探索的示范意義。

1 蘇州市推進耕地輪作休耕的探索與成效

2015年，昆山市列入江蘇省首批耕地輪作休耕項目試點，輪作休耕面積234.25hm2。2016年，昆山市和太倉市分別列入蘇州市首批耕地輪作休耕項目試點縣，昆山市實施1466.67hm2，太倉市實施1333.33hm2，吳江區(qū)自行實施666.67hm2，常熟市自行實施800hm2。休耕類型主要是輪作換茬和休耕曬垡。

1.1 主要做法

1.1.1 精心組織，夯實工作基礎。2017年9月，蘇州市委、市政府印發(fā)了《關于推進蘇州市耕地輪作休耕的實施意見（試行）》，2017年12月，市農(nóng)委成立了耕地輪作休耕工作領導小組。各市區(qū)等均先后出臺了耕地輪作休耕實施意見與實施細則，明確了相關部門、單位的工作職責，召開了耕地輪作休耕工作座談會，進一步統(tǒng)一了輪作休耕的思想認識，明確任務要求，注重保障農(nóng)民合法利益，推動工作有序展開。

1.1.2 靶向推進，保護敏感區(qū)域生態(tài)。根據(jù)蘇州市委、市政府印發(fā)的《蘇州市耕地輪作休耕的實施意見（試行）》中提出“因地制宜、突出重點，以沿太湖、陽澄湖等資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區(qū)為重點，與生態(tài)文明建設、“263”專項行動等工作協(xié)調(diào)推進，加快構建耕地保護與質(zhì)量提升、用地與養(yǎng)地相結合的長效機制“的原則要求，蘇州采取分區(qū)分類策略，重點針對境內(nèi)濕地保護區(qū)域、重點環(huán)境保護區(qū)域、肥力下降嚴重、土地污染嚴重等急需輪作休耕的地區(qū)優(yōu)先推進，對太湖一級保護區(qū)2820hm2耕地實施了常年輪作休耕計劃，重點保護敏感地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

1.1.3 強化科研，提高輪作休耕技能。2017年，蘇州市農(nóng)委與蘇州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究中心聯(lián)合開展了軟課題研究，對蘇州輪作休耕試點工作開展系統(tǒng)調(diào)研，總結成績，分析相關問題與原因，為2018年蘇州全市推進輪作休耕奠定堅實基礎。2018年5月，蘇州市農(nóng)委農(nóng)業(yè)技術推廣中心與蘇州市農(nóng)業(yè)科學院等單位聯(lián)合申報了蘇州“農(nóng)業(yè)技術集成創(chuàng)新示范工程”項目和“蘇州市稻田輪作休耕技術研究與集成示范”項目，獲批科研經(jīng)費20萬元，就輪作休耕的相關技術開展系統(tǒng)研究，進一步提升蘇州市輪作休耕技術水平。

1.1.4 購買服務，構建地力信息系統(tǒng)。蘇州市積極探索政府購買科技服務方式，選擇中科院南京土壤探究所（蘇州辛莊監(jiān)測站）對蘇州市輪作休耕耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效益開展綜合評價，采用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術，獲取地區(qū)耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效應實時評價數(shù)據(jù);借助已有的生態(tài)環(huán)境效應評價模型和地力評價模型，對有關氨揮發(fā)、溫室氣體等“水、土、氣、生”及后茬水稻等生態(tài)要素監(jiān)測和數(shù)據(jù)分析，科學制定適合蘇州市的輪作休耕耕地地力及其生態(tài)環(huán)境效應評價指標體系，與衛(wèi)星遙測數(shù)據(jù)一道形成相關數(shù)據(jù)庫與管理平臺，對耕地輪作休耕效果進行監(jiān)測與評價，為推進輪作休耕政策提供可靠數(shù)據(jù)支撐和決策依據(jù)，有力提升輪作休耕管理效率。

1.1.5 加大補貼，調(diào)動農(nóng)民積極性。各市（區(qū)）根據(jù)蘇州市級文件精神，結合當?shù)貙嶋H，先后出臺財政配套激勵政策。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也主動增加財政補貼資金。高新區(qū)將輪作換茬300元/667m2補貼增加至450元/667m2）;昆山市將輪作和休耕補貼標準分別提高到400元/667m2和300元/667m2;張家港市楊舍鎮(zhèn)在市級補貼標準基礎上每667m2再增加100元;常熟市尚湖鎮(zhèn)在承擔原有的1/2財政補貼基礎上，再補貼總資金的1/4;吳江區(qū)同里鎮(zhèn)對于年度指標外實行輪作休耕的田塊作了同標準的資金補貼。以上舉措為調(diào)動農(nóng)民積極參與耕地輪作休耕工作提供了積極的政策支持。

1.2 取得成效

1.2.1 提高了思想認識?！短K州市關于推進耕地輪作休耕的實施意見（試行）》與《蘇州市耕地輪作休耕實施細則》兩個文件發(fā)布前后，蘇州應用多種媒體開展輪作休耕工作意義的宣傳，進一步提升了蘇州市干部、農(nóng)技工作者、廣大農(nóng)民對輪作休耕工作的認識水平。

1.2.2 超額完成了任務。2017年，蘇州市確定本年度耕地輪作休耕目標數(shù)量為1.2萬hm2。由于蘇州全市高度重視，市屬部門、市、鎮(zhèn)（區(qū)）積極參與，蘇州市實際完成了2017年至2018年度耕地輪作休耕1.26萬hm2。各市（區(qū)）內(nèi)部的任務目標也全部超額實現(xiàn)。

1.2.3 減少化肥、農(nóng)藥用量。統(tǒng)計顯示，蘇州市實施輪作休耕土地的化肥、化學農(nóng)藥用量逐年減少，按近年耕地化肥、化學農(nóng)藥每667m2施用量25kg、394g的標準計算，與2015年相比，化肥、化學農(nóng)藥用量分別下降了6325t和99.68t，有效地促進了生態(tài)建設。

1.2.4 保護優(yōu)勢作物。常年水稻的適宜收獲期在10月底、11月初，而小麥的適宜播種期在11月上旬，存在部分時間沖突。開展輪作休耕，冬春季休閑的田塊可種植生育期相對偏遲、產(chǎn)量較高的水稻品種，既能有效緩解生產(chǎn)季節(jié)緊張的矛盾，又能保障優(yōu)勢作物質(zhì)量提升，保證糧食增收。

1.2.5 促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。秋季輪作換茬，改小麥為種油菜，油菜面積成片擴大，菜花與田園交相輝映，有效促進了蘇州市休閑觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如2017年3月24日至4月1日昆山市千燈鎮(zhèn)第九屆“油菜花”節(jié)盛大開幕，每天吸引游客數(shù)千人，帶動了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

2 蘇州推進耕地輪作休耕面臨的問題

2.1 財政補貼與耕作成本的矛盾

目前輪作休耕疊加補貼主要是按小麥每667m2純收益和保護性耕作成本進行綜合測算，未考慮機會成本。在小麥收成好的區(qū)域或小麥價格攀升時，補貼不足以抵扣小麥季土地租金，農(nóng)民不情愿放棄種植小麥。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)實施輪作休耕的作業(yè)平均成本普遍高于150元/667m2，加上小麥季的地租折算成本200～400元/667m2，政府補貼金額（輪作300元/667m2、休耕245元/667m2）達不到農(nóng)戶的期望值，一定程度影響下一輪農(nóng)戶實行輪作休耕的積極性。此外，輪作與休耕補貼只有55元的差距，不足補貼輪作物種苗與人工費用，部分農(nóng)民對輪作缺乏積極性。

2.2 耕地承包期與地力提升周期的矛盾

當前，農(nóng)業(yè)土地承包期一年一簽，而輪作休耕帶來的地力提升一般需要2～3年甚至以上的周期，除卻政策補貼難以彌補耕地閑置的機會成本以外，還存在輪作休耕的長期利益為后來承包者享受，成本卻由當前承包者承擔的情況，多數(shù)農(nóng)戶認為承包期內(nèi)不能享受到輪作休耕地力提升帶來的效益，出于“經(jīng)濟人”理性考量，追求耕地產(chǎn)出的利益最大化，農(nóng)民缺乏承包期內(nèi)輪作休耕的積極性。

2.3 稻麥價格波動與工作推進的矛盾

由于國家糧食收購市場化改革，價格波動較為明顯，2018年蘇州夏熟小麥實際產(chǎn)量和品質(zhì)都好于預期，實際收購價格行情也呈高漲趨勢，種麥農(nóng)戶的收益是近年來較好的一年（收成好的田塊每667m2效益達300元左右），而2018年水稻最低收購保護價降至0.4元/kg，農(nóng)民種稻預期收益下降，輪作休耕工作推進難度進一步加大。

2.4 工作核查與補貼合理性的矛盾

2017～2018年度，蘇州越冬期間溫度偏低、雨水多，造成輪作換茬綠肥等作物長勢普遍不良，部分農(nóng)戶將長勢較差的換茬作物耕翻，變更了輪作休耕方式，增加了核查的工作量和工作難度。此外，第三方審核的主要是輪作休耕面積，工作量大;而休耕質(zhì)量，如核查冬耕曬堡類型中的耕翻深度，輪作換茬和休耕培肥類型中的作物長勢、培肥數(shù)量等的核查則難于實施。加之當前實施間斷性輪作休耕方式，難于監(jiān)測到土壤持續(xù)變化情況，對財政補貼的合理性有一定影響。

3 發(fā)展思路

3.1 提高政治站位，強化責任擔當

耕地輪作休耕不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，更是重要的政治任務。從推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)業(yè)供給側結構性改革和保障國家糧食安全的高度，認識抓好蘇州耕地輪作休耕的重要性和緊迫性，以高度的自覺、創(chuàng)新的思路、崇高的責任感、有力的措施，扎實推進蘇州市耕地輪作休耕，形成具有蘇州特色的輪作休耕制度，力爭在制度化上取得新突破，為蘇州鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設作出新貢獻。

3.2 精準定位，突出生態(tài)功能

蘇州地屬非糧食主產(chǎn)區(qū)，是自主開展輪作休耕的試驗區(qū)，在輪作休耕的面積比例與補貼標準上有較大的自主權。蘇州生態(tài)資源稟賦良好、水鄉(xiāng)風情濃郁，2013年成為全國首批地級國家生態(tài)市，2016年建成全國首個國家生態(tài)城市群。所以，大力推進耕地輪作休耕，走綠色發(fā)展之路，是蘇州生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求和必由之路。

3.3 立足區(qū)域稟賦，因地制宜推進

我國地域遼闊，區(qū)域類型多樣，自然稟賦、土地利用、經(jīng)濟發(fā)展差異明顯。蘇州耕地輪作休耕既不可照搬國外規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體的做法，也不可照搬東北大范圍推廣的經(jīng)驗。蘇州應基于自身資源稟賦和耕地利用特點，針對性地設計輪作休耕的模式，使生態(tài)系統(tǒng)結構與功能得到有效恢復與提升。

3.4 探索“模式轉型”，加快地力提升

實施“由點到面”計劃，加快推進全市輪作休耕工作，努力創(chuàng)造條件，探索“間斷式輪作休耕”向全市“常年輪作休耕”轉型、稻田輪作休耕向稻田+其它農(nóng)作物用地輪作休耕轉型、政府主導向政府指導與市場競爭相結合轉型，不斷創(chuàng)新蘇州市耕地輪作休耕工作模式，加快蘇州耕地地力提升步伐。

4 對策建議

4.1 強化編制規(guī)劃，穩(wěn)妥有序推進

加強與財政、農(nóng)民專業(yè)合作社、種植大戶等相關部門與人員溝通，聽取農(nóng)民意見。從輪作休耕區(qū)域、類型、面積、進度、補貼標準與方式等方面科學規(guī)劃，探索不同區(qū)域的輪作休耕模式、技術標準和地塊選擇方法，科學確定輪作休耕區(qū)域、規(guī)模、方式，健全協(xié)調(diào)工作機制，推進市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)動，確保輪作休耕工作積極、穩(wěn)妥、有序推進。

4.2 做好工作統(tǒng)籌，促進協(xié)調(diào)發(fā)展

貫徹執(zhí)行中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》精神，把輪作休耕納入綠色農(nóng)業(yè)的范疇，把輪作休耕列為蘇州優(yōu)化“四個百萬畝”布局、農(nóng)業(yè)供給側結構性改革、新型職業(yè)農(nóng)民培育、土地流轉的重要內(nèi)容和首要環(huán)節(jié)，科學處理輪作休耕與和生態(tài)保護、職業(yè)農(nóng)民培育、土地流轉、農(nóng)民增收的關系，努力降低資源環(huán)境利用強度，形成同環(huán)境資源承載能力相匹配、生產(chǎn)生活生態(tài)相協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。

4.3 完善相關法規(guī)，創(chuàng)新補償機制

保障農(nóng)民合法權益，發(fā)揮農(nóng)民主觀能動性是抓好土地輪作休耕的前提和基礎。建議修改2014年頒布的《蘇州生態(tài)補償條例》，把輪作休耕正式納入生態(tài)補償?shù)姆懂?，與種植水稻的生態(tài)補償捆綁為一體下?lián)埽浞终{(diào)動村委會主動推動輪作休耕的積極性。同時，逐步引進市場機制，按照“誰受益，誰買單”的原則，爭取補償主體多元化。

4.4 加強技術研究，推進集成創(chuàng)新

認真完成“蘇州市稻田輪作休耕技術研究與集成示范”項目研究，研究輪作休耕新技術、新模式;積極借鑒國內(nèi)外輪作休耕先進經(jīng)驗與方法，加強輪作休耕技術、檢測等相關內(nèi)容研究，開展綠肥草品種篩選與比較試驗，引進與試種適應區(qū)域的優(yōu)良新草品種，提高綠肥草漚肥效益，開展綠肥圖案創(chuàng)意設計，為發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件;學習國內(nèi)外先進的耕地輪作休耕經(jīng)驗，推進輪作休耕技術集成創(chuàng)新。

4.5 創(chuàng)新管理模式，提升工作效能

借鑒美國等國家“注重輪作休耕范圍與年限、自主申報、嚴格效益評估、針對性的差別化補貼”等管理模式，制定與耕地輪作休耕制度相適應的土地流轉政策與期限，引導與激勵農(nóng)民延長土地流轉期;進一步完善財政補貼制度，根據(jù)原耕地基礎條件，收成水平、輪作休耕類型與地力恢復水平，確定差別化補貼標準，切實保護農(nóng)民利益;應用遙感技術和第三方評估方法開展耕地輪作休耕質(zhì)量監(jiān)測，建立科學的輪作休耕績效評價機制，不斷完善休耕質(zhì)量評估指標，促進公平公正，從管理制度上調(diào)動農(nóng)民積極性，保證輪作休耕耕地質(zhì)量逐步提升。

4.6 推廣“昆山模式”，實現(xiàn)綜合效益

“昆山模式”是貫徹耕地輪作休耕工作的系統(tǒng)性原則。將耕地輪作休耕與當前鄉(xiāng)村相關工作有機結合。一是與特色田園鄉(xiāng)村建設相結合，大力推廣綠肥輪作，增加紅花草、油菜等“有色”作物栽培面積;二是與發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)相結合，培植農(nóng)業(yè)亮點，全力打造休閑觀光農(nóng)業(yè)示范地;三是與推廣生態(tài)種養(yǎng)模式相結合，將耕地輪作休耕與糧食作物、經(jīng)濟作物水旱輪作、經(jīng)濟作物旱地輪作模式等稻田綜合種養(yǎng)模式相結合，實現(xiàn)病害減輕，減少化肥農(nóng)藥使用，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會綜合效益。

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